Несомненно, что анализ формирования органов власти до марта 1990 года (первые относительно свободные выборы в союзных республиках, а также региональных и местных органов власти) во многом не отражает сути их деятельности в эти годы: процедуры были формально демократическими, в реальности были чисто ритуальными. Советская система управления территориями была, с одной стороны, институционально унифицирована (территории управлялись по единой схеме, несмотря на формально федеративный принцип построения государства). С другой стороны, она управлялась формально дуалистически через параллельное существование партийных органов ВКП(б) – КПСС и собственно советских органов власти (советы и их исполкомы). На практике реальная власть до конца 1980-х принадлежала в первую очередь партийной иерархии, по отношению к которой советские органы занимали фактически подчиненное положение.

С точки зрения формальных правил формирования исполнительные органы власти, формируемые советами, подпадали под классические примеры парламентских республик – глава исполкома (областной, городской, районный) избирался депутатами, которые согласовывали и все иные назначения в исполкоме. В союзных и автономных республиках действовали Верховные Советы; в краях, областях, автономных областях, автономных округах – соответственно краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономной области, автономного округа; в районах (на которые делились автономные республики, края и области, а также крупные города), городах, поселках и селах – соответственно районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов.

Сами выборы в советы носили ритуально-формальный характер: были безальтернативными; выдвижение кандидатов трудовыми коллективами жестко контролировалось; избиратель, голосовавший против единственного кандидата, должен был его вычеркнуть, для чего должен был идти в кабину (что позволяло легко идентифицировать голосующих против), для голосования «за» отметок не требовалось; не существовало никакого общественного контроля за точностью подведения итогов. Деятельность советов также была формально-ритуальной. Так, Верховный Совет СССР собирался на свои сессии два раза в год, и длились эти сессии обычно один-два дня. Голосование на сессиях было всегда единогласным. В период между сессиями парламентские функции выполнял Президиум Верховного Совета, имевший право вносить изменения в действующее законодательство – с последующим их утверждением Верховным Советом. Президиум состоял из Председателя, первого заместителя Председателя, 15 заместителей Председателя (обычно – Председатели Президиумов Верховных Советов союзных республик) и 21 члена. Он был полностью подконтролен Политбюро ЦК КПСС. В 1977–1985 годах Председателем Президиума Верховного Совета СССР был Генеральный секретарь ЦК КПСС.

Реально главными центрами власти на местах были обкомы жестко централизованной и иерархизированной КПСС, где первый секретарь обкома традиционно «спускался» (то есть, по сути, назначался при внешнем ритуале избрания, которое было безальтернативным) сверху рекомендацией высшего партийного руководства. Статусы партийных комитетов и первых секретарей регулировались внутренними правилами КПСС, не только формальными, но и неформальными (в редакциях Устава партии 1934 и 1952 годов закреплялось, что на пленумах избираются первые и вторые секретари, в редакции 1961 года первые секретари отдельно вообще не упоминались[1]). В своей структуре КПСС учитывала федеративное устройство государства только для союзных республик – все они, за исключением РСФСР, чьи региональные организации находились под «прямым» управлением центрального руководства КПСС, имели собственные, входившие в состав КПСС, коммунистические партии. Даже региональные партийные комитеты в автономных республиках именовались обкомами и лишь в 1990-м стали рескомами.

Формально в Советском Союзе система управления территориями и само административно-территориальное деление были унифицированы (союзная республика – далее область, автономная республика, город республиканского подчинения – далее города областного подчинения и районы – далее города районного подчинения, поселки, сельсоветы), однако не были во всех 15 союзных республиках полностью симметричными (к примеру, в ряде союзных республик сосуществовали области и автономии с районами прямого республиканского подчинения). Самым сложным было административно-территориальное деление РСФСР, где помимо областей, автономных республик и автономных областей имелись также края и автономные (ранее – национальные) округа, а Москва и Ленинград имели статус городов союзного значения.

При общей унификации типов административно-территориальных единиц имелись различия по формальной структуре органов управления для разных типов регионов (уже упомянуто, что если в иных регионах формальными органами власти являлись областные советы народных депутатов, которые формировали исполнительные комитеты (исполкомы), то в республиках в составе РСФСР (тогда автономные республики, или АССР) представительные органы власти именовались Верховными Советами, которые имели свои Президиумы во главе с их председателями (де-юре председатель Президиума Верховного АССР был высшим должностным лицом региона, хотя фактически как руководитель региона выступал в первую очередь первый секретарь обкома партии), а исполнительные органы власти – назначаемыми Верховными Советами республиканскими Советами Министров. Таким образом, по уровню реального влияния председатель Президиума Верховного Совета АССР был лишь третьим в региональной иерархии (после первого секретаря и председателя совмина). Также депутатами Верховных Советов АССР избирался Председатель Верховного Совета, однако он не имел никаких даже номинальных властных полномочий и выполнял исключительно технические функции. В отличие от автономных республик, ни президиумов, ни председателей у областных, краевых, окружных, городских (в городах республиканского подчинения) советов не было, избирались лишь председатели сессий Советов[2]. Сами эти советы конституционно наделялись статусом местных (а не высших) органов государственной власти.

Различия в механизмах регионального управления касались скорее не формальной системы политических и государственных институтов, а конкретных практик, на которые свои определенные особенности накладывали этнические, исторические, социально-экономические, культурные и иные факторы. Также этнический состав населения территории учитывался при подборе этнического состава высшего партийного и советского руководства региона (таким образом негласно соблюдался этнический баланс), даже в годы советской власти и общенародной собственности на средства производства существовали территории (части регионов), где реальная власть была не у формальных партийных и советских органов, а у местных подразделений тех или иных союзных министерств, имевших прямой выход на Москву. В частности, это касалось многих расположенных в регионах предприятий союзного значения. В результате данная унификация не была полной. Показательно, что, хотя советские органы в Ленинграде и Ленинградской области были разные, но обком партии в Ленинграде и Ленинградской области был общий. В Москве и Московской области при этом действовали разные горком и обком КПСС.

Юридически политическая реформа управления страной и регионами началась в 1988 году в преддверии окончания в 1989-м срока полномочий союзных органов власти (Верховного Совета СССР). Для подготовки реформы в конце июня – начале июля 1988 года руководством КПСС была созвана XIX Всесоюзная партийная конференция. ЦК КПСС подготовил к конференции Тезисы, в которых были намечены основные положения предлагаемой реформы. Эти тезисы были заранее опубликованы, и в обществе началось их обсуждение еще до конференции.

Основные положения реформы были сформулированы в резолюции XIX партийной конференции «О демократизации советского общества и реформе политической системы»[3], которая была принята практически единогласно (двое воздержались). Согласно данной резолюции, провозглашался курс на фактическую передачу власти от партийных органов советским: «восстановление руководящего положения выборных органов по отношению к исполнительным и их аппарату. Политика партии – экономическая, социальная, национальная – должна проводиться прежде всего через органы народного представительства». Заявлено о необходимости обновить саму организацию работы Советов: расширить круг вопросов, решаемых исключительно на сессиях; предусмотреть периодическое освобождение депутатов от служебных и производственных обязанностей для работы в Совете, постоянных комиссиях и избирательных округах, исходить из того, что каждый Совет в рамках закона имеет полную возможность выбора форм и методов своей деятельности с учетом местных условий. При формировании исполкомов, назначении и утверждении руководителей отделов, управлений, служб исполкомов должны стать правилом выдвижение нескольких кандидатур, тайное голосование, проведение конкурсов.

Конференция высказалась за то, чтобы в местных органах власти, кроме сельских и поселковых, избирались постоянно действующие президиумы Советов и во всех без исключения Советах тайным голосованием и их председатели. Одновременно было заявлено о том, чтобы первые секретари одновременно возглавили бы и советские органы («Повышению роли представительных органов способствовала бы рекомендация на должности председателей Советов, как правило, первых секретарей соответствующих партийных комитетов»). Фактически речь шла о том, что Генеральный секретарь ЦК одновременно должен стать Председателем Верховного Совета СССР, первые секретари обкомов и крайкомов – председателями областных и краевых Советов и т. д. Вероятно, руководство КПСС предполагало сохранить контроль на предстоящих выборах (у них не было оснований сомневаться в этом) и таким образом через дополнительные статусы для первых секретарей фактически укрепить власть партии и провести ее управляемую демократизацию.

Было заявлено также о необходимости разделения властей («Члены исполнительных комитетов местных Советов всех ступеней, а также руководители их отделов и управлений, судьи, государственные арбитры и прокуроры не могут входить в состав депутатов соответствующего Совета. Такой принцип следовало бы распространить на членов правительства и руководителей ведомств Союза ССР, союзных и автономных республик») и времени нахождения руководителей в должности (введение ограничения на занятие выборных должностей, а также должностей, подлежащих назначению и утверждению Советами, двумя сроками подряд). Одновременно вопросом первостепенного значения была объявлена демократизация избирательного процесса в партии: при выборах членов и секретарей всех партийных комитетов, вплоть до ЦК КПСС, обеспечивать широкое обсуждение кандидатур и тайное голосование, возможность включения в избирательные бюллетени большего числа кандидатов, чем имеется мандатов.

Во исполнение решений XIX Всесоюзной партийной конференции в 1989-м повсеместно были введены должности председателя совета и институт Президиума Совета. Данные меры в значительной степени должны были освободить советские органы от партийного диктата, функционально фактически создав органы, параллельные первому секретарю (занимавшему два поста – партийный и советский – путем «личной унии») и Бюро обкома КПСС. Кроме того, они обеспечивали контроль советов над исполнительной властью (исполкомами)[4].

Перед выборами 1989 года также были изменены избирательная система и сама система представительных органов власти СССР. Были подготовлены проекты законов СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» и «О выборах народных депутатов СССР». После всенародного обсуждения оба закона были приняты 1 декабря 1988 года на сессии Верховного Совета СССР. Вместо одного органа (Верховного Совета СССР), собиравшегося два раза в год на один-два дня и насчитывавшего 1500 депутатов, но избиравшегося на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, была введена двухступенчатая система из двух органов. На первой ступени избирался Съезд народных депутатов СССР численностью 2250 депутатов, собирающийся раз в год для решения самых важных конституционных, политических и социально-экономических вопросов жизни страны. На второй ступени из своего состава Съезд народных депутатов избирал сравнительно небольшой по численности двухпалатный Верховный Совет СССР как постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган. Две трети народных депутатов, образующих Съезд, избиралось избирателями (по двойной нарезке – территориальной и административно-территориальной), треть – по новой формуле – от общественных организаций (на съездах или пленумах центральных органов массовых общественных, кооперативных, творческих и научных организаций по заранее установленным квотам)[5].

В РСФСР, как и в Украине и в Белоруссии, выборы были отложены до весны 1990 года, когда истекал срок полномочий Верховного Совета РСФСР, избранного в 1985 году, и местных советов, избранных в 1987 году (в других республиках было по-разному: в Литве выборы прошли в феврале 1990 года, в Армении – в мае, в Азербайджане – в сентябре). Конституция СССР в редакции 1988 года предусматривала двухступенчатую структуру не только для СССР, но и для всех союзных и даже автономных республик. В ней также предусматривалось для всех союзных и автономных республик избрание одной трети депутатов от общественных организаций. Однако после выборов народных депутатов СССР и начала работы Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР отношение общественности к этим нововведениям стало в основном негативным, и в большинстве республик от них решили отказаться[6].

В РСФСР как в самой большой республике идея двухступенчатой системы законодательных органов сохранила значительное число приверженцев, полагавших, что тем самым может быть обеспечен более представительный состав депутатского корпуса. В результате в республике была воспроизведена структура, сочетавшая громоздкий Съезд народных депутатов из 1068 человек[7] с формируемым им двухпалатным Верховным Советом (из Совета Республики и Совета Национальностей). Однако выборы от общественных организаций в РСФСР решили не проводить. Проекты законов «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», «О выборах народных депутатов РСФСР» и «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» были опубликованы в газете «Советская Россия» 12 и 13 августа 1989 года. Все три закона были приняты на сессии Верховного Совета РСФСР 27 октября 1989 года.

Однако на практике союзные выборы 26 марта 1989 года и выборы в союзных республиках, регионах и в местные советы 4 марта 1990 года существенно ослабили влияние КПСС и создали ситуацию растущих противоречий между партийными и советскими органами.

Даже частично конкурентные выборы в условиях однопартийной системы привели к избранию народными депутатами СССР большого числа ее критиков и сторонников углубления реформ (в частности, на Съезде народных депутатов впервые за десятилетия сформировалась оппозиционная депутатская группа[8] – Межрегиональная депутатская группа). Большое значение имели и символические внешние факторы – с лета 1989 года началось падение коммунистических режимов в Восточной Европе, постепенно принявшее обвальный характер (Польша, ГДР, Чехословакия, Румыния). В прибалтийских республиках СССР резко усилились сепаратистские настроения, охватившие и коммунистическое руководство этих республик. В декабре 1989 года Коммунистическая партия Литвы объявила о своем выходе из состава КПСС. В самой КПСС усилились разногласия, которые привели к образованию в январе 1990 года внутри партии «Демократической платформы»[9].

В результате в марте 1990 года на Третьем внеочередном Съезде народных депутатов СССР из Конституции было исключено положение о руководящей роли КПСС и провозглашена многопартийность, а также был введен пост Президента СССР. Данные изменения предусматривали прямые выборы главы государства, однако для первых выборов Президента СССР было сделано исключение, и 15 марта 1990 года Съезд народных депутатов СССР избрал М. С. Горбачева первым президентом СССР (руководство страны не решилось на проведение прямых выборов в условиях растущей нестабильности). В результате отказ от прямых выборов существенно снизил легитимность М. С. Горбачева как руководителя страны (особенно после того, как путем прямых выборов были избраны президенты большинства союзных республик) и тем самым способствовал ослаблению союзной государственности.

Что касается ситуации с институциональным дизайном на региональном и местном уровне, то проблема заключалась в том, что обеспечить планировавшееся всеобщее совмещение постов первых секретарей и председателей Советов не получилось. Даже безальтернативные выборы не спасли ряд партийных кандидатов от проигрыша. Так на выборах народных депутатов СССР 26 марта 1989 года в 195 округах, где баллотировались один или два кандидата и ни один из них не получил абсолютного большинства (из-за того, что часть избирателей проголосовала против обоих кандидатов или большинство проголосовало против безальтернативного кандидата)[10], выборы окончились безрезультатно. Еще в трех округах выборы были признаны несостоявшимися из-за того, что в них приняло участие менее половины избирателей. Всего потерпели поражение более трех десятков руководителей областных и городских партийных организаций, в том числе первый секретарь Ленинградского обкома КПСС, кандидат в члены Политбюро ЦК КПСС Ю. Ф. Соловьев. Сменивший его вскоре на посту первого секретаря Ленинградского обкома КПСС Б. В. Гидаспов был избран депутатом на безальтернативной основе от Петроградского избирательного округа № 56 (набрал около 55 % голосов) и оказался единственным из 6 баллотировавшихся членов бюро Ленинградского обкома КПСС, кому удалось победить на этих выборах. В Москве проиграли все баллотировавшиеся партийные и советские руководители: председатель Мосгорисполкома, второй секретарь горкома КПСС и два первых секретаря райкомов КПСС (из них двое заняли последние места).

В результате некоторые первые секретари выборы проиграли совсем, другие не смогли возглавить советы (например, не смогли возглавить советы партийные руководители Москвы, Ленинграда и Ленинградской области), часть предпочла перейти на руководящие должности в Советы (в результате преемники первых секретарей в обкомах сосуществовали с обычно более авторитетными и опытными предшественниками, занявшими новые должности). Таким образом переставал работать фактор «личной унии» одного лица, занимающего одновременно пост председателя Совета и первого секретаря. Кроме того, в новых условиях вопросы фактической двойной подчиненности исполкомов, вопросы взаимоотношений «треугольника» из партийного, советского руководства и собственно исполкома не были в достаточной степени урегулированы.

По данным В. В. Иванова, из 301 членов ЦК КПСС депутатские мандаты Съезда народных депутатов СССР в 1989 году получили только 93, из 157 кандидатов в члены ЦК – только 41. Из 77 первых секретарей российских региональных комитетов КПСС, выдвинувшихся в округах, победил лишь 51. В 1990 году в РСФСР первые секретари возглавили Советы в 45 регионах (двух председателей Советов – Ивановской и Ульяновской областей – в дальнейшем избрали первыми секретарями). Несколько первых секретарей, избранных председателями Советов, вскоре ушли на повышение в Москву; их преемники на секретарских постах на председательство даже не претендовали (Краснодарский и Красноярский края, Вологодская область)[11].

Де-факто в разных регионах реальные позиции лиц, занимавших партийные и советские должности (председатель совета, председатель облисполкома), имели существенные отличия в том числе по причине личного фактора и личного авторитета.

К примеру, в марте 1990 года состоялись выборы Верховного Совета Башкирской АССР, его председателем 6 апреля 1990 года был избран М. Г. Рахимов, работавший тогда директором Уфимского нефтеперерабатывающего завода имени XXII съезда КПСС. Он одержал победу после двух раундов борьбы с четырьмя первыми секретарями райкомов и горкомов партии и ректором Башкирского госуниверситета (во втором туре соперником Рахимова был первый секретарь Стерлитамакского ГК КПСС М. Резбаев). Башкирская партноменклатура не смогла объединиться и выставить единого кандидата, в результате законодательную власть возглавил «новичок», представитель нефтяников и директорского корпуса. В тот момент раскола в элите М. Г. Рахимов многими воспринимался как временная и компромиссная фигура, неспособная серьезно вмешаться в борьбу за реальную власть. Как показало время, они жестоко ошиблись и это решение оказалось крайне важным для последующей истории Башкортостана. С тех пор до 2010 года М. Г. Рахимов оставался бессменным лидером Башкортостана. Председателем Совета министров республики к весне 1990 года был М. П. Миргазямов (он возглавил Совмин Башкирской АССР еще в 1986-м, ранее был первым секретарем Туймазинского горкома КПСС), приобретший на посту руководителя правительства большое влияние и неоднократно выступавший в 1990–1992 годах с альтернативными и отличающимися от взглядов М. Г. Рахимова предложениями. С крахом КПСС пост председателя Верховного Совета оказался ключевым в республике, и М. Г. Рахимов сделал все, чтобы постепенно сосредоточить в своих руках максимальную власть.

В Дагестане с началом перестройки Дагестанский обком КПСС возглавил аварец М. Ю. Юсупов (затем работал торговым представителем в Греции). Будучи мягким интеллигентным руководителем, М. Ю. Юсупов не смог удержать власть в ходе начавшихся бурных событий. При нем стало активно развиваться национально-демократическое движение, большое влияние имел играл второй секретарь обкома партии русский В. А. Коробейников (затем замененный на С. Н. Решульского, в дальнейшем одного из лидеров фракции КПРФ в Государственной Думе РФ в 1990—2010-е годы). В 1987 году было решено отправить на «политическую пенсию» тогда 57-летнего председателя Совета министров Дагестанской АССР даргинца Магомедали Магомедовича Магомедова – это в регионе было принято делать путем формального «повышения» на не имевший ранее реальной власти пост председателя Президиума Верховного Совета ДАССР, а председателем Совмина ДАССР вместо него стал кумык А. М. Мирзабеков. В 1989 году М. Ю. Юсупов ушел в отставку с поста первого секретаря обкома и новым первым секретарем стал аварец М. Г. Алиев, который имел репутацию более сильного, чем Юсупов, лидера. Понимая, что КПСС теряет власть, М. Г. Алиев хотел совместить посты первого секретаря и председателя Президиума Верховного Совета ДАССР, оттеснив М. М. Магомедова. Однако эти планы вызвали сильное возмущение даргинцев. Поняв, что ситуация на его стороне, М. М. Магомедов уходить «по-тихому» не захотел, публичный скандал был никому не нужен, и в результате М. М. Магомедов остался на посту, который после распада СССР стал высшим в новом Дагестане. Таким образом, вместо почетной отставки М. М. Магомедов стал первым лицом республики, и на первые роли вышли даргинцы.

Во главе регионов даже стали появляться не являющиеся представителями партийного (т. е. КПСС) истеблишмента «варяги». Так, на Сахалине председателем облисполкома стал проректор по международным связям Московского института народного хозяйства им. Г. В. Плеханова в 1987–1990 годах В. П. Федоров.

Появление неподконтрольных партийному руководству депутатов, деятельность новых общественных организаций, наконец, фрагментация внутри самой КПСС дополнительно усиливали процесс все больших расхождений в составе советского и партийного руководства (что ярко отразилось на уровне выборов народных депутатов РСФСР и руководства Верховного Совета РСФСР). На этом фоне роль властей Советского Союза неуклонно ослабевала, лидеры ряда союзных республик явно усиливали самостоятельность, а новые власти ряда республик вступили в противостояние с союзным центром.

Особое значение имело приобретение после марта 1990 года собственного фактического руководства крупнейшей республикой Советского Союза – РСФСР (ранее имелись лишь институционально слабые формальные советские органы РСФСР, де-факто республикой напрямую управляло руководство ЦК КПСС, так как своей компартии РСФСР не имело). 29 мая 1990 года председателем Верховного Совета РСФСР был избран смещенный в 1987-м с поста первого секретаря Московского горкома КПСС Б. Н. Ельцин (с третьей попытки, набрав 535 голосов против 467 голосов за председателя Совета министров РСФСР А. В. Власова). 12 июля 1990 Б. Н. Ельцин вышел из КПСС. Таким образом, прежняя фактическая личная уния высшего руководства СССР и РСФСР исчезла. Неудивительно, что в борьбе за усиление своей политической субъектности новое руководство РСФСР конкурировало в первую очередь с руководством СССР. Поэтому главным направлением реформы, в котором были едины представители практически всех политических сил, вовлеченные в деятельность российских органов власти, стала борьба за утверждение суверенитета республики. Кроме того, для достаточно весомой демократической части российских властных структур важную роль играло стремление избавиться от руководящей роли структур компартии. Эти два мотива оказались взаимосвязаны, поскольку до середины 1990 года КПСС не имела собственно российского отделения, поэтому партийное руководство в отношении новой российской власти означало бы фактически опеку со стороны тесно связанных с КПСС союзных структур. Когда же в июне 1990 года была создана Коммунистическая партия РСФСР (КП РСФСР), в ее руководстве преобладающее влияние получили представители консервативного крыла партии (возглавил КП РСФСР первый секретарь Краснодарского крайкома И. К. Полозков), что лишь усилило стремление российского руководства к избавлению от партийного диктата.

12 июня 1990 года Первый Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию «О государственном суверенитете РСФСР»[12], в которой провозглашался суверенитет народа, разделение властей, гарантии прав и свобод граждан, демократическое и правовое устройство государства, равноправие всех партий и общественных организаций. Декларация также объявила приоритет российских законов перед союзными. Съезд внес изменения в Конституцию РСФСР, при этом, в отличие от союзной Конституции, из российской было полностью удалено упоминание о компартии. Перед самым закрытием Съезд принял за основу постановление «О механизме народовластия в РСФСР», содержащее запрет на совмещение партийных («любых» других должностей, в том числе в политических или общественно-политических организациях) и государственных должностей. Таким образом, первых секретарей организаций КПСС, одновременно председательствовавших в Советах, поставили перед двойным выбором: между подчинением и неподчинением российскому Съезду; а также, в случае согласия подчиниться, между двумя должностями. В результате большинство партийных лидеров тогда предпочло не подчиняться и остаться председателями советов, но некоторые сложили полномочия первых секретарей или отказались от председательства в совете. В целом это также работало на разрушение личных взаимосвязей партийного и советского руководства.

На Втором Съезде народных депутатов РСФСР, проходившем в ноябре-декабре 1990 года, был поставлен вопрос о введении поста Президента РСФСР, однако он не получил необходимого конституционного большинства. Тогда руководство РСФСР, воспользовавшись назначенным на 17 марта 1991 года референдумом СССР по вопросу сохранения Советского Союза, добилось проведения в этот же день референдума РСФСР с вопросом: «Считаете ли вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?» На этот вопрос положительно ответили 69,85 % от принявших участие в голосовании, или 52,45 % от числа граждан, внесенных в списки. На основании итогов референдума 5 апреля 1991 года было принято решение о назначении на 12 июня 1991 года прямых выборов Президента РСФСР (срочно был принят закон «О выборах Президента РСФСР»).

Аналогичный процесс происходил на уровне автономий внутри РСФСР. Практически все автономные республики России также приняли в 1990 году декларации о суверенитете. К тому же союзный Центр прямо рекомендовал им провозглашать суверенитет. Первой 20 июля декларацию о суверенитете приняла Северная Осетия, затем 9 августа аналогичную декларацию приняла Карелия и т. д., немного позднее в 1991 году декларации приняли Дагестан и Кабардино-Балкария (как регион Ингушетия еще не была создана). 11 октября 1990 года Верховный Совет Башкортостана принял Декларацию о государственном суверенитете Башкортостана. М. Г. Рахимов официально провозгласил курс на «расширение государственного суверенитета Башкирии в обновленном Союзе ССР». В условиях наметившегося противостояния между властями СССР и РСФСР лидеры Башкирии были на стороне союзного руководства, но воздерживались от открытых антироссийских демаршей и деклараций о выходе из РСФСР. Одними из последних приняли Декларацию о суверенитете Тыва (12 декабря 1990 года), Дагестан (13 мая 1991 года, причем вместо Декларации здесь было принято постановление «О государственном статусе Дагестанской АССР») и сменившая статус автономной области на статус республики Адыгея (28 июня 1991 года). Были регионы, выступавшие фактически против суверенизации, – так, проявлением традиционной лояльности Мордовии властям страны и полной зависимости от федеральной финансовой помощи стало отсутствие в республике каких-либо сепаратистских устремлений в начале 1990-х. Один из немногих регионов, Мордовия не декларировала своего суверенитета (в 1990 году она приняла Декларацию о государственно-правовом статусе, где не было положения о суверенитете). В принятой в 1995 году Конституции Мордовии также нет подобных положений.

Ряд исследователей прямо признают, что власти СССР сознательно институционально усиливали внутрироссийские автономии с целью создания «внутренних» противовесов властям РСФСР[13]. Так, уже после выборов народных депутатов РСФСР, когда сценарий избрания Б. Н. Ельцина председателем Верховного Совета становился все более реальным, были приняты союзные законы, уравнявшие автономные республики в правах с союзными, в состав которых они входили, объявившие автономии субъектами Союза. Законом от 24 мая 1991 года в Конституцию РСФСР внесли поправки, помимо прочего исключившие указания на «автономию» республик. Руководителей автономий (Татарстан, Башкортостан, Северная Осетия и др.) привлекли к работе над проектом нового Союзного договора, то есть предполагалось, что российские республики будут в нем участвовать вместе с Россией.

Более того, Северная Осетия, Татарстан, Тыва и Чечено-Ингушетия не стали проводить на своих территориях референдум о введении поста Президента РСФСР 17 марта 1991 года. Именно к этому времени исходят истоки фактического институционального неравенства республик в составе РФ с другими регионами в 1990-е, когда почти все федеральные законы о реформе органов представительной и исполнительной власти на практике не касались республик.

Руководство России поначалу взялось поощрять этот процесс. Вероятно, с одной стороны, новое руководство РСФСР пыталось перехватить инициативу и добиться лояльности руководства республик в борьбе за влияние с руководством СССР и КПСС. С другой стороны, явно имели место и идеологические соображения и стремления части лидеров демократического движения к реформе государственного устройства (и в частности, фактическому переходу к конституционно-договорной федерации). Известная фраза Б. Н. Ельцина «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить» (произнесена 6 августа 1990 года во время визита в Казань) во многом символизировала этот процесс. Декларация «О государственном суверенитете РСФСР» подтверждала «необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР», указывая, что «конкретные вопросы» реализации этих прав «должны определяться законодательством РСФСР» (п. 9), то есть, очевидно, игнорируя законодательство СССР. Однако уже на III Съезде народных депутатов РСФСР (в марте-апреле 1991 года) Б. Н. Ельцин признал, что российское руководство напрасно «втянулось в соревнование с союзным Центром в раздаче суверенитетов».

Сами лидеры национальных регионов, прагматично пользуясь ситуацией, также стремились повысить свои властные полномочия и статус своих регионов на конституционном уровне. Так, 3 июля 1991 года законами РСФСР были удовлетворены требования четырех из пяти существовавших тогда автономных областей – Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской – о преобразовании их в республики и выходе из краев, куда они ранее входили. С тех пор и по сей день в России осталась всего одна автономная область – Еврейская АО. Сами автономные республики после первых конкурентных выборов Верховных Советов в массовом порядке избавлялись от слова «автономный» в своем названии (становились из АССР просто ССР, а уже затем «просто» Республиками).

Изменился также статус автономных округов. Изменениями Конституции РСФСР от 15 декабря 1990 года им (автономным округам) была предоставлена возможность самостоятельно решать вопрос о вхождении в состав Федерации через край (область) или самостоятельно. Правом выхода из состава области в результате воспользовался только Чукотский АО, вышедший из состава Магаданской области, хотя подобные инициативы выдвигались и в иных округах, но до конца осуществлены не были. В частности, в Корякском АО (попытка в 1990-м провозгласить Корякскую республику) и в Ямало-Ненецком АО. 16 октября 1990 года на второй сессии окружного Совета в Салехарде была провозглашена Ямало-Ненецкая Республика в составе РСФСР и принята декларация о суверенитете ЯНР. При принятии решения речь шла о том, что имевшийся статус округа не позволяет решить многие имеющиеся проблемы (когда основные вопросы надо было решать через расположенный почти через полторы тысячи километров формальный областной центр). В то же время, согласно статье 70 Конституции РСФСР, территория области не могла быть изменена без ее согласия, а вопрос создания автономных республик и иных административно-территориальных единиц находился в компетенции органов госвласти РСФСР (статьи 72 и 73 Конституции РСФСР 1978 года). Тем не менее Верховный Совет РСФСР обращение окружного Совета ЯНАО фактически проигнорировал, не приняв никакого решения[14]. Почему в то время власти ЯНАО не настояли на своей позиции – вопрос открытый и связанный, скорее всего, с субъективным фактором политической смелости и готовности отстаивать свои интересы в открытой публичной борьбе. Не стоит забывать также о том факте, что в это время в ЯНАО имелись явные противоречия между окружными властями и руководством нефтяных и газовых городов, претендовавших на первенство в округе. Даже предлагался перенос административного центра из тогда глубоко периферийного Салехарда в более богатый и развитый Новый Уренгой, однако окружной Совет, рассматривавший этот вопрос в августе 1993 года, отказался от переноса.

Почти одновременно Ханты-Мансийский окружной Совет, воздержавшись от провозглашения декларации о суверенитете и образовании республики, заявил о необходимости признания округа равноправным субъектом Федерации. На сессии окрсовета было отмечено, что взаимодействие субъектов Федерации в рамках Тюменского нефтегазодобывающего комплекса могло бы строиться на договорной основе по признаку территориальной ассоциации[15]. То есть власти округа сделали ставку на экономическую самостоятельность и закрепление за округом распоряжения землей, недрами, лесами. В конце 1992 – начале 1993 годов прибывшие в ХМАО политтехнологи-экспериментаторы из Екатеринбурга попытались организовать провозглашение в западной части ХМАО «Мансийской республики» с подачи невесть откуда взявшегося «комитета поддержки правительственных реформ». 25 декабря 1992 года Конгресс культуры народа манси постановил именовать себя Учредительным конгрессом народа манси, и этим же числом датирована просьба конгресса создать автономию[16]. Данная инициатива была пресечена совместными действиями властей ХМАО и области, что в дальнейшем длительное время сказывалось на отношении в регионе к PR-специалистам из Екатеринбурга и приводилось как пример безответственного политиканства на теме объединения.

6 октября 1990 года Тюменский областной Совет принял Положение «О статусе Тюменской области», которое гласило, что автономные округа до определения их статуса российским и союзным законодательством «являются субъектами области, обладают правами и обязанностями, предоставленными им Конституцией и законами РСФСР, самостоятельно решают все вопросы на своей территории». Что касается просьбы Ямало-Ненецкого окрсовета об образовании ЯНР, Тюменский облсовет просил Верховный Совет РСФСР ее отклонить «до предоставления экономического, социального и политического обоснования статуса округа и проведения референдума по данному вопросу среди населения области и округов». Были в облсовете и сторонники провозглашения Тюменской Республики, проект преобразования в которую области был разработан, были и иные проекты (создание «земли» и т. д.).

В декабре 1990 года на расширенном заседании Совета министров РСФСР ЯНАО и ХМАО настояли на формировании самостоятельных бюджетов на 1991 год. Кроме того, в округах были созданы собственные, независимые от областных, территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти – прокуратура, налоговые органы, арбитражные суды и т. д. В ответ на обращение в ноябре 1991 года президиума Тюменского областного Совета к президенту России с просьбой передать главе администрации области право назначения глав администраций городов и районов на территории ХМАО и ЯНАО в округах были приняты решения считать данное обращение незаконным и не имеющим на территории округов юридической силы. Тем временем в округах начинался процесс собственного институционального строительства, формировалась, в частности, разная система органов МСУ (так, в ХМАО муниципальные органы власти создавались только на уровне городов и районов, в Тюменской области только на уровне поселений).

К концу 1991 года в составе Российской Федерации фактически было уже 89 регионов: 6 краев, 10 автономных округов, автономная область, два города федерального значения, 49 областей, 21 республика (к 16 автономным республикам, существовавшим ранее, добавились 4 республики, преобразованные из автономных областей; кроме того, Чечено-Ингушская Республика разделилась на Чеченскую Республику и Республику Ингушетия (формально в июне 1992 года, а фактически еще осенью 1991 года[17]).

После избрания 12 июня 1991 года Б. Н. Ельцина президентом РСФСР (вступил в должность 10 июля 1991 года) на прямых выборах он по уровню фактической легитимности обошел М. С. Горбачева, избранного Съездом народных депутатов. В июле 1991 года Б. Н. Ельцин вышел из КПСС, продемонстрировав, что отныне руководителем крупнейшей союзной республики может быть не член КПСС.

Аналогичным образом стали повышать свой правовой статус некоторые региональные лидеры, что еще больше усиливало дисбалансы между региональными властями и властями СССР и руководством КПСС/КП РСФСР. Фактически на этом фоне начинает усиливаться и региональная дифференциация политических институтов.

Тема прямых выборов региональных и местных руководителей населением находит все большее отражение в политическом дискурсе, становится одной из основных идей сторонников демократических преобразований в конце 1980-х – начале 1990-х. Первыми переход от советской модели с полным формальным доминированием представительных органов власти (по сути – парламентарной республики) к модели парламентско-президентской еще в 1991-м совершили крупнейшие города – Москва и Санкт-Петербург, где был введен пост избираемого непосредственно населением мэра. 17 марта 1991 года, одновременно с референдумами СССР и РСФСР, в Москве по предложению председателя Московского городского Совета народных депутатов Г. Х. Попова был проведен опрос (фактически городской референдум) по вопросу «Считаете ли вы необходимым провести прямые выборы мэра Москвы жителями города?». Утвердительно на этот вопрос ответило 81,1 % от явки, или 54,8 % всех зарегистрированных избирателей Москвы. В соответствии с его результатами Президиум Верховного Совета РСФСР назначил на 12 июня 1991 года одновременно с первыми выборами Президента РФ выборы мэра Москвы. Несколько позднее на этот же день Президиум Верховного Совета РСФСР назначил проведение еще двух экспериментальных выборов – мэров Ленинграда (город союзного значения) и Северодвинска (город областного значения, второй по числу жителей город в Архангельской области, понятия местного самоуправления тогда не было). В этот же день по решению Верховного Совета Татарской ССР были проведены выборы Президента Татарской ССР.

Должность Президента Татарской ССР была учреждена в мае 1991 года. При обсуждении вопроса о статусе президента были высказаны предложения определить его как высшее должностное лицо и главу исполнительной власти или как «главу государства». Приняли второй вариант. 12 июня, демонстративно вместе с избранием Президента РСФСР, бывший первый секретарь Татарского обкома КПСС, председатель Верховного Совета Татарской ССР М. Ш. Шаймиев был избран президентом Татарской ССР на прямых выборах на безальтернативной основе (70,6 % голосов).

Также произошла персонификация власти в Москве и Ленинграде. Победителями первых прямых выборов руководителей регионов в Москве и Ленинграде (в котором одновременно проходил опрос о переименовании в Санкт-Петербург) стали соответственно председатели Моссовета Г. Х. Попов и Ленсовета А. А. Собчак.

В автономных республиках вместо поста председателя коллегиального Президиума Верховного Совета вводился пост непосредственного избираемого Верховным Советом единоличного председателя. Фактически изменения в данных регионах происходили синхронно с аналогичными изменениями на общероссийском уровне.

В результате перестройка и демократизация создали условия для того, чтобы формальное федеративное устройство страны стало превращаться в реальное региональное институциональное своеобразие. Прежде декоративные советы и на региональном уровне стали реальными центрами власти, которые в 1991–1993 годах фактически имели «право на все» – полностью назначать весь персональный состав исполнительной власти (по предложению избранных руководителей исполкомов), менять названия регионов, самим решать, сколько депутатов работает на освобожденной основе и т. д.

Данный процесс трансформации системы управления российскими регионами резко ускорился с августа 1991 года, после провала попытки государственного переворота и запрета КПСС. Вскоре прекратил существование и сам Советский Союз. В связи с окончательным распадом СССР 25 декабря 1991 года (именно 25 декабря ушел в отставку М. С. Горбачев), 26 декабря 1991 года Совет Республик Верховного Совета СССР принял декларацию о прекращении существования СССР в связи с образованием СНГ. Россия стала государством-правопреемником, а официальное название государства законом № 2094-I от 25 декабря 1991 года было изменено на «Российская Федерация». 21 апреля 1992 года Съезд народных депутатов РСФСР поддержал переименование, приняв соответствующие поправки в Конституцию.

Выборность населением региональных и местных руководителей было одним из главных требований демократического движения. Формально упоминание про местную администрацию и главу местной администрации появилось в конституции в мае 1991 года, когда в новой редакции главы 18 появилась запись о том, что в краях, областях, автономных областях, автономных округах вместо исполкомов, подотчетных Советам и Совету Министров РСФСР, будут действовать администрации как обособленные органы государственного управления, подотчетные Советам и Совету министров РСФСР (ст. 146 Конституции в редакции этого времени). Порядок формирования администраций, включая порядок наделения полномочиями глав администраций, предполагалось установить специальным законом. Полномочиями отменять акты глав администраций наделялись Советы, Совет министров и суды. Однако на практике к августу 1991 года такого закона принято не было, и таким образом не было и администраций. Закон от 24 апреля 1991 года «О Президенте РСФСР» предоставил президенту право отстранять должностных лиц органов исполнительной власти на территории РСФСР, а значит, в том числе и председателей Советов министров республик, «в случае нарушения ими законодательства РСФСР» (ст. 8). Применять эту норму к главам исполнительной власти (президентам) республик, как считалось, было невозможно из-за их выборности[18].

11 октября 1991 года Верховный Совет РСФСР принял постановление «О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР» (т. е. не закон). Оно указывало, что глава исполнительной власти (президент) республики входит в единую систему исполнительной власти РСФСР, возглавляемую Президентом. Хотя компетенция главы исполнительной власти республики устанавливалась республикой самостоятельно, но она при этом должна была объявлять его своим высшим должностным лицом и поручать ему возглавлять свое правительство. Также, согласно этому Постановлению, глава республики должен был избираться на прямых выборах, проводимых с согласия Президиума Верховного Совета, регулируемых республиканскими законами.

Поправками в Конституцию от 1 ноября 1991 года в нее была включена глава 151, посвященная президентам республик. В ней говорилось о «главе исполнительной власти (Президенте) республики», который является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в республике, возглавляет и формирует Совет министров (кабинет министров) республики – орган исполнительной власти и входит в единую систему исполнительной власти РСФСР, возглавляемую Президентом РСФСР. Определять полномочия и порядок его избрания должна была республиканская конституция и законы. Президент РСФСР получил право приостанавливать действие актов глав республик, если они противоречат Конституции и законам РСФСР.

Роковым ударом по дуалистической партийно-советской модели власти регионов (обкомы – советы) нанесли события августа 1991 года и запрет КПСС, в результате которых сам институт первых секретарей был упразднен, а руководители региональной исполнительной и представительной власти стали полноценными самостоятельными региональными лидерами. 23 августа 1991 года на сессии Верховного Совета РСФСР президент Б. Н. Ельцин подписал указ «О приостановлении деятельности КП РСФСР», а 25 августа 1991 года – указ «Об имуществе КПСС и КП РСФСР», наложивший запрет на операции с партийным имуществом. Затем деятельность КПСС была также приостановлена на общесоюзном уровне Верховным Советом СССР 29 августа. После проведенного разбирательства указом от 6 ноября 1991 года деятельность КПСС и КП РСФСР на территории Российской Федерации была запрещена, их организационные структуры предписывалось распустить, а партийное имущество подлежало национализации. Данные указы вызвали недовольство части народных депутатов РФ, обратившихся в Конституционный Суд РФ, который 30 ноября 1992 года признал право на существование первичных организаций КПСС, но лишь сформированных по территориальному признаку.

Поддержка частью регионального руководства действий ГКЧП дополнительно стимулировала действия властей РСФСР на слом советской модели управления регионами. Девять председателей региональных исполкомов были отстранены от должности указами президента РСФСР[19]. Одновременно в чрезвычайных условиях президентом РСФСР была инициативно начата реформа самой системы управления регионами, которая лишь в дальнейшем была законодательно закреплена решениями Верховного Совета и Съезда народных депутатов РСФСР, когда вместо председателя исполкома вводилась должности главы администрации (губернатора). Причем сам термин «губернатор» изначально был и остается во многом неформальным, будучи юридически закрепленным в дальнейшем лишь в некоторых регионах.

21 августа 1991 года Верховный Совет РСФСР принял постановление «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законной деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР». В соответствии с данным постановлением, Президент РСФСР мог до принятия необходимых законов отстранять председателей краевых и областных советов, Советов автономной области и автономных округов в случае неисполнения ими законов РСФСР и исполнения решений «антиконституционных органов». Также этим постановлением была введена «должность главы администрации в крае, области, автономной области, автономном округе как руководителя соответствующего исполнительного органа». Главы администраций объявлялись правопреемниками исполкомов Советов.

На следующий день, 22 августа 1991 года, президент России подписал Указ № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР», который предусматривал, что «исполнительно-распорядительные функции государственного управления» в краях, областях, автономной области и автономных округах осуществляются главами администраций, назначаемыми президентом по согласованию с соответствующими Советами народных депутатов, и подотчетными президенту. Было отмечено, что «кандидатуры на пост главы администрации автономной области и автономных округов подбираются с учетом национальных особенностей и традиций коренных народов». Глава администрации мог быть освобожден от должности президентом по своей инициативе, или по представлению соответствующего Совета, либо по инициативе главы администрации. При освобождении от должности главы администрации или невозможности исполнения им своих полномочий президент РФ, согласно этому указу, временно, на срок до 6 месяцев, назначал исполняющего главы администрации. Региональные органы исполнительной власти переподчинялись главе региона, а не Совету. Этим же указом с момента назначения на должность главы администрации прекращались полномочия исполкома соответствующего совета народных депутатов. Таким образом, фактически был учрежден институт главы администрации субъекта Федерации (неформально именующийся институтом губернаторства).

Республики в составе России (бывшие автономии) указ не затрагивал, хотя в двух регионах, преобразованной из автономной области Карачаево-Черкесской Республике и вновь созданной Республике Ингушетии, первые главы администраций были назначены указами Президента РФ (в Ингушетии – временный глава на несколько месяцев).

Этим же указом одновременно «в целях обеспечения взаимодействия высших органов исполнительной власти РСФСР и республик в составе РСФСР» учреждались представительства республик при Президенте РСФСР в представительства Президента РСФСР в этих республиках. «В целях координации» деятельности органов исполнительной власти РСФСР, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Ленинграда назначались представители Президента РСФСР на местах, входящие в состав Контрольного управления администрации Президента РСФСР.

После издания данных указов в августе 1991-го – феврале 1992 годов (когда был впервые назначен губернатор в последний регион – Саратовскую область) президент РФ сместил руководителей исполкомов областей и краев, назначив своими указами глав администраций областей, краев, автономной области и автономных округов.

Почти одновременно в течение лета 1991 года в Верховном Совете РСФСР был разработан проект Закона РСФСР «О выборах главы администрации» № 1803-I, принятый первоначально 4 октября 1991 года. В постановлении о порядке введения данного закона в действие предлагалось провести выборы глав администраций 8 декабря 1991 года. Однако данное постановление вызвало резко негативную реакцию президента РСФСР. Он направил в Верховный Совет обращение, в котором просил перенести сроки выборов на 1992 год в связи с тем, что, по его мнению, проведение выборов в тот момент могло стать серьезным препятствием на пути выхода страны из кризиса[20]. Кроме того, президент высказал некоторые замечания и по тексту принятого закона.

Верховный Совет 18 октября отказался принять решение о переносе выборов, после чего президент был вынужден наложить вето на принятый закон. 24 октября 1991 Верховный Совет вновь рассмотрел закон и, согласившись с замечанием президента, исключил из закона норму, ограничивающую участие военнослужащих в выборах глав администраций. После этого закон был принят во второй раз. Республики в составе РСФСР, как уже отмечалось, имели в то время особые права. В частности, они самостоятельно принимали свое избирательное законодательство и закон РСФСР «О выборах главы администрации» имел для них не обязательный, а рекомендательный характер.

Однако, в связи с мораторием на проведение выборов (вначале до 1 декабря 1992 года, затем «на период до выборов народных депутатов Советов народных депутатов нового созыва»), он применялся крайне редко. Выборы проводились лишь в случаях принятия региональным Советом решения о недоверии главе администрации, досрочного прекращения полномочий главы администрации, а также если глава был назначен без согласования с Советом. Согласно данному закону, избранным в первом туре должен был считаться кандидат, получивший в ходе выборов наибольшее число голосов, но не менее 25 % от числа граждан, внесенных в списки избирателей (именно по этой причине, например, в 1993 году понадобился второй тур выборов губернатора Красноярского края, где 51 % за В. М. Зубова в первом туре были менее 25 % от списка). Если ни один не получал достаточного числа голосов, по двум наиболее успешным кандидатам должно было проводиться повторное голосование, где необходимо было получить относительное большинство, а явка не имела значения. В большинстве республик сохранялось традиционное правило – необходимость получения кандидатом более половины голосов избирателей, принявших участие в выборах.

Для решения вопросов о сроках проведения выборов была создана согласительная комиссия. 25 октября 1991 было принято новое постановление о порядке введения закона в действие; оно предполагало проведение выборов по графику, который президент должен был представить не позднее 1 декабря 1991 года.

Однако уже 1 ноября Пятый Съезд народных депутатов РСФСР принял постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы», в котором установил до 1 декабря 1992 года запрет на проведение выборов всех уровней (кроме выборов народных депутатов вместо выбывших и уже назначенных выборов президентов и Верховных Советов республик в составе РСФСР)[21]. Таким образом, изначально предполагалось, что назначение губернаторов – это временная мера до проведения прямых выборов, однако во многих регионах первые губернаторские выборы прошли лишь спустя пять лет, в течение которых ими руководили президентские назначенцы.

Согласно упомянутому выше постановлению от 1 ноября 1991 года «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» Съезд народных депутатов РФ обязал Президента назначать глав администраций «по согласованию с соответствующим Советом народных депутатов и с учетом мнения народных депутатов РСФСР от соответствующей территории».

После данного постановления был принят указ Президента РФ от 25 ноября 1991 года «О порядке назначения глав администраций». В нем было зафиксировано, что представление Президента о кандидатуре на должность главы администрации может рассматриваться Советом не более 10 дней и кандидатура считается согласованной, если за нее проголосовали более половины депутатов, присутствующих на соответствующем заседании (а не от общей численности). В случае несогласования кандидатуры в установленный срок или ее отклонения Президент был вправе внести кандидатуру «на новое согласование» (оговорок про то, что это должна была быть обязательно новая кандидатура, не было) или назначить исполняющего обязанности главы администрации на один год. Внести Президенту предложения об освобождении главы администраций от должности были указами уполномочены Председатель Совета министров РСФСР, Руководитель администрации Президента и Главный государственный инспектор – Начальник Контрольного управления администрации Президента.

Этот порядок фактически был подтвержден в новом Законе РФ от 1 апреля 1993 года № 4733-I (с изм. от 28 августа 1995 года) «О Порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации». По этому закону, назначение на должность главы администрации производилось при условии принятия соответствующим Советом народных депутатов решения, предлагающего вышестоящей администрации его произвести. Президент вносил на согласование Совета одну или несколько кандидатур, которые Совет рассматривал в месячный срок. Кандидатура считалась согласованной, если за нее проголосовало более половины от числа народных депутатов, присутствующих на сессии. В случае отклонения кандидатур Совет был вправе обратиться к Президенту РФ с предложением внести иные кандидатуры либо принять решение о проведении выборов главы администрации в соответствии с законом РСФСР «О выборах главы администрации». Нерассмотрение кандидатур в установленный срок было основанием для Президента РФ назначить главу администрации самостоятельно. Совет народных депутатов был вправе направлять Президенту РФ представления на возможных кандидатов на должность главы администрации, предварительно рассмотренные на сессии Совета. При принятии соответствующим Советом решения о выражении недоверия главе администрации, соответственно, Президент РФ в двухнедельный срок с момента получения такого решения освобождает главу администрации от должности. Решение Совета народных депутатов о выражении недоверия главе администрации считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от числа народных депутатов, избранных в Совет народных депутатов. Несоблюдение двухнедельного срока рассмотрения решения Совета о выражении недоверия влечет прекращение полномочий главы администрации непосредственно по истечении указанного срока. Президент РФ также вправе досрочно прекратить полномочия назначенного главы администрации. В случае если назначение на должность главы администрации произведено без согласования с соответствующим Советом народных депутатов в период до вступления в силу данного закона, Совет народных депутатов был вправе в течение месяца с момента вступления закона в силу предложить Президенту РФ произвести назначение на должность главы администрации в соответствии с установленным порядком.

По истечении года после принятого 1 ноября 1991 года решения о введении 13-месячного моратория на выборы глав администраций Седьмой Съезд народных депутатов РФ 10 декабря 1992 года принял новое постановление, в котором объявил «нецелесообразным проведение повсеместных выборов глав администраций на период до выборов народных депутатов Советов народных депутатов нового созыва». В то же время Съезд разрешил соответствующим Советам народных депутатов принимать решение о назначении выборов в случаях принятия Советом решения о недоверии главе администрации, досрочного прекращения полномочий главы администрации, а также если глава был назначен без согласования с Советом.

Этим разрешением воспользовались в семи областях и одном крае. Кроме того, еще две республики провели президентские выборы. Таким образом, в первой половине 1993 года, после окончания действия моратория, выборы глав прошли в десяти регионах. Выборы в Челябинской области проводились вопреки позиции президента РФ, их итоги не были признаны президентом и избранному главой администрации председателю Челябинского областного Совета П. И. Сумину не удалось вступить в должность. Избранные в апреле главы администраций Амурской и Брянской областей были после октябрьских событий 1993 года отстранены от должностей президентом РФ.

Во второй половине 1993-го – 1995 годах прямые выборы глав регионов проводились в исключительных случаях. 3 октября 1994 года президент РФ подписал указ «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации», который, в частности, предусматривал, что «вопрос о назначении выборов главы администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством, решается Президентом РФ».

Правовой основой взаимодействия главы администрации и Совета стал закон «О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации», принятый Верховным Советом РФ 5 марта 1992 года. Закон зафиксировал двойную подотчетность главы региона (перед Советом и Президентом России) и двойную подотчетность исполнительного органа (перед Советом и главой региона). При этом с Советом согласовывалось назначения четырех ключевых членов кабинета – первого заместителя главы администрации, руководителей финансового, имущественного и социального ведомств (что не мешало тому, чтобы в регионе этот список мог быть шире). Совет получил право обжаловать акты главы региона и приостанавливать их действия до решения суда, а также выражать недоверие главе региона с требованием к Президенту либо в Конституционный суд о его отставке. Глава администрации, в свою очередь, наделялся правом вето на решение Совета, которое преодолевалось простым большинством голосов депутатов. Напомним, что тогда прямая выборность глав администраций практически отсутствовала.

К 1993 году в большинстве регионов России сложились системы институтов, в основном характеризовавшиеся относительным равновесием полномочий глав регионов и региональных парламентов в условиях схемы разделения властей, близкой к президентско-парламентской.

В борьбе за поддержку регионов в начале 1990-х союзный и российский федеральный центр сделали им ряд важных уступок, усиливающих их влияние на деятельность в том числе силовых структур. Особенно важными эти нормы были в республиках в составе РФ, власти которых постоянно пытались расширить свои возможности влияния на назначения силовиков.

Согласно закону «О милиции» от 18 апреля 1991 года № 1026-I, главы регионов получили право согласования назначения глав УВД с федеральным центром. Согласно статье 7 данного закона в его первоначальной редакции, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел исполкомов Советов народных депутатов краев, областей, автономных областей и округов, городов Москвы и Ленинграда, назначались министром внутренних дел РСФСР по согласованию с исполкомами соответствующих Советов народных депутатов (вскоре исполкомы заменили администрации) с последующим утверждением на сессии этих Советов. В районах, городах, районах городов начальники управлений также назначались по согласованию с исполнительными комитетами соответствующих Советов с последующим утверждением на сессии этих Советов.

Что касается органов прокуратуры, то вопрос о назначении прокуроров союзных республик по согласованию с ЦИК этих республик поднимался еще при подготовке Конституции СССР 1936 года, но был разрешен введением строго централизованного построения прокуратуры[22]. В 1990 году к этому вопросу вернулись, предоставив в ст. 166 Конституции СССР право на назначение прокуроров союзных республик высшим органам государственной власти этих республик по согласованию с Генеральным прокурором СССР[23]. После распада СССР впервые согласование назначения прокуроров субъектов РФ упоминалось в Законе РФ о прокуратуре 1992 года, где говорилось, что прокуроры республик в составе РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с данными республиками. В 1995 году в названный закон были внесены изменения, в соответствии с которыми Генеральный прокурор РФ согласовывал назначение прокуроров уже всех субъектов РФ. Однако в федеральном законодательстве не указывалось, с какими органами власти субъектов РФ решать вопрос о назначении прокурора субъекта РФ. В ст. 13 Федерального закона о прокуратуре закреплено, что назначение согласовывается с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми субъектами РФ. Из анализа норм конституций и уставов субъектов РФ следовало, что примерно в трети из них согласование производится с законодательной ветвью власти (Конституции Башкортостана, Республики Алтай, Бурятии, Северной Осетии – Алании, Карелии, Хакасии, Мордовии, Коми, Республики Саха (Якутии), Уставы Приморского края, Амурской, Воронежской, Иркутской, Калининградской, Липецкой, Новосибирской, Орловской, Пензенской, Саратовской, Сахалинской, Тамбовской, Тюменской, Челябинской, Ярославской областей, Санкт-Петербурга, Ненецкого автономного округа). В ряде субъектов РФ согласование производилось с законодательными (представительными) и исполнительными органами власти (Конституции Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии, Татарстана, Адыгеи, Марий Эл, Удмуртии, Чечни, Чувашии, Уставы Алтайского, Ставропольского, Хабаровского краев, Архангельской, Волгоградской, Ивановской, Кировской, Костромской, Московской, Мурманской, Нижегородской, Новгородской, Омской, Оренбургской, Псковской, Ростовской, Рязанской, Самарской, Свердловской, Смоленской областей, Москвы, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Чукотского и Ямало-Ненецкого автономных округов[24]). По Конституциям Ингушетии, Калмыкии, Тывы, Уставам Курской области и Еврейской автономной области данный вопрос разрешался к этому времени главой исполнительной ветви власти: главой республики, президентом, губернатором или правительством субъекта РФ. Орган согласования не был определен или данный вопрос вообще не разрешен в конституциях и уставах Дагестана, Краснодарского края, Белгородской, Брянской, Вологодской, Калужской, Кемеровской, Курганской, Ленинградской, Магаданской, Ульяновской областей. В уставах Владимирской области и Москвы было определено, что порядок согласования регламентируется соответствующим законом этого субъекта РФ.

В начале 1990-х ряд субъектов Федерации сделали попытку вообще отказаться от какого-либо согласования при назначении прокурора, указав, что он назначается высшими органами государственной власти данного субъекта РФ (Татарстан, Башкортостан, Тыва). Более того, в Башкортостане в 1993 году был принят Закон о прокуратуре Республики Башкортостан, который придал прокуратуре республики особый статус, формально выводящий ее из правового поля системы единой российской прокуратуры[25]. Представители Ингушетии безрезультатно вносили предложение о том, чтобы прокурор субъекта РФ не только назначался на должность, но и освобождался от должности по согласованию с субъектом РФ. Нередко на региональном уровне происходили конфликты между различными ветвями власти, претендующими на участие в согласовании назначения на должность прокурора субъекта РФ. Несмотря на то, что законодательный орган власти Чувашской Республики закрепил за собой это право, президент Чувашии своим распоряжением от 19 января 1997 года отстранил прокурора региона от исполнения обязанностей, сославшись на ст. 109-7 Конституции Чувашской Республики, дающую ему право на отстранение должностных лиц органов исполнительной власти от занимаемой должности. Данное распоряжение было издано без учета того, что органы прокуратуры в систему исполнительной власти не входят. В последующем Верховный Совет Чувашии по заявлению первого заместителя прокурора региона признал данное распоряжение президента региона недействительным. Аналогичные факты имели место в Республике Ингушетии и ряде других субъектов РФ, где высшие должностные лица субъектов требовали освободить от занимаемой должности «неугодных» им прокуроров субъектов РФ[26].

23 августа 1993 года Б. Ельцин в борьбе с Верховным Советом за поддержку в регионах издал указ «О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов РФ», которым явно рассчитывал повысить лояльность регионалов. В этом указе вновь фиксировалось, что главы исполнительной власти субъектов Федерации являются должностными лицами в единой системе исполнительной власти. При этом предусматривались существенные надбавки к их должностным окладам и, кроме того, на случай поражения на выборах – сохранение за ними заработной платы в течение года. Показательно, что Ельцин счел себя вправе регулировать должностные оклады не только своих назначенцев, но и президентов республик и других избранных глав.

Система относительного равновесия полномочий глав регионов и региональных парламентов, утверждавших ключевые назначения в администрациях, окончилась после силового роспуска советов осенью 1993 года.

Как известно, 21 сентября 1993 года Б. Н. Ельцин подписал Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе». Указ предусматривал прекращение полномочий Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ и проведение 11–12 декабря 1993 года[27] выборов нового двухпалатного федерального парламента. Действия президента РФ ожидаемо не были признаны действующим парламентом, и противостояние сторон завершилось вооруженными столкновениями 3–4 октября и победой президентской стороны. 15 октября Б. Н. Ельцин издал Указ № 1633 о проведении 12 декабря всенародного голосования по проекту Конституции РФ, одновременно этим же указом было утверждено и само положение «О всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 года».

Первоначальная редакция Указа Президента РФ № 1400 от 21 сентября 1993 года предусматривала сохранение полномочий представительных органов власти в регионах, однако после событий 3–4 октября 1993 года началась ликвидация и этих органов.

Первыми были распущены советы в Москве. 7 октября 1993 года президент РФ издал Указ № 1594 о прекращении полномочий Моссовета, районных и других советов в Москве, где было предусмотрено проведение выборов в представительный орган власти Москвы одновременно с выборами в Государственную Думу. Указом от 24 октября № 1738 было дано согласие на проведение в тот же день выборов и в Московскую областную Думу; этим же указом были утверждены положение «О выборах в Московскую городскую Думу 12 декабря 1993 года» и положение «О выборах в Московскую областную Думу 12 декабря 1993 года».

9 октября 1993 года был подписан Указ № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ». Данным указом предусматривалось прекращение деятельности районных в городах, городских в районах, поселковых и сельских Советов, их функции передавались соответствующим местным администрациям.

Указ Президента РФ от 22 октября 1993 года № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ» предусматривал проведение в период с декабря 1993-го по март 1994 года выборов в представительные органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. 27 октября Указом № 1765 были утверждены «Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа». Указ рекомендовал органам государственной власти субъектов РФ разработать и принять соответствующие положения с учетом данных «Основных положений».

Указ Президента РФ от 26 октября 1993 года № 1760 «О реформе местного самоуправления в РФ» предусматривал прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов и проведение выборов в представительные органы местного самоуправления в период с декабря 1993-го по июнь 1994 года. Указом от 29 октября 1993 года № 1797 были утверждены «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления». Указ рекомендовал органам государственной власти субъектов РФ принять положения о выборах в органы местного самоуправления с учетом данных «Основных положений».

В результате главы администраций (губернаторы), назначенные президентом РФ, фактически превратились на короткий период между роспуском одних и выбором других представительных органов власти в полновластных хозяев территорий. Правда, при этом хотя их власть, по сути, не ограничивалась институционально, однако ограничивалась фактически «сопротивлением среды» в виде поддержки (или неподдержки) со стороны местных элит, личного доверия или недоверия к главе администрации со стороны жителей и существенным потенциалом протестной активности во многих регионах.

Новая Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, позволила субъектам Федерации самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти, правда с оговоркой: «в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом». Однако соответствующий федеральный закон был принят лишь в 1999 году, а до этого пробелы федерального законодательства лишь в какой-то мере устранялись указами Президента РФ и постановлениями Конституционного суда РФ.

Конституция 1993 года также дала право субъектам Российской Федерации принимать свой Устав и региональные законы, что стало еще одним очень важным для формирования политических систем российских регионов изменением. В советский период все регионы России, кроме автономных республик, не имели права осуществлять собственную законодательную деятельность. Избрание в 1993–1994 годах новых законодательных органов в большинстве субъектов РФ позволило создать в этих регионах свои конституции или уставы и свое региональное избирательное законодательство. В условиях минимальных ограничений в эти годы со стороны федерального законодателя регионы фактически были свободны выстраивать свои политические системы и институциональные правила, как считали нужными. В подавляющем большинстве субъектов РФ в конституциях и уставах было предусмотрено прямое избрание глав регионов (президентов, губернаторов и т. п.). Система органов власти регионов фактически претерпела превращение в режим полностью подчиненной исполнительной власти ассамблеи в условиях президентской схемы разделения властей.

Создалась новая ситуация, в которой глава администрации назначается президентом страны без выборов, подотчетен ему, имеет право вето на решения законодательного органа. Это вето могло быть преодолено лишь 2/3 голосов депутатов. Возможность выражения недоверия представительным органом главе исполнительного органа с апелляцией к Президенту и в Конституционный суд отменялась. Были ограничены нормотворческие и контрольные полномочия ассамблей – ранее они не ограничивались, советы имели право обжаловать решения исполнительной власти, приостанавливать их до рассмотрения суда. Решения о бюджете и расходах законодательной властью стали приниматься только с согласия правительства. Обжалование актов исполнительной власти не предусматривалось, при этом во многих регионах допускалось совмещение постов в исполнительной и законодательной власти (и в Госдуме РФ в 1993–1995 годах члены Правительства РФ могли быть депутатами).

Повсеместно на место довольно многочисленных советов пришли новые, как правило довольно малочисленные и гораздо более зависимые от исполнительной власти законодательные собрания, чем их предшественники. В это время допускалось совмещение статуса депутата законодательного собрания с должностью в исполнительной власти и во многих регионах депутатами стали назначенные губернаторами главы местных администраций (к примеру, палата представителей Госсобрания Башкортостана, избранная в 1995 году, почти целиком состояла из глав администраций). Таким образом, исполнительная власть могла обеспечивать одобрение необходимых для нее нормативно-правовых актов законодательным органом, опираясь на глав администраций муниципальных образований, муниципальных и государственных служащих, руководителей государственных и муниципальных предприятий, а также генеральных директоров предприятий и руководителей коммерческих структур и сельхозпредприятий. Данные категории депутатов составляли во многих новых региональных парламентах большинство.

Напомню, что 24.10.1991 был принят закон «О выборах главы администрации» № 1803-I, касавшийся в первую очередь краев, областей, автономных округов и городов федерального значения и имевший для республик в составе РФ лишь рекомендательный характер. Согласно данному закону, избранным в первом туре должен был считаться кандидат, получивший в ходе выборов наибольшее число голосов, но не менее 25 % от числа граждан, внесенных в списки избирателей. В случае если баллотировался один кандидат, он считался избранным, если получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, но не менее 25 % от числа граждан, внесенных в списки избирателей. В случае если в избирательный бюллетень было включено более двух кандидатов и ни один их них не был избран, не позднее чем через две недели назначалось голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. Во втором туре избранным считался кандидат, получивший относительное большинство, второй тур признавался состоявшимися независимо от числа избирателей, принявших участие в голосовании. Данный закон, хотя почти не применялся, был признан окончательно утратившим силу только законом 30 марта 1999 года № 55-ФЗ.

В большинстве республик сохранялось традиционное правило – необходимость получения кандидатом более половины голосов избирателей, принявших участие в выборах. В них однотуровая или двухтуровая система, наличие и размер порога явки для признания выборов состоявшимися и т. д. фактически устанавливались самостоятельно – Уставом (Конституцией) и региональным законом о выборах. Часть 2 статьи 11 Конституции РФ, принятой 12.12.1993, гласила, что «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Считалось, что само собой разумеется, что органы исполнительной власти субъекта РФ формируются им самостоятельно, без участия федеральных органов власти.

В конце 1994 года был принят Федеральный закон № 56-ФЗ от 6 декабря 1994 года «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ». В целом он касался только наиболее общих вопросов (сроки избирательных действий, правила образования избирательных округов и избирательных участков, порядок работы избирательных комиссий и т. д.) и фактически никак не ограничивал региональные избирательные системы. Так, не ограничивался ценз оседлости в отношении пассивного избирательного права, и иногда он использовался для ограничений конкуренции. В некоторых республиках избирательные законы содержали не предусмотренные федеральным законодательством цензы, в частности требование знания языка титульной нации. Так, в Кабардино-Балкарской Республике региональный закон о выборах президента ввел десятилетний ценз оседлости для кандидатов, что лишило возможности баллотироваться потенциальных конкурентов В. М. Кокова – лидеров национальных движений. В Башкортостане были введены цензы для кандидатов по времени проживания в республике (10 лет), возрасту (35–65 лет) и по языку (знание русского и башкирского языков). С принятием в августе 1997 Кодекса Республики Башкортостан «О выборах» ценз оседлости исчез, однако положение о языках осталось. В Бурятии еще в феврале 1994 года, когда принималась новая конституция региона, в ней было записано, что президентом может быть избран только гражданин республики, проживающий на ее территории и владеющий двумя государственными языками – русским и бурятским. В 1995 году эта норма перешла в закон о выборах Президента Бурятии.

Шесть регионов к концу 1995 года были парламентскими республиками (Республика Алтай, Дагестан, КЧР, Хакасия, Удмуртия, с оговорками Мордовия), где существовали сложные взаимоотношения между различными элитными группами, сформированными в том числе по этническому признаку.

Была попытка ввести систему парламентской республики в Ненецком автономном округе, после того как Ю. В. Комаровский 22 февраля 1996 года был уволен с поста губернатора указом президента РФ. Отставка была вызвана конфликтом с Собранием депутатов округа, обвинявшим Ю. В. Комаровского в нецелевом расходовании бюджетных средств, в результате чего округ лишился трех миллиардов рублей. Собрание депутатов заявило о «параличе исполнительной власти» в округе и выразило недоверие губернатору, так как администрация отказалась вносить на утверждение бюджет. Губернатора также обвиняли в раздувании штата, излишней роскоши при обстановке кабинета губернатора, неудачных действиях с долгами «Коминефти». Новым губернатором был назначен В. В. Хабаров, с 1994 года работавший управляющим отделением Пенсионного фонда РФ по Ненецкому автономному округу. Депутаты хотели ввести избрание губернатора окружным Собранием и отказались от идеи после длительного торга.

Наиболее известна попытка введения парламентарной системы в Алтайском крае, приведшая к решению Конституционного суда. Данная ситуация возникла из-за конфликта губернатора Л. А. Коршунова, который поддерживался федеральным центром (и, соответственно считался реформаторски ориентированным), и большинства депутатов Законодательного собрания, придерживавшихся левопатриотической ориентации (представлявших преимущественно КПРФ и АПР). Устав края, принятый 20 апреля 1995 года, предусматривал, что губернатор избирается не населением, а депутатами регионального парламента. Губернатор Л. А. Коршунов его подписывать отказался, Собрание преодолело вето. Тогда он обратился в Конституционный суд. 18 января 1996 года Конституционный суд РФ принял Постановление о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края, в котором отметил, что такой порядок избрания главы администрации не соответствует Конституции РФ, поскольку из смысла ряда статей Конституции «вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно». После этого регион перешел к «стандартному» в те годы формату – выборам губернатора населением.

Также в последующие годы прямые выборы высшего должностного лица региона были введены во всех субъектах РФ, кроме Республики Дагестан, глава которой (председатель Государственного Совета) избирался не законодательным органом, а более широким кругом выборщиков вплоть до отмены прямых выборов глав регионов в конце 2004 года. Перешли на прямые выборы Республика Алтай (первые выборы в декабре 1997 года), Хакасия (первые выборы в конце 1996 года) и вновь Мордовия (первые прямые выборы в 1991-м, в 1993-м прямые выборы президента отменили, с 1998-го проводились прямые выборы главы республики). Тем не менее в течение ряда лет прямые выборы главы региона отсутствовали еще в двух регионах: Карачаево-Черкесской Республике (до 1999 года) и Удмуртской Республике (до 2000 года).

В результате от прежнего институционального единообразия быстро не осталось и следа. Некоторые регионы создавали двухпалатные парламенты, некоторые использовали смешанную избирательную систему, некоторые – чисто мажоритарную, некоторые – блоковую (многомандатные округа), разным стало разделение властей (в одних регионах формировалось как отдельный институт региональное правительство, в других исполнительную власть напрямую возглавляло высшее должностное лицо, разным был перечень должностей для назначения на которые требовалось согласие регионального парламента) и т. д. Дифференциация политических режимов регионов существенно увеличилась – наряду с успешно развивавшимися демократическими режимами (Санкт-Петербург, Карелия, Свердловская область и др.), целый ряд территорий превратились в настоящие автократии, порой значительно игнорирующие федеральное законодательство. Так, в Калмыкии, в частности, дошло до фактического назначения в 1994-м части депутатов Народного хурала республики президентом Калмыкии (9 из 27 депутатов избирались по единому списку кандидатов, выдвигаемому президентом Калмыкии). Фактически подобная система взаимоотношений центра и регионов напоминала полуфеодальные взаимоотношения короля и феодалов по принципу «вассал моего вассала – не мой вассал». Именно в это время на страницах газет появилась метафора «региональный феодализм» – пусть и не очень точная, но подразумевающая как значительный уровень децентрализации, так и авторитарный характер подавляющего большинства региональных режимов.

Во многом описанный выше процесс правовых трансформаций хронологически совпадал с процессом политического торга между федеральной исполнительной и законодательной властью и стремлением президента РФ Б. Н. Ельцина в процессе противостояния не только заменить нелояльных себе глав регионов, но и опереться на региональные элиты. В ходе конфликта со Съездом народных депутатов и Верховным Советом президентская сторона сделала ставку на руководителей исполнительной власти в регионах, позволив им значительно усилить свою власть. В дальнейшем федеральный центр зачастую закрывал глаза на нарушения в регионах федерального законодательства в обмен на политическую лояльность их глав и готовность обеспечить нужные результаты на федеральных выборах. Особенно часто это касалось «национальных» регионов[28].

Одним из пунктов программы Б. Н. Ельцина еще при избрании Председателем Верховного Совета РСФСР в мае 1990 года было подписание Федеративного договора. Данный договор был подписан 31 марта 1992 года Б. Н. Ельциным, Председателем Верховного Совета РФ Р. И. Хасбулатовым и руководителями 86 из 88 тогда существовавших субъектов Федерации. Под договором были оставлены места для подписей представителей Татарстана и Чечено-Ингушетии (они так и не были поставлены). 10 апреля 1992 года постановлением Съезда народных депутатов РФ Федеративный договор был включен в Конституцию РФ как ее составная часть. Федеративный договор в реальности состоял из трех договоров, которые вместе им и именовались (отдельные договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик; органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; органами власти автономной области, автономных округов), и двух протоколов к первым двум договорам. Показательно, что даже в названии договора республики были названы суверенными.

В новую Конституцию, принятую 12 декабря 1993 года на референдуме, Федеративный договор включен не был. Согласно заключительным положениям Конституции, в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции РФ действуют положения Конституции РФ. При этом, согласно части 3 статьи 11 Конституции РФ, принятой 12.12.1993, «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

15 февраля 1994 года после длительных переговоров был подписан первый индивидуальный договор федерального центра с конкретным регионом – Республикой Татарстан, который не подписал Федеративный договор 1992 года и не принял участия в референдуме по проекту новой Конституции РФ 12 декабря 1993 года. Данный двусторонний договор в результате стал самым правовым актом, который определил положение республики в российской политической системе на все последующие годы. Затем началось подписание отдельных договоров с иными субъектами: в 1994 году было подписано 3 договора (1 июля – с КБР, 3 августа – с Башкортостаном), в 1995 году 4 (23 марта – с Северной Осетией, 29 июня – с Республикой Саха (Якутия), 29 августа – с Бурятией, 17 октября – с Удмуртией). Как хорошо видно, в эти годы такие договора заключались только с республиками, причем только с некоторыми из них.

В данных договорах центр фактически признавал за республиками статус суверенных государств. Так, договор с Татарстаном по некоторым формулировкам может трактоваться как учредительный и межгосударственный. Фактически по ряду вопросов республики приобретали полномочия, которые относятся к федеральной компетенции. Так, Татарстан получал почти полную бюджетную автономию, его отчисления в федеральный бюджет были минимальны и определялись двусторонним соглашением. Соглашение от 1994 года определило взносы Татарстана в бюджет РФ (13 % налога на прибыль, 1 % подоходного налога, НДС по ежегодно согласуемому нормативу), при этом регион получал все акцизы и доходы от приватизации. Почти все государственные активы на территории Татарстана оказывались в республиканской государственной собственности (исключение сделано для силовых и некоторых других федеральных структур, отдельных предприятий ВПК). Он распоряжался всеми водными, лесными и другими природными ресурсами на своей территории, еще по соглашению 1992 года самостоятельно контролировал разработку, добычу и реализацию природных ресурсов, прежде всего нефти и продуктов нефтегазохимической переработки. Республика получила право на участие в международных отношениях и самостоятельное осуществление внешнеэкономической деятельности. Аналогичные параметры экономического и частичного политического суверенитета были определены договорами с Башкортостаном и Якутией.

Показательно, что фактически до 1997 года федеральный центр воздерживался от назначения в республики представителей президента, которые во все иные регионы системно назначались с 1991 года. Попытки назначить представителей президента в Кабардино-Балкарию и Чечено-Ингушетию фактически закончились неудачей, только в Чувашии в 1992 году появился представитель президента (им стал бывший председатель Совмина республики). Затем представители президента в республики назначались только в исключительных случаях по одному в год: Мордовия в 1993 году, Чечня в 1994 году, Калмыкия в 1995 году. В 1996 году существовавшее под разными названиями представительство в зоне осетино-ингушского конфликта было преобразовано в представительство президента в Ингушетии и Северной Осетии[29].

Притом что федеральный центр, очевидно, шел на существенные уступки в первую очередь лидерам национальных республик, при этом он явно сопротивлялся всем попыткам расширить список «особых» регионов, которые предпринимались в эти годы. При этом борьба за превращение областей в республики рассматривалась частью политической элиты как способ институционально уравнять республики с другими регионами и реформировать саму систему территориального устройства. Таким образом, в самой федеральной политике присутствовали элементы двойственности: одновременно одни боролись за устранение асимметрии прав и статуса регионов через попытки остановить или как минимум ослабить усиление регионов, а другие – через попытки, наоборот, усилить всех до уровня республик. Выдвигались, в частности, проекты создания «земель» или даже «республик» из нескольких областей и краев[30]. Один из самых известных случаев – несостоявшаяся Уральская Республика.

На фоне резко ослабленных после роспуска в 1993-м советов региональных парламентов в 1993—1995-м фактические властные возможности губернаторов резко выросли (в первую очередь речь о регионах, где такой роспуск произошел) и уравновешивались, скорее, сверху через право Президента РФ на их увольнение. Впрочем, этим правом центр пользовался редко и обычно только там, где губернатор был крайне слаб, имел множественные конфликты и вряд ли бы победил на прямых выборах.

Большинство глав администраций, назначенных в 1991 – начале 1992 года, проработали до периода массовых прямых выборов 1996–1997 годов, однако часть была заменена ранее, а некоторым (считавшимся устойчивыми и избираемыми) разрешили досрочно пройти через прямые выборы.

Если не считать повторное назначение главы администрации в Ульяновскую область в январе 1992 года, то первым уволенным назначенцем стал глава администрации Воронежской области В. К. Калашников. Его назначили 6 октября 1991 года, а уволили уже 18 марта 1992 года за «серьезные нарушения, допущенные при распределении легковых автомобилей, предназначенных сдатчикам зерна и сельхозпродукции, а также использование служебного положения в личных целях». Он оказался героем расследования газеты «Воронежский курьер», за которым стояли, как считалось, местные демократы, представитель президента России в Воронежской области В. А. Давыдкин и Б. С. Кузнецов. Вместо него 10 апреля был назначен председатель Воронежского горисполкома, бывший гендиректор ПО по выпуску тяжелых механических прессов «Воронежтяжмехпресс» А. Я. Ковалев.

Затем 5 мая 1992 года сменили главу администрации Псковской области А. А. Добрякова (бывший директор «Псковнефтепродукта»), обвиненного в причастности к незаконным поставкам топлива и цветных металлов в Прибалтику. Широкие круги политических сил области выступали за смещение его с должности. Однако, вместе выступая против А. А. Добрякова, депутаты-демократы и депутаты-коммунисты имели разные представления о том, кто должен быть новым губернатором. Кандидатурой демократов стал член группы «Демократической России», заместитель главы администрации города Пскова по экономической реформе В. Н. Туманов. К этому времени городскую администрацию Пскова уже возглавлял член «ДР» А. В. Прокофьев. 20 мая кандидатура В. Н. Туманова была неожиданно согласована облсоветом с перевесом всего в 7 голосов («за» – 72, «против» – 65). 22 мая В. Н. Туманов был назначен официально. В первый же день работы В. Н. Туманов распорядился восстановить прямую телефонную связь с председателем областного Совета.

30 декабря 1992 года новым краснодарским губернатором стал Н. Д. Егоров. Первый назначенный губернатором края радикальный реформатор В. Н. Дьяконов изначально был в конфликте с консервативным большинством крайсовета. В июне 1992 года вопрос о недоверии Дьяконову вынесли на сессию крайсовета (30 июня недоверие было выражено). На площади с требованиями отставки губернатора митинговали «красные» казаки и представители прокоммунистических организаций. Б. Н. Ельцин сначала не сдавал своего ставленника. Прибыв в Сочи для первой встречи с тогдашним президентом Украины Л. М. Кравчуком, он ответил на вопрос журналиста, что он на стороне Дьяконова. Однако жалобы продолжали идти, и ряды его оппонентов пополнил Н. Д. Егоров, в открытом письме обвинивший губернатора в «развале края» и ушедший с поста председателя правительства (был назначен на этот пост в 1991-м с должности первого заместителя председателя Агропромсоюза края по экономике) и ставший зампредом крайсовета. 15 ноября 1992 года на выборах народного депутата РФ по вакантному Краснодарскому национально-территориальному округу (вместо В. Ф. Шумейко), которые формально не состоялись (явка 37,2 % при требуемой 50 %), лидировал бывший председатель крайсовета Н. И. Кондратенко с 64,4 %, а приехавшие из Москвы демократы провалились, как и местные. На одновременном референдуме 81,4 % участников проголосовали за проведение в феврале-марте 1993-го выборов главы краевой администрации. В итоге Б. Ельцин отправил В. Дьяконова в отставку (26 ноября временно отстранил от исполнения обязанностей, после согласия Верховного Совета 9 декабря окончательно). Депутаты крайсовета требовали новых выборов, но согласились в итоге на назначение новым губернатором Н. Д. Егорова. Егоров стремился успокоить ситуацию и провести жесткую административную реформу, заморозил начатую В. Н. Дьяконовым земельную реформу, объявил о жесткой миграционной политике в отношении «некоренного» населения Кубани.

Наконец, 23.12.1992 в отставку был отправлен глава администрации Липецкой области Г. В. Купцов, который к этому времени уже воспринимался и в регионе, как в Москве как не очень адекватная и скандальная фигура. И. о. губернатора до выборов, назначенных на весну 1993 года, стал его заместитель В. В. Зайцев, председатель комитета экономического прогнозирования и финансов, ранее работавший старшим преподавателем Института бизнеса и менеджмента. Одни обвиняли Купцова в том, что он проявил личную нескромность в приобретении автомобиля. Другие – в неумении работать с людьми: так, в конце 1992 года он вступил в конфликт с мэром г. Липецка А. И. Савенковым, пытаясь привлечь его к ответственности в связи с «низкой транспортной дисциплиной в городе»[31]. Впоследствии Г. В. Купцов подал в суд на президента РФ, требуя восстановления в должности главы администрации. Дело в том, что он был отправлен в отставку без конкретной формулировки, что дало ему возможность оспорить сам факт увольнения в суде. Началась длительная тяжба, и в 1994 году суд признал его увольнение незаконным и постановил выплатить компенсацию за время «отнятого» пребывания в должности, но в должности Г. В. Купцова не восстановил, поскольку на нее в апреле 1993 года был избран М. Т. Наролин. В феврале 1995 года Г. В. Купцов был официально снят с должности президентским указом с новой формулировкой – в связи с неизбранием губернатором в апреле 1993 года.

Всего в 1992 году президентом было уволено 8 глав администраций (с учетом добровольной отставки избранного мэра Москвы Г. Х. Попова в июне 1992 года[32]), в 1993 году – 9 (из них два увольнения в сентябре-октябре – это избранные в апреле 1993 года в Амурской и Брянской областях на прямых выборах представители левой оппозиции А. В. Сурат и Ю. Е. Лодкин, ранее в апреле в шести регионах назначенные губернаторы проиграли выборы), в 1994 году – семь (две смены в Краснодарском крае), в 1995 году – пять.

Основная часть увольнений самим федеральным центром назначенных губернаторов пришлась на период подготовки к массовым прямым выборам губернаторов 1996 года: очевидно не пользующихся значимой поддержкой увольняли, не дожидаясь выборов, и попытались заменить на более избираемых. Всего таких замен в 1996 году было 15 в 14 регионах (из них подряд две в Калужской области – вначале зам. губернатора В. С. Пахно, потом бывший представитель президента РФ в области О. В. Савченко). Из этих 14 регионов в шести новые назначенцы затем были избраны, еще в одном (Агинском Бурятском автономном округе) выборы сорвались, в 7 регионах даже новые назначенцы выборы проиграли. Как правило, новых назначенцев центр искал в той же администрации среди чиновников, уже имеющих управленский опыт, но не имеющих значимого антирейтинга. В частности, стали губернаторами заместитель главы администрации Архангельской области – руководитель представительства Архангельской области при Правительстве РФ А. А. Ефремов; первый заместитель губернатора Пермской области Г. В. Игумнов; начальник Рязанского областного управления сельского хозяйства и продовольствия, заместитель главы администрации области И. А. Ивлев; первый зам. главы администрации Брянской области А. М. Семернев; первый заместитель губернатора Калужской области В. С. Пахно. Было назначено губернаторами 5 мэров или заместителей мэров: первый заместитель главы администрации города Саратова Д. Ф. Аяцков, мэр Череповца В. Е. Позгалев, мэр Читы Р. Ф. Гениатулин, мэр Воронежа А. Н. Цапин, мэр Благовещенска Ю. Г. Ляшко. Более нестандартными были назначения в Ненецком АО и второе назначение в Калужской области – управляющий отделением Пенсионного фонда РФ по Ненецкому автономному округу В. В. Хабаров и бывший представитель президента РФ в Калужской области, председатель Комитета ЗС по комплексному развитию области О. В. Савченко.

В двух случаях выбор федерального центра пал на бывших спикеров региональных парламентов – председатель ЗС Ивановской области, бывший первый секретарь обкома КПСС В. Н. Тихомиров (единственный пример бывшего первого секретаря обкома, ставшего явным «реформатором») и бывший народный депутат РФ, экс-председатель Агинского Бурятского окружного Совета народных депутатов Б. В. Аюшиев. Самой нестандартной и одновременно безнадежной стала замена в Краснодарском крае – 15 июля 1996 года на пост главы региона был возвращен фактически по его собственной просьбе губернатор до 1994 года Н. Д. Егоров, потерявший пост руководителя администрации президента РФ в результате перестановок.

Последнее назначение главы региона указом президента РФ Б. Н. Ельцина произошло в 1997 году в Кемеровской области: федеральный центр, также не дожидаясь выборов, заменил губернатора М. Б. Кислюка на заведомого победителя предстоящих выборов председателя Законодательного собрания Кемеровской области в 1994–1996 годах, министра РФ по сотрудничеству с государствами-участниками СНГ А. М. Тулеева.

Во второй половине 1996 года, после выборов Президента РФ в июне-июле 1996 года, начинаются массовые прямые выборы губернаторов. С их началом гипертрофированные полномочия губернаторов при формировании администраций (в большинстве регионов в новых условиях созданные вместо советов законодательные собрания согласовывали лишь назначение первых заместителей) стали де-факто еще более значительными благодаря их прямой легитимности и получению ими места членов Совета Федерации РФ и парламентского иммунитета.

Ни о каком увольнении губернаторов Президентом РФ уже не могло быть и речи, и таких случаев до отмены выборности губернаторов больше не было. Несомненно, отставки губернаторов под давлением из центра происходили (причем уже после 2000-го, например, неучастие Н. И. Кондратенко в выборах губернатора Краснодарского края на новый срок в декабре 2000-го; уход губернатора Приморского края Е. И. Наздратенко в отставку 6 февраля 2001-го и его назначение на пост главы Росрыболовства; 28 декабря 2001 года ушел в отставку президент Ингушетии Р. С. Аушев; в сентябре-октябре 2003-го прошли досрочные выборы губернатора Санкт-Петербурга в связи с отставкой В. А. Яковлева, формально ушедшего на повышение: 16 июня 2003 года он был назначен на должность заместителя Председателя Правительства РФ), но это оформлялось в виде добровольных решений и элитного обмена.

Статус членов Совета Федерации губернаторы обрели в ходе политического торга о порядке его формирования, когда в середине 1995 года решался вопрос о будущем верхней палаты Федерального собрания в связи с предстоящим истечением полномочий его первого созыва. Президентский проект, предусматривавший формирование верхней палаты путем делегирования исполнительными и законодательными органами субъектов РФ, не получил поддержки[33]. Обе палаты парламента проголосовали за прямые выборы Совета Федерации, однако этот вариант не устроил президента РФ, и он наложил вето (видимо, полагая, что прямые выборы приведут к формированию более оппозиционного состава верхней палаты). 17 сентября 1995 года президент РФ подписал указ «О выборах в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления», который, в частности, предусматривал проведение выборов глав администраций субъектов РФ, но лишь в декабре 1996 года, то есть после президентских выборов в РФ в июне-июле 1996 года. В условиях приближающегося окончания срока полномочий верхней палаты в декабре 1995 года все три стороны законодательного процесса стали склоняться к варианту формирования Совета Федерации по должностному принципу – из руководителей законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ. Однако главным препятствием для прохождения такого варианта оставалось то, что большинство глав регионов были не избраны на эту должность, а назначены президентом РФ. В результате торга 5 декабря 1995 года был принят и немедленно подписан президентом РФ новый закон «О порядке формирования Совета Федерации» о его формировании по должностному принципу. Третья статья данного закона определяла, что выборы глав регионов должны быть завершены не позднее декабря 1996 года. Фактически назначенным губернаторам разрешали занимать место в Совете Федерации в течение года. Таким образом, отсрочка выборов губернаторов делалась с очевидным расчетом на то, чтобы во время президентских выборов 1996 года большинство регионов возглавлялись лояльными Б. Н. Ельцину руководителями, поскольку легко было прогнозировать, что губернаторские выборы во многих регионах принесут победу представителям левопатриотической оппозиции. В порядке исключения в трех областях выборы были назначены на 17 декабря 1995 года (одновременно с выборами депутатов Государственной Думы); позднее это исключение было распространено еще на десять регионов (в т. ч. на Чеченскую Республику[34]).

В начавшихся с 1996 года массовых выборах в большинстве регионов предпочли традиционную мажоритарную систему абсолютного большинства (в сочетании с системой относительного большинства во втором туре). В ряде регионов была избрана однотуровая система относительного большинства, в некоторых сохранили модель, предусмотренную Законом РСФСР от 24.10.1991 «О выборах главы администрации». Среди примеров глав регионов, избранных при однотуровых выборах относительным большинством с менее чем 50 % голосов, – Сахалинская область (1996, И. П. Фархутдинов с 39,5 %), Ульяновская область (1996, Ю. Ф. Горячев с 42,5 %), Читинская область (1996, Р. Ф. Гениатулин с 30,8 %), Агинский Бурятский АО (1997, Б. Б. Жамсуев 44,56 %), Корякский АО (1996, В. Т. Броневич с 47,13 %), Усть-Ордынский Бурятский АО (1996, В. Г. Малеев 37,74 %), Эвенкийский АО (1997, А. А. Боковиков с 49 %), Республика Алтай (1997, С. И. Зубакин с 23,5 %), Ленинградская область (1999, В. П. Сердюков с 30,3 %); Брянская, Волгоградская и Псковская области в 2000 году (Ю. Е. Лодкин с 29,21 %, Н. К. Максюта с 36,72 % и Е. Э. Михайлов с 28 %), а также Удмуртская Республика (2000), Коми (2001), Смоленская область (2002), Пензенская область (2002).

Отдельные не предусмотренные федеральным законодательством вопросы в ряде случаев решались в судебном порядке. К примеру, на выборах главы администрации Курской области Президиум Верховного суда РФ за четыре дня до дня голосования обязал облизбирком зарегистрировать А. В. Руцкого, поскольку в областном законе не было оговорено, что годичный срок проживания в области должен обязательно предшествовать дню проведения выборов. На выборах Председателя Правительства Хакасии отказ в регистрации Алексея И. Лебедя был отменен республиканским судом, признавшим, что семилетний ценз оседлости не соответствует федеральному законодательству.

Качество региональных законов о выборах часто было низким. Так, едва не были отменены итоги губернаторских выборов 1996 года в Магаданской области из-за неряшливо написанного областного закона. Норма о необходимости победителю набрать голосов больше, чем было подано «против всех», была написана так, что выборы признаются недействительными, если «количество голосов, поданных против всех кандидатов, больше голосов, поданных за любого кандидата против». При этом «против всех» голосовало 8,1 %, а за занявшего последнее место В. Мирошниченко – 2,0 %.

В Волгоградской области, несмотря на неоднократное рассмотрение предложений областной администрации по снижению 50 %-ной планки для признания выборов состоявшимися на выборах губернатора 1996 года, в том числе на внеочередном ее заседании, фактически сорванном в результате демонстративного ухода из зала группы депутатов, близких к мэру Волгограда Ю. В. Чехову (что сделало принципиально невозможным работу Думы вследствие отсутствия кворума), Волгоградская областная Дума так и не приняла решения о снижении необходимого уровня поддержки до 35 %. Есть мнение, что Шабунин победил бы с первого тура, если бы его сторонникам удалось заставить облдуму проголосовать за «35 %-ный порог»[35].

Были сорваны выборы губернатора в Агинском Бурятском автономном округе 27 октября 1996 года, так как в бюллетене было всего два кандидата и оба набрали менее 50 % голосов. После выборов региональный закон быстро поменяли, стало достаточно относительного большинства. Кроме того, сняли запрет на участие в повторных выборах для тех, кто не был избран на основных. В Краснодарском крае сорвались выборы 27 октября 1996 года из-за того, что не был преодолен установленный в регионе 50 %-ный порог явки.

Институционально-правовой конфликт был связан с выборами губернатора Тюменской области 1996 года. Для администрации Л. Ю. Рокецкого было важно провести выборы на всей территории области. Первоначально они намечались на декабрь 1996 года, но так как округа выбирали своих губернаторов раньше (13 октября 1996 года голосовал Ямало-Ненецкий автономный округ, 27 октября 1996 года – Ханты-Мансийский), то такой срок грозил срывом областных выборов. При этом в июне 1996 года было принято решение облдумы о переносе срока выборов губернатора Тюменской области, однако власти округов его не признали, как не согласованное с ними. На основании указа Президента РФ 13 сентября облдума назначила областные губернаторские выборы на 27 октября вместе с выборами в Ханты-Мансийском АО, но Ямал свои выборы перенести на этот день отказался. Таким образом, выборы тюменского губернатора в октябре были сорваны (они, кстати, нарушали и положенные сроки объявления выборов). Под давлением администрации президента РФ окружные власти подписали соглашение об участии в выборах в декабре, однако уже 23 октября 1996 года Государственная Дума ЯНАО решила их на территории округа не проводить. 16 декабря под давлением парламент ЯНАО все же принял решение о том, что выборы могут пройти, но только за счет областного бюджета и только для жителей области и ХМАО, оказавшихся в день выборов 22 декабря на Ямале. Однако уже 17 декабря даже такая символическая уступка Ямала была отменена.

В результате 22 декабря 1996 года в первом туре голосовала только «собственно» территория Тюменской области без округов и ХМАО, а во втором туре 12 января 1997 года – только «собственно» территория Тюменской области (так как 22 декабря на территории ХМАО в выборах тюменского губернатора приняло участие менее 25 % избирателей, власти округа признали выборы несостоявшимися и повторное голосование проводить не стали). Таким образом, автономные округа получили моральное право не признавать первенство тюменского губернатора. Перед вторым туром областная Дума отменила 25 %-ный порог явки для признания выборов состоявшимися. По официальным данным, на юге области на участки пришло 56,2 % избирателей, для региона с учетом округов явка составила 25,2 %, минимально превысив отмененный порог. От данной явки Л. Ю. Рокецкий получил 58,3 %, однако, по мнению многих экспертов, реальная явка была много ниже и были задействованы все механизмы, чтобы превзойти символический порог в 25 % явки.

Несколько позднее уже упоминавшимся постановлением Конституционного суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года № 12-П по другому делу «о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области» признано, что вхождение автономного округа в состав края, области «не изменяет их конституционной природы как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса…». При этом в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. После данного решения Конституционного суда РФ 8 сентября 1997 года Соглашением между органами государственной власти области и округов о порядке и условиях проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы было установлено, что округа участвуют в выборах депутатов Тюменской областной Думы, а избирательные комиссии ХМАО и ЯНАО осуществляют организационно-технические мероприятия по обеспечению возможности участия избирателей в данных выборах (тем самым исключалась возможность создания областью параллельной системы избиркомов и при этом гарантировалась сама возможность проведения голосования). Были оговорены численность облдумы и финансирование ее выборов.

Как уже отмечалось, из-за конфликта в Алтайском крае 18 января 1996 года Конституционный суд РФ сделал вывод, что главы исполнительной власти регионов (по аналогии с устройством федеральной власти) должны избираться всенародно.

После 1996 года продолжилась и усилилась практика подписания между федеральным центром и регионами договоров о разграничении полномочий. Если до 1996 года подобные договора заключались с республиками, то с 1996-го данная практика распространилась и на иные регионы. Это, несомненно, было связано с политической конъюнктурой. В ходе подготовки к президентским выборам 1996 года федеральный центр стремился упрочить свои отношения с региональными элитами, опереться на их поддержку. Договора о разграничении полномочий играли также PR-роль в ходе избирательных кампаний по выборам губернаторов, подчеркивая «пробивные» способности и авторитет губернатора. В 1996 году было заключено 17 подобных договоров, в 1997-м – 12, в 1998-м – 6. К середине 1998 года были подписаны 42 индивидуальных договора с 46 субъектами Федерации. Если первые три договора, заключенные еще в 1994 году (с Татарстаном, Кабардино-Балкарией и Башкортостаном), именовались договорами о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, то остальные – о разграничении предметов ведения и полномочий. В то же время, несмотря на общее увеличение числа подобных договоров, они в значительной степени стандартизируются и ритуализируются и в реальности уже не предполагают для регионов каких-то особых полномочий.

В результате возросшей политической самостоятельности губернаторов в некоторых регионах сформировались крайне самобытные политические и административные системы (что, несомненно, было связано и с личными особенностями губернаторов).

Один из самых ярких примеров (если не самый яркий) пример развития идей региональной самобытности, причем институционально оформленной, в 1990-е – это Свердловская область при Э. Э. Росселе. Регион стал пионером в создании внутриобластных административных округов (прообраз созданных на федеральном уровне в 2000 году федеральных округов[36]), область одним из первых регионов РФ ввела партийные списки на выборах ЗС (по ним с 1996 года полностью избиралась областная Дума – причем был введен уникальный для России ранее вариант ротации ее состава каждые два года), а само Законодательное собрание стало двухпалатным. Было создано как самостоятельный институт региональное правительство. Председатель правительства назначался с согласия областной Думы, после трехкратного отклонения предложенных кандидатов (причем одну и ту же кандидатуру нельзя внести более двух раз) губернатор имел право распустить Думу. Дума утверждала также назначения руководителей управлений финансов, внутренних дел, социальной защиты, комитета по управлению имуществом, решала вопрос о доверии правительству.

В начале своего губернаторства в планах Росселя было создать свой областной банк, идеологически подчиненный Центробанку, но независимый в части расходования финансовых ресурсов. В октябре 1997 года глава Свердловской администрации объявил о создании на базе Инкор-банка Губернского банка в Екатеринбурге. Но такая идея не могла понравиться в Москве. Другая инициатива Э. Э. Росселя в области финансов – легализовать капитал, в том числе и криминальных структур, – также не нашла поддержки федерального центра.

Фактически период массовых прямых выборов губернаторов в 1996–2004 годах (формально до 6 февраля 2005-го) состоит из двух частей (этапов), отличающихся особенностями политики федерального центра в отношении регионов, которая прямо сказалась на реальных властных полномочиях губернаторов. Период роста политического влияния губернаторов (1996–2000) и период постепенной утраты влияния и полномочий, завершившийся отменой выборности губернаторов населением и введением их назначения федеральным центром почти без возможности региональных элит оказывать этим решениям сопротивление (2000–2004). Во многом эти два периода ассоциируются с личностями занимавших в этот период пост Президента России Б. Н. Ельцина (второй срок в 1996–1999 годах) и В. В. Путина (де-факто с 31 декабря 1999 года до окончания периода прямых выборов, фактически в конце 2004 года, формально 6 февраля 2005 года, когда последнее голосование населения по выборам губернатора прошло в Ненецком автономном округе).

Ситуация в регионах при этом изначально не отличалась симметричностью. В результате сочетания нескольких факторов (различие сроков полномочий, проведение в некоторых регионах досрочных выборов, разной даты первых прямых выборов, иногда сорванные выборы) за период 1991–2005 годов в некоторых регионах выборы глав проходили всего два раза, в большинстве – три раза и только в некоторых регионах – четыре раза[37]. В некоторых республиках в составе РФ дольше, чем в других регионах, сохранялись выборы главы региона депутатами регионального парламента (Карачаево-Черкесская Республика, Удмуртская Республика), а в Дагестане прямые выборы главы региона так и не были введены.

Резкое усиление влияния региональных глав в 1996—1999-м стало одной из предпосылок роста их политических амбиций. Фактический распад федеральной партии власти («Наш дом – Россия») привел к попыткам формирования лидерами губернаторского корпуса собственных партийных проектов явно в расчете вмешаться в борьбу уже за федеральную власть в условиях явно неизбежного в перспективе ухода с поста Президента России тяжелобольного Б. Н. Ельцина. Их попытки создать собственные общероссийские политические проекты и поставить под контроль федеральную власть привели к появлению на выборах в Государственную Думу 1999 года «партии региональной власти» – блока «Отечество – Вся Россия» (ОВР). Ответом федеральной власти стало создание в 1999 году блока «Межрегиональное движение „Единство“» (МЕДВЕДЬ), фактическим лидером которого стал новый премьер В. В. Путин. Как известно, в этой борьбе альянс региональных элит во главе с Ю. М. Лужковым, Е. М. Примаковым и М. Ш. Шаймиевым потерпел поражение.

В это время внутренне неоднородный федеральный центр был политически крайне ограничен возможностями вмешательства в региональные выборы, практика снятия с выборов кандидатов по его инициативе была довольно редкой (инициаторами таких скандалов обычно были сами губернаторы, и, как правило, центр избегал в этом случае конфликтов с наиболее могущественными региональными лидерами, например, не были допущены на выборы основные конкуренты М. Г. Рахимова на президентские выборы в Башкортостане в 1998 году). Наоборот, именно центр иногда фактически восстанавливал на выборах кандидатов, которых не регистрировали в регионе (например, А. В. Руцкого в Курской области и Алексея И. Лебедя в Хакасии в 1996 году), и не давал прежнему губернатору сорвать выборы или отменить их итоги (Марий Эл и Корякский автономный округ в 1996 году). При этом гораздо чаще скандалы происходили на муниципальных выборах (в которых явно можно проследить интересы команд губернаторов): отмена регистрации В. И. Черепкова на выборах мэра Владивостока (сентябрь 1998 года), отмена результатов выборов мэра Нижнего Новгорода, на которых победил А. А. Климентьев (март 1998 года), отмена по ряду округов результатов выборов депутатов Владивостокской городской Думы (январь 1999 года).

Бороться за контроль над сложными с точки зрения общественных настроений регионами федеральный центр в эти годы пытался электоральным путем, обычно заменяя лояльного, но слабоизбираемого губернатора перед выборами на казавшуюся более избираемой фигуру.

Эффективность подобной системы вызывала существенную критику, так как, в первую очередь, она не могла обеспечить в стране единого правового пространства и проведения согласованной государственной политики во многих важнейших областях. Во-вторых, она начинала угрожать самой федеральной власти.

Показательно, что даже в эти годы федеральный центр старался внести в процесс регулирования правил региональной политической жизни и отношений с регионами некоторые элементы унификации, исключающие наиболее явные девиации и злоупотребления, стремясь минимизировать все более явные отклонения ряда регионов от базовых принципов политико-институциональной системы государства с помощью принятия соответствующих федеральных законов и решений судов по наиболее вопиющим фактам несоответствия принимаемых в регионах институционально-политических решений.

18 января 1996 года в постановлении по делу об Уставе Алтайского края (2-П от 18 января 1996 года) Конституционный суд сделал вывод, что главы исполнительной власти регионов (по аналогии с устройством федеральной власти) должны избираться всенародно.

Федеральный закон № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 19.09.1997 провозгласил приоритет данного закона над региональными и другими федеральными законами о выборах, унифицировав целый ряд норм. Было установлено, что выборы на любую должность (включая губернатора) признаются несостоявшимися в случаях, если в них приняло участие меньшее число избирателей, чем это предусмотрено соответствующим законом (сколько именно, регион по-прежнему решал сам), либо если число голосов, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов, меньше, чем число голосов, поданных «против всех кандидатов». Было установлено, что срок полномочий выборного органа власти (в том числе главы региона) не может превышать 5 лет. Ранее на семилетний срок в 1995 году был избран президент Калмыкии К. Н. Илюмжинов. Было закреплено, что не менее одной трети членов избирательной комиссии должно быть назначено на основе поступивших предложений избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в Государственной Думе, а также в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ. Также было защищено безусловное право представительства в избирательных комиссиях избирательных объединений, представленных в Государственной Думе РФ. Установлен перечень оснований для отказа в регистрации и отмены регистрации кандидата (списка кандидатов). Были также детально описаны процедуры голосования и подсчета голосов, вопросы назначения выборов, выдвижения и регистрации кандидатов, предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании.

Данным законом также было отменено право устанавливать «ценз оседлости» (ограничение пассивного избирательного права, связанное с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории) на выборах для кандидатов федеральным или региональным законом. Ранее, 24 июня 1997 года, аналогичное постановление по «хакасскому делу», связанному с участием в выборах Алексея И. Лебедя, вынес Конституционный суд РФ.

27 апреля 1998 года Конституционный суд России вынес решение о том, что требование о знании языка не может служить поводом для отказа в регистрации кандидатов на пост главы региона в связи с выборами Президента Башкортостана. Однако для башкирских выборов это уже не имело значения, так как ни М. П. Миргазямова, ни А. Н. Аринина не допустили к выборам по другим основаниям[38]. Запрос по языковому цензу был направлен Госдумой РФ еще в апреле 1997-го. Башкиры составляют около 22–23 % жителей Башкортостана, при этом, по данным на то время, 5 % башкир считали родным языком татарский и лишь 0,05 % русских владели башкирским языком. Таким образом, это положение фактически вводило этнические ограничения для выдвижения в Президенты Башкортостана. После данного решения Конституционного суда по башкирскому закону избирком Бурятии сделал запрос в правовое управление Народного хурала региона о том, следует ли регистрировать кандидатов, которые не знают бурятского языка. В ответе было указано, что следует руководствоваться федеральным законодательством, и норма об языковом цензе к Бурятии больше не применялась.

Кроме того, федеральный закон № 124-ФЗ закрепил принцип обязательной альтернативности выборов. Впрочем, эта норма применительно ко второму туру выборов в 2002 году рассматривалась в Конституционном суде, который 11 июня 2002 года принял Постановление по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 64, пункта 11 статьи 32, пунктов 8 и 9 статьи 35, пунктов 2 и 3 статьи 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» в связи с запросами Верховного суда РФ и Тульского областного суда[39]. Федеральный закон, запрещая в п. 14 ст. 32 безальтернативные выборы, предусматривал в п. 3 ст. 59 одно исключение: во втором туре голосование по одной кандидатуре возможно, но только если это предусмотрено соответствующим федеральным законом или законом субъекта РФ. В таком случае кандидат должен получить для избрания не менее 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Законодательство Тульской области не предусматривало возможности голосования во втором туре по одной кандидатуре. На выборах губернатора в апреле 2001 года кандидаты, не имевшие реальных шансов на победу, заявили о снятии кандидатур, пытаясь сорвать выборы. В результате областная избирательная комиссия отказала В. В. Соколовскому в удовлетворении заявления о снятии его кандидатуры, ссылаясь на истечение срока его подачи. Это повлекло длительные судебные споры, приведшие в итоге к обращению Тульского областного суда в Конституционный суд РФ. Постановлением Конституционного суда РФ пункт 3 статьи 59 закона «Об основных гарантиях…» был признан не соответствующим Конституции РФ «в той части, в какой им допускается возможность посредством закона субъекта РФ устанавливать запрет на проведение повторного голосования в случае, если в избирательном бюллетене на день повторного голосования останется только один кандидат». Таким образом, вопрос о возможности проведения голосования по одной кандидатуре не должен решаться законодателем субъекта РФ. Согласно позиции суда, поскольку в первом туре избиратели имели реальную возможность свободного выбора из нескольких кандидатов, т. е. свободные выборы на альтернативной основе были проведены, независимо от воли избирателей на день проведения повторного голосования в избирательном бюллетене может остаться только одна кандидатура, федеральный законодатель – в целях обеспечения результативности выборов – правомочен предусмотреть возможность проведения повторного голосования по одной кандидатуре.

В октябре 1999 года вступил в силу еще один федеральный закон – «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (№ 184-ФЗ от 06.10.1999). Данный закон прямо предписывал регионам прямые выборы глав исполнительной власти. Исключение закон сделал для регионов, в которых на момент вступления закона в силу высшее должностное лицо избирается специально созываемым собранием представителей, т. е. фактически касался только Дагестана. Одновременно закон запретил главам регионов избираться более чем на два срока подряд.

Вопрос об ограничении сроков полномочий губернаторов стал важнейшим вопросом к 2000–2001 годам, когда у первых глав регионов, избранных в начале 1990-х, приближалось истечение вторых (а у некоторых и третьих) сроков губернаторов.

Фактически вопрос о сроках полномочий был существенным рычагом федерального центра, позволяющим ему сохранить или пролонгировать полномочия целого ряда наиболее влиятельных представителей губернаторского корпуса.

24 января 2001 Государственная Дума РФ приняла поправку депутата Г. В. Бооса (ОВР) к законопроекту М. Е. Бугеры и М. Р. Рокицкого, согласно которой предлагалось не засчитывать губернаторские сроки, закончившиеся и начавшиеся до 16 октября 1999 года (даты вступления закона в силу). Благодаря этому право на фактически третий или четвертый срок получили 69 глав субъектов Федерации. Данный закон № 3-ФЗ от 08.02.2001 был опубликован и вступил в силу 12 февраля 2001 года. При этом регистрация М. Ш. Шаймиева в Президенты Татарстана кандидатом на третий срок, состоявшаяся до вступления закона в силу, была признана законной путем расширительного толкования нормы первоначального закона о «двухлетнем переходном периоде».

При этом предпринимались попытки ограничить применение этой нормы; так, 17 мая 2001 года Госдума РФ 370 голосами приняла в первом чтении законопроект Б. Б. Надеждина (фракция СПС), предлагавший лишать права на третий срок глав регионов, в которых на 16 октября 1999-го принцип ограничения двух сроков был установлен региональным Уставом (Конституцией). В этом случае число глав регионов, имеющих право на третий срок, снижалось до десяти. 4 июля поправка Б. Б. Надеждина была принята Государственной Думой в целом, однако 20 июля 2001 года Совет Федерации законопроект подавляющим числом голосов отклонил. Неформально отклонение этой поправки связали с избранием на новый срок председателя Совета Федерации с 1996 года, орловского губернатора Е. С. Строева, который мог это право потерять. 14 ноября вето Совета Федерации Государственной Думе преодолеть не удалось (за отклонение вето голосовали депутаты от КПРФ, СПС, «Яблока», члены Агропромышленной группы и большинство фракции ОВР).

9 июля 2002 года Конституционный суд РФ признал положение о «неучете» сроков губернаторов до 1999 года соответствующим Конституции РФ; при этом суд одновременно установил, что субъекты Федерации, которые ранее принятия данного федерального закона предусмотрели в своих конституциях и уставах не противоречащее названному общему принципу ограничение, вправе самостоятельно решить вопрос о том, как следует исчислять указанные сроки.

В результате вопрос о праве губернатора баллотироваться на третий срок в ряде случаев все равно решался в судах. В частности, в декабре 2004 года было отказано в этом праве губернатору Ненецкого автономного округа В. Я. Бутову (закон, позволяющий ему баллотироваться, в регионе был принят уже после назначения даты голосования). В Якутии перед выборами 2001 года Госсобрание Якутии несколько раз отказалось внести в Конституцию республики поправки, разрешающие президенту М. Е. Николаеву избираться на третий срок. В Верховный суд Якутии была подана жалоба, в которой утверждалось, что статья 67 Конституции региона не соответствует федеральному законодательству, и суд счел ее недействующей и не подлежащей применению. По ответной жалобе депутатов 25 сентября 2001 года Верховный суд РФ подтвердил этот вывод (в Якутии слова «подряд» не было при описании ограничений по срокам, что противоречило тексту федерального закона). В результате М. Е. Николаев был зарегистрирован, но затем снял кандидатуру.

Как первый признак грядущей новой унификации можно рассматривать и появление Налогового кодекса. С 1 января 1997 года право регионов на введение налогов и сборов, не предусмотренных федеральным законодательством, было отменено[40]. Вступившая в силу в 1999 году первая часть Налогового кодекса постановила, что все элементы налогообложения по федеральным налогам и сборам определяются исключительно федеральными законами. Федеральный центр постепенно боролся за унификацию законодательной практики и по другим вопросам, в частности в вопросах регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания.

В 1997–1998 годы в республики были массового назначены представители президента (с 2000 года сменили статус на главных федеральных инспекторов), хотя до 1997 года представители президента в республики назначались только в исключительных случаях. К середине же 1998 года без представителей президента остались только две республики – Татарстан и Башкортостан[41].

Фактически прекращается заключение с регионами новых договоров о разделении полномочий. Подготовкой проектов договоров о разграничении полномочий занималась специальная Комиссия при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, которую возглавлял С. М. Шахрай[42]. 15 июля 1998 года С. М. Шахрая во главе комиссии сменил на тот момент заместитель руководителя администрации президента РФ В. В. Путин. После этого назначения ни один договор подписан не был.

Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» № 119-фз от 24 июня 1999 года был установлен приоритет федеральных законов над Федеративным договором и Договорами о разграничении полномочий между РФ и ее субъектами. Тем же законом установлено, что договоры до подписания Президентом РФ должны быть рассмотрены в законодательном (представительном) органе региона и в Совете Федерации. Было предписано привести ранее заключенные договоры и соглашения в соответствие с этим законом в течение трех лет со дня вступления его в силу (то есть до 2002 года).

С конца 1999 года – победы на выборах депутатов Государственной Думы представляющего интересы федеральной исполнительной власти блока «Межрегиональное движение „Единство“» (МЕДВЕДЬ) и последующего избрания в марте 2000 года Президентом РФ В. В. Путина – начинается неуклонная утрата губернаторами полученных до 1999 года полномочий, все более растущая унификация и унитаризация политики федерального центра в отношении регионов, от правил и процедур до названий.

Данный период фактически начался с избирательной кампании по выборам в Государственную Думу декабря 1999 года, когда в противовес блоку региональной бюрократии «Отечество – Вся Россия» (ОВР) федеральный центр инициировал создание публично выступавшего с идеей наведения порядка (в самом широком понимании) с явным трендом на силовую риторику и силовые фигуры в составе лидеров блока «Единство». Фактическим союзником федерального центра на выборах 1999-го был еще один общероссийский блок – «Союз правых сил», также выступавший на практике против региональной бюрократии и за укрепление единого правового пространства.

Основным содержанием этого второго периода стала борьба федерального центра за восстановление контроля над региональными элитами и системная работа по их ослаблению и эшелонированию в единую партию федеральной и региональной бюрократии. Политика федерального центра стала намного жестче практически во всех направлениях, явно обозначился тренд на ограничение полномочий регионов во все более широком перечне вопросов. Фактически вместо прежней полуфеодальной системы, где региональные власти получали возможности всевластия на территории региона в обмен на политическую лояльность суверену (президенту), стала создаваться система параллельных вертикалей, замкнутых на различные структуры в федеральном центре. Эти вертикали носили не только ведомственный, но и корпоративный характер, вскоре вертикали затронули и общественно-политическую сферу, особенно усилившись в следующем периоде «наделения полномочиями» (фактического назначения) губернаторов в 2005–2012 годах.

Центр стал все более активно вмешиваться в региональные выборы, и снятие с выборов тех или иных кандидатов в это время происходило в основном по его фактической инициативе. Иногда он явно принуждал некоторых губернаторов, имевших те или иные проблемы в отношениях с федеральным центром, к конкуренции на выборах, к примеру на выборах президента Башкортостана или мэра Москвы в 2003 году, президента Калмыкии в 2000 году, возникали случаи недопуска действующих губернаторов на выборы – Республика Саха (Якутия) (М. Е. Николаев), Брянская область (Ю. Е. Лодкин), Курская область (А. В. Руцкой), Ненецкий АО (В. Я. Бутов). При этом «лояльным» губернаторам наоборот, давали возможность проводить на территории выборы в максимально удобном для них формате (Кемеровская, Ростовская области). Так, существенная электоральная значимость Ростовской области (около 3 % избирателей РФ) и умелое управление ей губернатора В. Ф. Чуба, способного обеспечить нужные Кремлю результаты федеральных выборов на территории области, при отсутствии явных конфликтов с федеральным центром всегда относили его в список «неприкасаемых» и наиболее лояльных Кремлю губернаторов. Эта «неприкасаемость» привела к тому, что региональные выборы в области, начиная с губернаторских выборов 2001 года, проходили при все большем силовом и административном вмешательстве[43].

В целом с 2000 года случаи отмены регистрации популярного кандидата на выборах главы региона становятся все более частыми. Среди примеров недопуска на выборы сильных конкурентов действующих губернаторов можно назвать Л. А. Иванченко (Ростовская область, 2001), Д. И. Анфалова (Коми-Пермяцкий АО, 2000), В. И. Черепкова (Приморский край, 2001, уже во втором туре), «добровольного снятия» В. Я. Крупчака (Архангельская область, 2004) и т. д. Особенно большим было число снятий с выборов кандидатов-фаворитов в осенних выборах 2004 года, проходивших уже после анонса отмены выборов губернаторов (в 6 из 12 кампаний этого периода произошли скандалы со снятием с выборов фаворитов гонки).

Хотя общее влияние губернаторов постоянно ослабевало, однако они по-прежнему оставались напрямую избираемыми населением, и в большинстве регионов их контроль над ситуацией был определяющим, в том числе и при проведении федеральных избирательных кампаний. Вероятно, это было одной из причин все более усиливающегося стремления федерального центра оказывать воздействие на результаты губернаторских выборов.

Данная политика институционального «сдерживания» и ослабления региональной бюрократии, с одной стороны, была продиктована более чем понятным стремлением федеральной бюрократии к самосохранению (для чего было необходимо ослабление власти руководителей субъектов Федерации). С другой стороны, в ослаблении региональных властей во многом также было заинтересовано руководство крупных федеральных бизнес-структур (в том числе т. н. олигархи), для которого важнейшей целью данного этапа была экономическая экспансия в регионы и уменьшение сопротивления этому на местах. Заинтересовано в ослаблении региональных авторитарных режимов было и федеральное руководство политических партий, которое надеялось таким образом расширить влияние партий в политической жизни регионов. Аналогичные интересы разделяли представители многих общероссийских общественных организаций и медиабизнеса.

Первым крупным шагом в направлении новой региональной политики федерального центра стало создание федеральных округов по главе с полпредами президента и выведение из-под контроля губернаторов силовых структур. Главной задачей полпредов было возвращение регионов в «единое правовое поле». Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года[44] (меньше чем через неделю после инаугурации В. В. Путина) был реформирован институт полномочных представителей Президента РФ (ранее они назначались в каждый регион). Было образовано 7 федеральных округов (включавших от 6 до 18 субъектов РФ) и в каждый назначался «усиленный и укрупненный» полномочный представитель Президента РФ, входящий в состав администрации Президента РФ (фактически приравненный по статусу к заместителю руководителя администрации). Прежние полномочные представители Президента РФ в регионах стали главными федеральными инспекторами в регионах, подчиненными полномочному представителю в федеральном округе.

На новых полпредов был возложен ряд функций, в том числе:

– обеспечивать координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе (в первую очередь речь шла о силовых структурах, для которых были созданы окружные управления);

– организовывать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

– организовывать по поручению Президента РФ проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа;

– согласовывать проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта РФ, находящегося в пределах этого округа;

– согласовывать кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти;

– организовывать контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

– вносить Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Полпреды Президента получили право организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента РФ, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе; вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания; привлекать сотрудников Главного контрольного управления Президента РФ а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа; образовывать совещательные и консультативные органы.

В целом институт полпредов был призван обеспечить реализацию Президентом РФ своих конституционных полномочий, и функции полпредов, закрепленные в указе президента, соответствовали этим полномочиям. Однако постепенно полпреды все в большей степени превращались из контролеров и координаторов в своеобразных «генерал-губернаторов», стремящихся непосредственно руководить подконтрольными главами регионов (полпреды активно пытались влиять на проходившие до февраля 2005-го выборы глав регионов, яркие примеры этого – выборы губернаторов Архангельской области в 2004 году и Ненецкого автономного округа в 2005 году). Этому способствовали и кадровые решения президента РФ: большинство первых назначенных им полпредов оказались выходцами из силовых структур. Среди первых семи назначенных в 2000 полпредов в федеральных округах пять были связаны с силовыми структурами[45], гражданскими чиновниками были бывший премьер-министр С. В. Кириенко и дипломат, бывший министр по делам СНГ Л. В. Драчевский. Затем в 2003–2009 годах полпредами работали бывший генеральный прокурор В. В. Устинов; бывший первый заместитель прокурора Санкт-Петербурга А. В. Коновалов; бывший заместитель директора Службы внешней разведки и заместитель секретаря Совета Безопасности России, генеральный директор госкомпании «Росвооружение» Г. А. Рапота; бывший заместитель министра внутренних дел РФ О. А. Сафонов; генерал армии, бывший начальник Генерального штаба Вооруженных сил – первый заместитель министра обороны А. В. Квашнин. Близки к силовикам и ВПК бывший прокурор города Санкт-Петербурга и директор Федеральной службы судебных приставов Н. А. Винниченко и бывший заместитель председателя правительства РФ по вопросам ВПК И. И. Клебанов. Среди очевидно «гражданских» полпредов последующих назначений 2000-х можно назвать экс-вице-премьера В. И. Матвиенко; многократно занимавшего различные посты в правительстве Д. Н. Козака; бывшего мэра Казани К. Ш. Исхакова; бывшего губернатора Санкт-Петербурга и министра регионального развития В. А. Яковлева; бывшего губернатора Хабаровского края В. И. Ишаева.

Что касается органов внутренних дел, то губернаторы никогда не имели права их назначать, но пытались влиять на назначения. Уже упоминалось, что согласно закону «О милиции», принятому Верховным Советом РФ в 1991 году, главы регионов имели право согласования назначения глав УВД с федеральным центром. Тогда это вызвало ряд скандалов. В 1994 году президент Чувашии Н. В. Федоров снял главу МВД республики и назначил на его место своего выдвиженца. Б. Н. Ельцин отменил это распоряжение, а министр внутренних дел РФ В. Ф. Ерин назначил сначала первого заместителя главы республиканского МВД, а затем и министра. В 1997 году президент Ингушетии Р. С. Аушев назначил на март 1998 года референдум по вопросу о переводе в его компетенцию назначения местных судей, прокуроров и министра внутренних дел и, не дожидаясь его результатов, самостоятельно назначил и. о. главы регионального МВД. Однако Верховный суд РФ признал референдум незаконным, и Р. С. Аушеву пришлось отказаться от его проведения. В результате МВД Ингушетии тогда возглавил московский назначенец. В 1999 году мэр Москвы Ю. М. Лужков и столичные органы власти не согласились с отставкой начальника ГУВД Москвы Н. В. Куликова и сопротивлялись назначению на эту должность В. А. Швидкина. Конфликт продолжался больше года и закончился компромиссным назначением на пост начальника ГУВД в 2001 году ранее руководившего УВД Курской области и УВД Юго-Восточного административного округа Москвы В. В. Пронина. В 2001 году Госдума РФ приняла поправки к закону «О милиции», которые лишили региональных лидеров права согласовывать назначение глав УВД.

В отличие от назначения руководителей органов внутренних дел, региональные власти сохранили право согласования с ними назначений прокуроров, гарантированное Конституцией. Конституция РФ относит прокуратуру к ведению Российской Федерации (пункт «о» ст. 71), устанавливая, что прокуратура России составляет единую централизованную систему органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (ст. 129 Конституции). При этом прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с соответствующими субъектами РФ (ч. 3 ст. 129 Конституции РФ). Кроме того, Конституционный суд РФ еще в Постановлении по делу о толковании ч. 4 ст. 66 Конституции РФ от 14 июля 1997 года подчеркнул: «Что касается создания и деятельности федеральных органов государственной власти, включая суд и прокуратуру, действующие в субъектах РФ, то эти вопросы отнесены к ведению РФ и не связаны с особенностями субъекта РФ». Высказывается мнение, что в результате само согласие субъекта РФ при назначении на должность прокурора субъекта РФ приобрело формальный характер, реально прокуроры были гораздо сильнее связаны с интересами федерального центра, чем руководители органов внутренних дел[46].

Именно органы прокуратуры, выносившие множество протестов по поводу противоречий регионального и федерального законодательства, играли наиболее активную роль в инициировании пересмотров региональных законов, а также уставов и конституций регионов.

Следующим шагом после создания федеральных округов и реформы силовых структур стало введение в июле 2000 года института «федерального вмешательства»[47], который предусматривал возможность роспуска законодательного органа региона путем принятия соответствующего федерального закона и право Президента отстранять главу субъекта Федерации от должности. Однако эти возможности были оговорены большим количеством ограничений, исключавших возможность произвола. Подобные санкции к региональным органам власти допускались в лишь в случае принятия ими нормативных правовых актов, признанных судом противоречащими федеральному законодательству, и только после того, как они не выполнили решение суда и не отреагировали на соответствующее предупреждение. Показательно, что эти меры в последующие четыре года (2000–2004) не были применены ни разу. В то же время они имели определенное профилактическое значение и само наличие их потенциальной возможности в сочетании с деятельностью полпредов Президента позволили в значительной степени привести региональное законодательство в соответствие федеральному.

При этом новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятый в 2000 году, дал губернаторам право отстранять от должности глав местного самоуправления (за исключением глав столиц и административных центров регионов). Раньше этим правом был наделен только Президент РФ. Таким образом, одновременно с усилением контроля центра над губернаторами усиливался и их контроль над местным самоуправлением.

Была окончательно прекращена практика заключения с регионами договоров разграничения предметов ведения и полномочий (хотя де-факто она прекратилась еще с июля 1998 года, когда Комиссию при Президенте РФ по подготовке возглавил тогда зам. руководителя администрации Президента РФ В. В. Путин). Указом № 1003 от 8 августа 2001 года Президент РФ В. В. Путин в связи с созданием 21 июня 2001 года «Комиссии при Президенте по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления» (под руководством зам. рук. администрации Президента РФ Д. Н. Козака) отменил все ранее принятые указы о «Комиссии по подготовке договоров…». Летом 2001 года ряд регионов выступили с инициативой расторжения договоров о разграничении полномочий, ранее заключенных ими с федеральным центром. С 21 декабря 2001-го по 21 апреля 2002-го подписаны 28 двусторонних (трехсторонних) актов о прекращении действия договоров. Советник Президента РФ С. Н. Самойлов 8 апреля 2002 года заявил журналистам, что «в правовой системе взаимоотношений центра и регионов такого правового понятия, как договор, не предусмотрено», поэтому к 1 июля 2002 года предполагается прекратить действие всех договоров, заключенных между федеральным центром и субъектами Федерации[48]. Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» № 119-ФЗ от 24 июня 1999 года ранее заключенные договоры и соглашения должны были быть приведены в соответствие с этим законом в течение трех лет со дня вступления его в силу (то есть до 2002 года).

При этом немногочисленные республики, которые подписали договора первыми и получили в соответствии с ними реальные полномочия (в первую очередь Татарстан и Башкортостан), выступали за сохранение договорной формы отношений между центром и регионами. В 2003 году актуализировалась проблема реинкорпорации Чечни, где после назначения и затем избрания А. А. Кадырова установился более стабильный пророссийский режим. По мнению ряда экспертов, специфика ситуации требовала особых двусторонних отношений[49]. По этой причине началась разработка договора о разграничении полномочий между центром и Чечней, отчасти напоминающего принципы экономического суверенитета, закрепленные в прежних договорах с Татарстаном и Башкортостаном. Накануне референдума об утверждении Конституции Чечни (март 2003 года) федеральный центр пообещал А. А. Кадырову подписание договора, предусматривающего предоставление республике «широкой автономии». После референдума по Конституции еще некоторое время говорилось о вероятности подписания договора, однако все это скорее использовалось в качестве инструмента политического торга. После избрания А. А. Кадырова тема договора постепенно стихла и вновь активизировалась после избрания президентом Чечни А. Д. Алханова (предполагалось подписание до конца 2004 года, затем в 2005-м)[50].

Принимал участие в отмене ряда положений региональных уставов и конституций Конституционный суд. Постановлением Конституционного суда от 7 июня 2000 года положения Конституции Республики Алтай о суверенитете республики, взаимосвязанные с положениями о народе республики как носителе этого суверенитета и единственном источнике государственной власти в республике, признаны не соответствующими Конституции РФ. 27 июня 2000 года КС принял определение № 92-О по запросу группы депутатов Государственной Думы РФ о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан.

В отношении конституций данных регионов также признаны противоречащими Конституции РФ нормы, закрепляющие суверенитет республик как субъектов Российской Федерации, принадлежность республике высшей (т. е. верховной) власти на своей территории, а также положения о том, что народ республики является носителем суверенитета и источником (единственным источником) власти в республике, «поскольку этим исключается, что таким источником является многонациональный народ Российской Федерации». Также были отменены и иные нормы, основанные на принципе суверенитета республик (правоприостанавливать действие правовых актов РФ на своей территории; о договорном характере статуса республики как субъекта РФ; о статусе республик как субъектов международного права; положения, регулирующие отношения собственности на природные ресурсы, находящиеся на территории республики, порядок владения, пользования и распоряжения ими и т. д.).

Определениями Конституционного суда РФ от 08.02.2001 № 15-О по ходатайству Председателя Правительства Республики Коми и от 19.04.2001 № 65-О по ходатайству полпреда Президента РФ в ПФО С. В. Кириенко разъяснено, что суды общей юрисдикции по инициативе уполномоченных лиц вправе, руководствуясь решениями Конституционного суда РФ, признавать недействительность положений конституций, уставов, законов субъектов РФ, т. е. подтверждать утрату ими юридической силы, если они содержат такие же нормы, какие признаны Конституционным судом РФ не соответствующими Конституции РФ, утратившими силу и не подлежащими применению.

Важнейшим элементом новой политики федерального центра в отношении регионов данного периода также стала реформа Совета Федерации. Новый закон о его формировании был принят Государственной Думой 19 июля 2000 года, одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 года, подписан президентом 5 августа 2000 года. Принцип формирования верхней палаты по должности из губернаторов и председателей законодательных собраний был заменен принципом делегирования: половина членов Совета Федерации стала избираться законодательными органами власти, другая половина – назначаться руководителями исполнительных органов власти субъектов Федерации[51].

Первоначально реформа Совета Федерации была поддержана основными политическими силами. В качестве ее положительных моментов рассматривалось стремление построить работу верхней палаты на профессиональной основе (что было невозможно при должностном порядке ее формирования), а также преодоление ситуации, когда одни и те же лица одновременно являлись руководителями исполнительных органов и членами законодательного органа (что нарушало принцип разделения властей).

В то же время отдельные независимые политики и эксперты высказывали опасения, что реформируемый таким образом Совет Федерации не будет в достаточной степени профессиональным и представительным. Так и произошло. Места в верхней палате чаще использовались как элемент выстраивания отношений между властями региона и теми или иными группами федеральной элиты, чем для собственно регионального представительства и защиты интересов регионов. Членами Совета Федерации стали активно назначаться бывшие федеральные чиновники, отраслевые лоббисты, некоторые крупные предприниматели, часто никак не связанные с регионом, от которого их делегировали, и его практически не посещавшие. В результате роль и престиж Совета Федерации значительно снизились по сравнению с предыдущим периодом.

В качестве некоторой компенсации утраченного губернаторами статуса членов верхней палаты федерального парламента Указом Президента РФ № 1602 от 1 сентября 2000 года был создан состоящий из губернаторов Государственный Совет РФ – совещательный орган, «содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти» (ранее совещательный орган с похожим названием создавался Б. Н. Ельциным на непродолжительное время в 1991 году). Потеряв позиции в Совете Федерации, главы регионов вновь получили возможность лично встречаться с президентом страны, хотя бы на «совещательной основе». Для решения оперативных вопросов создавался президиум Госсовета – по одному представителю от каждого федерального округа, которые отбирались Президентом РФ и подлежали ротации один раз в полгода[52].

Существенный удар по экономической самостоятельности губернаторов «сырьевых» регионов нанесли принятые в августе 2004 года поправки в закон «О недрах» (первоначально речь шла вообще о новом законе). Они стали частью закона № 122-ФЗ от 22 августа 2004 года. Было предложено, что вместо принципа «двух ключей» распоряжение участками недр (за исключением месторождений местного значения[53]) будет осуществляться федеральным центром без участия региональной власти. Регионам обещали лишь право участвовать в составе комиссий по проведению аукционов и конкурсов на право пользования участком недр (за исключением конкурсных или аукционных комиссий по предоставлению права пользования участками недр внутренних вод, территориального моря и континентального шельфа РФ). Одним из аргументов отмены принципа «двух ключей» было то, что губернаторы злоупотребляли своей властью при выдаче лицензий на разработку месторождений. По мнению разработчиков законопроекта, участие регионов в выдаче права на разработку недр тормозит экономику страны, существующая система неоправданно затрудняет и затягивает процесс предоставления участков недр в пользование. Согласно заявлению министра природных ресурсов Ю. П. Трутнева, «в России действуют 16 тысяч лицензий на недропользование. В большинстве лицензионных соглашений не сформулированы четкие требования по условиям разработки участков недр, например, в них не указаны сроки ввода месторождения в эксплуатацию»[54], «никто не оспаривает право двух ключей, но сейчас зачастую это право используется регионами как форма шантажа. Свою подпись на лицензии губернатор может не ставить годами»[55].

Также в конце 2003 года были упразднены внутренние офшоры после отмены с 1 января 2004 года инвестиционной льготы по налогу на прибыль, которую до этого имели право устанавливать местные власти.

Составным элементом новой федеральной политики в отношении регионов стала также избирательная реформа, сократившая число субъектов, имеющих право принимать участие в выборах (в частности, запретившая региональные партии), а также с 14 июля 2003-го обязавшая регионы избирать не менее половины депутатов законодательных собраний (хотя бы одной из палат регионального парламента) по пропорциональной системе. Таким образом, стали формироваться пронизывающие представительные органы власти «партийные вертикали», а сами политические партии стали регистрироваться исключительно в федеральном центре. Стали создаваться возможности непосредственного влияния на региональных депутатов из федерального центра (федеральная бюрократия контролировала партийную бюрократию, а та все больше влияла на депутатов).

В 1990-е годы в России не было специального закона о политических партиях[56], они регистрировались в общем порядке согласно закону «Об общественных объединениях» среди иных общественных объединений и были скорее самоназванием части этих общественных объединений. Ранее, в 1990—1991-м, партии могли регистрироваться согласно закону СССР 1990 года, но только как общесоюзные (логично, что после ликвидации СССР общесоюзных партий быть не могло, хотя эти нормы союзного закона формально действовали до принятия закона о партиях 2001 года). С целью не допускать к участию в выборах откровенно неполитические общественные объединения[57] с 1997 года был введен особый вид общественного объединения – «политическое общественное объединение». Первый закон о формализации статуса партий был еще в 1995 году принят Государственной Думой, но отклонен Советом Федерации и оказался заблокирован в неработавшей согласительной комиссии.

После избрания президентом РФ В. В. Путина одновременно разрабатывались несколько проектов нового партийного законодательства. Речь в них шла о том, что, во-первых, политические партии должны иметь только общероссийский статус (критики, преимущественно от демократических партий – СПС и «Яблоко», предлагали допустить существование межрегиональных и региональных партий). Во-вторых, партия должна иметь не менее 10 тысяч членов и региональные отделения более чем в половине субъектов РФ, в каждом из которых должно быть не менее 200 членов. В-третьих, правовой статус политической партии не должен распространяться на движения (объединения без фиксированного членства) и общественные организации, допускающие коллективное членство, «так как статус таких организаций не может быть четко определен, в связи с чем невозможно предъявлять к ним вышеперечисленные особые требования». Наконец, четвертым ключевым элементом этого закона стало введение постоянного государственного финансирования политических партий в зависимости от их результатов на выборах депутатов Госдумы РФ и Президента РФ (ранее было только частичное косвенное финансирование государством избирательных кампаний политических партий).

Базирующийся на этих тезисах проект федерального закона «О политических партиях» президент РФ внес в Госдуму 28 декабря 2000 года, уже 7 февраля 2001 года данный проект был принят в первом чтении при наличии четырех альтернативных проектов. 24 мая 2001 года с незначительными поправками (например, минимальное число членов региональных отделений партии не менее чем в половине субъектов РФ было снижено с 200 до 100 человек, минимальное число членов партии осталось на уровне 10 тысяч человек) законопроект был принят во втором чтении; против были в основном депутаты от КПРФ (вместе с Агропромышленной группой) и «Союза правых сил»[58]. 21 июня закон был принят в третьем чтении, 29 июня он был одобрен Советом Федерации и 11 июля 2001 года подписан президентом РФ.

Таким образом, федеральные партии стали фактическими монополистами выдвижения кандидатов. Все иные общественные объединения после двухлетнего переходного периода утрачивали право выдвигать кандидатов на федеральных и региональных выборах (это право сохранялось только для муниципальных выборов). Сама система регистрации партий становилась сложной и многоэтапной (были введены отдельные процедуры регистрации оргкомитета партии, самой партии и ее региональных отделений). Политические партии стали единственным видом избирательного объединения (до 2005-го они могли также создавать избирательные блоки с участием общественных организаций), одновременно были запрещены региональные партии, а также партии, созданные по этническому, конфессиональному, гендерному признаку

После принятия закона «О политических партиях» президент РФ внес в Государственную Думу разработанный в Центризбиркоме РФ законопроект о внесении изменений в федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». В результате в июне 2002 года появился новый закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», сильно отличавшийся не только от прежнего закона, но и от внесенного проекта. Одним из ключевых изменений стало повышение роли политических партий в избирательном процессе. Данные изменения, были, с одной стороны, выгодны федеральному центру в целом (так, именно он контролировал получение политическими партиями своего статуса и таким образом через них повышал свое влияние на региональный депутатский корпус). С другой стороны, эти меры активно поддерживались и лоббировались представленными в Госдуме политическими партиями (в наибольшей степени – КПРФ, СПС и РОДП «Яблоко»). Новый избирательный закон закрепил, что с 14 июля 2003 года регионы обязаны избирать не менее половины депутатов своего законодательного органа (или одной из его палат при наличии двухпалатного парламента) по пропорциональной системе. Кроме того, кандидаты и партийные списки, выдвинутые партиями и избирательными блоками, преодолевшими заградительный барьер на выборах в Государственную Думу, освобождались от необходимости сбора подписей или внесения для регистрации кандидатов и партийных списков избирательного залога (норма вступила в силу после выборов Госдумы 7 декабря 2003 года).

Сокращение числа потенциальных участников избирательного процесса при одновременном ужесточении над ними государственного контроля, находящегося в федеральных руках, сужало как региональным элитам в целом, так и губернаторам в частности возможности поиска федеральных партий – политических партнеров, без наличия которых принимать участие в выборах становилось все сложнее.

Первоначально регистрирующие органы подходили к регистрации новых партий относительно либерально. Но даже в то время максимальное число зарегистрированных партий не превышало 46 на пике в 2004 году (для сравнения – в выборах депутатов Государственной Думы РФ 1999 года могли принимать участие 139 общественных политических объединений). В выборах Госдумы 2003 года могли принять участие 44 политические партии и 20 общероссийских общественных объединений (последние – только в составе избирательных блоков). Однако постепенно ситуация стала ужесточаться, особенно после отмены выборов губернаторов в конце 2004 года, тогда же стал все более ощущаться эффект принудительной партизации региональных выборов.

Кроме того, новый федеральный закон № 67-ФЗ от 12.06.2002 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», помимо введения в обязательном порядке с июля 2003 года выборов региональных ЗС по полностью пропорциональной или смешанной избирательной системе, ввел императивную норму о том, что выборы глав любых субъектов РФ должны проходить по мажоритарной системе абсолютного большинства (то есть в два тура, если в первом никто не набрал более 50 % голосов). Был установлен «рамочный» порог явки (20 %) для признания выборов состоявшимися с правом его повышать законом для федеральных и региональных выборов. Кандидаты и списки кандидатов, выдвинутые партиями и избирательными блоками, допущенными к распределению депутатских мандатов на выборах в Государственную Думу, освобождались от необходимости сбора подписей или внесения залога (норма начала действовать после выборов Госдумы 2003 года).

Норма закона, запрещающая голосование по одной кандидатуре на общих выборах, сделала исключение для повторного голосования и в некоторых случаях для выборов депутатов органов местного самоуправления.

После того как в 2000–2001 годах в Самарской и Кемеровской областях досрочные выборы были назначены в связи с добровольной отставкой губернаторов К. А. Титова и А. М. Тулеева, которые тут же приняли участие в новых выборах и победили, избирательное законодательство было пополнено нормой, запрещавшей бывшим главам баллотироваться на досрочных выборах, назначенных в связи с их отставкой (статья 32 закона «Об основных гарантиях…»).

Перечни оснований для отказа в регистрации и отмены регистрации кандидатов были сокращены (в частности, из них исключена недостоверность сведений о доходах и имуществе) и сделаны закрытыми. Решение об отмене регистрации может принять только суд. Заявление об отмене регистрации может быть подано не позднее чем за 8 дней до дня голосования, а решение может быть принято не позднее чем за 5 дней. Круг лиц, которые могут обращаться в суд с таким заявлением, ограничен избирательными комиссиями и кандидатами.

Отдельно необходимо отметить усиление влияния федерального центра на формирование избирательных комиссий субъектов Федерации.

Попытка построения «вертикали» избирательных комиссий была инициирована Центризбиркомом РФ вопреки сопротивлению КПРФ, СПС и РОДП «Яблоко». К началу 2000-х число членов конкретной избирательной комиссии субъекта РФ с правом решающего голоса устанавливалось региональной конституцией (уставом), комиссии поровну формировались губернатором и региональным парламентом. До 2002 года регионы сами формировали свои комиссии, однако в 2002-м в новом законе № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» появилась норма, что законодательный орган и глава региона обязаны назначить не менее одного члена избирательной комиссии на основе поступивших предложений Центризбиркома РФ (т. е. 2 члена комиссии назначаются по предложению ЦИК). При этом было введено правило, что председатель избирательной комиссии субъекта Федерации избирается на первом заседании данной комиссии по предложению ЦИК РФ. Таким образом, региональные комиссии были частично фактически подчинены ЦИК. По аналогичной схеме стали формироваться муниципальные комиссии (в их отношении роль ЦИК играл региональный избирком), которые организовывали муниципальные выборы. Разница в том, что назначал состав муниципальных комиссий уже исключительно представительный орган местного самоуправления без участия администрации. На федеральных выборах муниципальные комиссии обычно наделялись в эти годы полномочиями территориальных комиссий по проведению процедуры федеральных выборов на территории муниципалитета, однако де-юре органы местного самоуправления были отстранены от формирования избирательных комиссий, проводящих федеральные и региональные выборы. Таким образом, большая часть избирательных комиссий стала формироваться вышестоящими комиссиями.

Помимо снижения влияния губернаторов на силовые структуры, также снизилось в пользу федерального центра их влияние на систему средств массовой информации.

Реальные изменения модели регионального государственного телевидения начались немного раньше: в мае 1998 года вышел указ президента РФ Б. Ельцина о формировании единого производственно-технологического комплекса государственных электронных средств массовой информации ВГТРК[59]. В соответствии с данным указом государственные региональные ТРК были выведены из-под двойного подчинения Гостелерадио и региональных властей и вошли в холдинг ВГТРК в качестве дочерних предприятий. Был фактически взят курс на ликвидацию самостоятельных государственных телерадиокомпаний в субъектах Федерации. В ряде случаев раздел ранее совместно управляемого и сформированного с региональными властями имущества сопровождался конфликтами и судебными решениями. Например, в Хабаровске часть Дома радио осталась под контролем федерального центра, часть – под контролем краевой администрации. Некоторые руководители регионов длительное время сопротивлялись реформе. Так, в Саха-Якутии подразделение ВГТРК «ГТРК „Саха“» было создано только в 2005 году. Однако в качестве выхода в ряде регионов стали создавать собственные телекомпании, получившие финансирование из региональных бюджетов. Так, в 1998 году в Приморском крае была создана телекомпания краевой администрации «ОТВ-Прим», а в Хабаровском крае была создана телекомпания «Губерния», одним из учредителей которой стала администрация края. В результате многие телекомпании, созданные с участием региональных властей, в том числе и «ОТВ-Прим», и по объему вещания, и по объему финансирования во много раз превосходили филиалы ВГТРК.

После дискуссии о возможности преобразования ВГТРК в акционерное общество правительство России в 2004 году приняло решение о реорганизации дочерних предприятий ВГТРК в филиалы. В результате с начала 2005 года государственные телерадиокомпании в регионах официально стали филиалами ВГТРК, при этом их финансирование было сокращено вдвое. Это означало, что наполовину сокращалось время трансляции местных передач на первом канале проводного радио и втором канале Российского государственного телевидения. Вместо прежних 720 часов филиалам ВГТРК гарантировались лишь 360 часов вещания за счет федерального бюджета. Причем это время отдавалось исключительно на новостные передачи. Что касается тематических программ, отражающих острые социальные и политические проблемы регионов, то они, по замыслу руководства ВГТРК, должны либо исчезнуть вообще, либо оплачиваться региональными властями. Что касается вещания местного (то есть фактически муниципального уровня) проводного вещания, то до нового 2004/2005 года местным радиовещателям разрешалось перекрывать трансляцию региональных каналов, а теперь места в эфире им не осталось вообще, пока его не выделит собственно ВГТРК, при этом теперь для этого стало требоваться оформление соответствующей лицензии[60].

Курс на унификацию региональных политических систем и подчинение их единым стандартам отразился в политике укрупнения регионов, которая затронула, несмотря на высказывавшиеся изначально предложения, только сложносоставные субъекты Федерации (имеющие небольшую численность населения автономные округа, входящие формально в те или иные области) и преследовала, таким образом, очевидную цель снизить асимметричность Федерации. Данный процесс был начат еще в ходе губернаторских выборов и закончен уже в период наделения полномочиями.

В соответствии со статьей 65 Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 года, и автономные округа, и области, в которые они входят, являются субъектами Российской Федерации. Согласно статье 66 Конституции РФ, отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. Таким образом, для того чтобы автономный округ прямо входил в состав Российской Федерации, минуя область или край, необходимо, чтобы был принят соответствующий закон. Данный закон был принят только для Чукотского автономного округа.

В ходе ужесточения региональной политики федерального центра был принят Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ» от 17 декабря 2001 года. Принятие данного закона было необходимым предварительным условием запуска процедуры изменения административно-территориального деления страны – пункт 2 статьи 65 Конституции РФ однозначно говорит, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Соответственно, пока не было закона, не могло быть и образования новых субъектов.

Формально закон № 6-ФКЗ регулирует как случаи изменения состава субъектов РФ без изменения государственных границ РФ, так и случаи «принятия» в РФ нового субъекта в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части (эти нормы были применены много позднее, в 2014 и 2022 годах). Однако изначально не вызывало сомнений, что главная цель закона – создание правовой базы для изменения состава субъектов РФ путем их преобразования через укрупнение (для этого в законе используется термин «образование нового субъекта»). Так, пока закон готовился, тогдашний министр по делам Федерации, национальной и миграционной политике А. В. Блохин уверял, что закон нужен лишь для того, чтобы разработать процедуру, по которой субъекты Федерации смогут инициировать изменения в своем статусе, а также прояснять степень участия иных заинтересованных регионов[61]. Первоначально Совет Федерации отклонил закон и рекомендовал его к доработке, поскольку члены палаты были обеспокоены тем, что он может способствовать созданию новых регионов путем распада имеющихся. В результате редакция закона вообще умалчивает о разделении регионов для создания новых субъектов Федерации. Формально закон не запрещает создание новых регионов через разъединение старых, но не предлагает для этого никакой легальной процедуры (то есть регионам, которые согласятся на укрупнение, «разукрупниться» назад будет крайне сложно из-за отсутствия прописанного в законе механизма). Еще одной важной особенностью закона стал его де-факто разрешительный характер. Закон поставил в центр процесса укрупнения президента страны как адресата петиций регионов по поводу их объединения (то есть фактически он получал право принимать окончательное решение, запускать процесс дальше или нет), он же являлся инициатором принятия федерального конституционного закона об образовании нового субъекта, если все референдумные процедуры завершатся удачно.

Тем самым были созданы правовые предпосылки для реализации идеи реформы регионального деления страны, о чем в начале 2000-х активно говорили различные представители федеральной политической элиты. Полпред президента РФ в Северо-Западном федеральном округе В. В. Черкесов утверждал, что к концу 2001 года слияние регионов стало неизбежным и главный вопрос не в том, укрупняться или нет, а в масштабах объединения. Черкесов заявил, что имеет смысл объединять более слабый регион-должник с регионом-донором, и выступил с предложением об объединении Архангельской области с Ненецким автономным округом, а Новгородской области – с Псковской. Позже Черкесов рассказывал, что укрупнение регионов обсуждалось одновременно со стратегией федеральных округов по социально-экономическому развитию вплоть до 2015 года и в результате этой дискуссии было выработано мнение, что большое число регионов служит основным препятствием на пути реализации широкомасштабных федеральных программ[62].

Однако администрация президента РФ настаивала, что процесс укрупнения регионов должен начаться «снизу», с инициативы самих регионов, и только потом идея укрупнения может быть одобрена референдумом, хотя при этом сами такие инициативы явно поощрялись. В ходе прямой линии 19 декабря 2002 года В. В. Путин прямо заявил, что укрупнение может быть сделано только путем волеизъявления жителей, проживающих на этих территориях[63].

Первоначально принятая редакция федерального конституционного закона 2001 года № 6-ФКЗ гласила, что инициатива образования нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект РФ («заинтересованные субъекты РФ»). Предложение об образовании нового субъекта направляется Президенту РФ (закон первоначально не указывал, кем именно оно направляется). Указанное предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием нового субъекта. После получения предложений об образовании нового субъекта РФ Президент РФ уведомляет о полученном предложении Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

Пункт 1 статьи 11 гласил, что вопрос об образовании нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Федерации. Согласно пункту 3 статьи 11, если вопрос не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов, повторные референдумы могут проводиться во всех заинтересованных субъектах Федерации независимо от результатов предыдущих референдумов по данному вопросу не ранее чем через год.

Первый референдум по данному закону состоялся 7 декабря 2003 года в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе, второй – 17 апреля 2005 года в Красноярском крае, Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономных округах, третий – 23 октября 2005 года в Камчатской области и Корякском автономном округе. Однако уже в ходе кампании по проведению референдума на Камчатке и в Корякии шел процесс внесения в закон № 6-ФКЗ изменений. Поправки в статьи 10 и 11 закона были внесены Федеральным конституционным законом от 31 октября 2005 года № 7-ФКЗ (опубликован 3 ноября 2005 года, вступил в силу 13 ноября 2005).

Фактически эти поправки уточнили и упростили ту практику, которая сложилась в ходе референдумов 2003–2005 годов. В частности, закон 2001 года не указывал, кто конкретно от имени региона выходит с инициативой его объединения. Но по факту применялся подход, что позицию каждого заинтересованного субъекта Федерации должны согласованно представлять его законодательный (представительный) и высший исполнительный органы власти, только после согласия которых могли реализовываться инициативы в виде регистрации инициативных групп, сбора подписей и т. д. Так, пункт 2 статьи 10 закона дополнен уточнением, что совместное предложение Президенту РФ направляют законодательные (представительные) органы государственной власти и высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов. Пункт 1.1 статьи 11 теперь гласил, что инициатива проведения референдума принадлежит высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов РФ. То есть в случае данного референдума впредь не требовалось создание инициативных групп. Статья 11 еще более акцентировала внимание на решающей роли в объединительном процессе Президента РФ, прямо указав, что вопрос об объединении выносится на референдумы только в случае поддержки данной инициативы Президентом.

Сама процедура проведения подобных референдумом на практике сопровождалась повсеместным отказом в регистрации инициативных групп, намеренных вести агитацию против референдумов (то есть фактически официально велась только агитация «за» референдум). При проведении референдумов де-факто отсутствовало независимое электоральное наблюдение, а их результаты в ряде случаев выглядят аномальными.

В результате на практике удалось ликвидировать только 6 автономных округов, входивших в Пермскую, Иркутскую, Камчатскую, Читинскую области и Красноярский край. Пермская область поглотила Коми-Пермяцкий автономный округ и стала Пермским краем. Камчатская область поглотила Корякский автономный округ и стала Камчатским краем. Читинская область поглотила Агинский Бурятский АО и стала Забайкальским краем. Иркутская область (поглотила Усть-Ордынский Бурятский АО) и Красноярский край (поглотил Таймырский и Эвенкийский автономные округа) сохранили прежние названия.

В результате укрупнения регионов сами бывшие автономные округа стали административными единицами с «особым статусом», который в каждом конкретном случае оказывался разным в зависимости от результатов политического торга[64]. После проведения референдумов об объединении регионов в каждом конкретном случае принимался новый федеральный конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, который устанавливал дату образования нового региона, переходный период для формирования органов госвласти и решения иных вопросов (в Пермском и Красноярском краях со дня образования нового региона и до формирования нового законодательного (представительного) органа государственной власти объединенного региона, в иных случаях со дня принятия федерального конституционного закона). При этом во всех случаях, кроме Иркутской области, назначение губернатора объединенного региона происходило раньше, чем выборы в новый региональный парламент.

На основании федеральных конституционных законов Президент РФ своими указами утверждал Положения о выборах законодательных собраний новых регионов первого созыва. Как правило, текст этих Положений готовился с участием представителей Центризбиркома РФ, региональных парламентов и избирательных комиссий заинтересованных субъектов. Организацию и проведение первых выборов депутатов парламентов в новых регионах осуществляли временные избирательные комиссии, которые формировались Центризбиркомом РФ.

В целом данные федеральные конституционные законы написаны по идентичной структуре, тем не менее в их содержании были определенные различия. К примеру, в течение переходного периода со дня вступления в должность губернатора Пермского края Законодательное собрание Пермской области и Законодательное собрание Коми-Пермяцкого автономного округа принимали совместные решения (большинством голосов от общего числа депутатов) по вопросам, связанным с выполнением задач переходного периода, для чего по согласованию между указанными органами проводились совместные пленарные заседания или заседания с общей повесткой дня. При объединении Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов никакой «совместной» деятельности парламентов упраздняемых субъектов не предполагалось, и Законодательное собрание Красноярского края осуществляло полномочия Законодательного собрания нового субъекта РФ с 1 января 2007 года до дня завершения формирования Законодательного собрания нового субъекта. Полномочия Думы Таймырского (Долгано-Ненецкого) АО со дня образования нового субъекта прекращались, а Законодательного собрания (Суглана) Эвенкийского автономного округа, наоборот, продлевались до дня образования нового субъекта Федерации – в любом случае на «переходный» период Таймыр и Эвенкия утрачивали свои прежние законодательные органы. В Иркутской области также с момента образования нового субъекта до дня завершения формирования Законодательного собрания нового субъекта полномочия законодательного органа передавались Законодательному собранию Иркутской области, а полномочия Думы Усть-Ордынского Бурятского АО прекращались.

В отличие от «иркутского-красноярского» сценария упразднения с момента образования нового региона парламентов бывших автономных округов, «пермская» система принятия совместных решений законодательными органами упраздняемых субъектов также применялась в Камчатском крае и в Забайкальском крае.

Существенными были и различия в том, каким образом бывшие субъекты смогли отстоять свое представительство в органах власти объединенных субъектов. Можно сказать, что чем дальше шел процесс укрупнения регионов, тем большего добивались упраздняемые регионы.

Так, если в Пермском крае Коми-Пермяцкий округ гарантированно представлен лишь двумя из 60 депутатов Заксобрания края (3,3 %), а бывший Таймырский и Эвенкийский АО в заксобрании Красноярского края гарантированно имеют по 2 депутата из 52 (т. е. по 3,8 % депутатов ЗС на каждый из бывших округов), то Корякский округ смог обеспечить себе в Заксобрании объединенного Камчатского края первого созыва уже 10 гарантированных мест из 50 (20 %), но затем эти места были упразднены. Успехи двух бурятских округов были поскромнее корякского, но явно больше коми-пермяцкого и таймырско-эвенкийского – 5 из 50 (10 %) у Агинского Бурятского округа и 4 из 50 (8 %) у Усть-Ордынского Бурятского. Впрочем, этот успех тоже был временным на «переходный» период.

Во всех федеральных конституционных законах об образовании укрупненных субъектов фигурировала одна и та же формула о том, что на его территории создается «административно-территориальная единица с особым статусом». Однако, как показывало изучение ситуации в бывших регионах, этот «особый статус» для разных бывших регионов в ходе определения их положения в объединенных регионах на практике оказался довольно разным.

Проще всего поступили в Красноярском крае – здесь бывшие Таймырский и Эвенкийский автономные округа стали муниципальными районами, огромными по площади. Прежние районы внутри бывших Таймырского и Эвенкийского АО были упразднены, а город Дудинка из городского округа стал городским поселением (в Эвенкии районное деление было ликвидировано еще в 2001-м новым губернатором Б. Н. Золотаревым – вместо администраций трех районов были сформированы органы местного самоуправления более чем в двадцати селах и поселках, работающие с администрацией округа напрямую). Теперь главы этих районов избирались депутатами, а администрации возглавили сити-менеджеры (т. е. главы администраций, нанятые по контракту). Существовавшие ранее внутри этих округов районы были упразднены.

Однако в иных регионах пойти по «красноярскому» пути не получилось – в Пермском крае попытки лишить Кудымкар статуса городского округа закончились в суде.

Ликвидация ранее существовавших в Коми-Пермяцком АО муниципальных образований вызвала протесты населения и местной элиты. Споры вокруг законопроекта «Об установлении границ муниципальных образований, наделении их статусом сельских поселений, городского поселения, статусом муниципальных районов» начались в Коми-Пермяцком АО летом 2004 года. Больше всего споров вызвал законопроект об объединении Кудымкара и Кудымкарского района в единое муниципальное образование. В случае его принятия Кудымкар наделялся бы статусом городского поселения и в будущем смог бы беспрепятственно войти в состав единого Коми-Пермяцкого муниципалитета. Против этого выступили депутаты окружного парламента от Кудымкара. Они потребовали наделить столицу КПАО статусом городского округа. В итоге закон был принят Заксобранием КПАО во втором чтении в декабре 2004 года. Слияние двух муниципалитетов одобрили депутаты земского собрания Кудымкарского района, но отказалась поддерживать гордума. В окружном парламенте этому не придали особого значения, и депутаты гордумы Кудымкара подали в суд. 5 апреля 2005 года окружной суд Коми-Пермяцкого автономного округа (КПАО) удовлетворил иск депутатов городской Думы Кудымкара и признал незаконным решение об объединении Кудымкара и Кудымкарского района в один муниципалитет[65]. Возмущены перспективной упразднения были и руководители иных районов КПАО, так как в этом случае многие вопросы жителям поселений пришлось бы решать только на окружном уровне, приезжая в Кудымкар, что, учитывая расстояния и коммуникации в округе, было бы крайне неудобным.

В новом Уставе Пермского края Коми-Пермяцкому округу посвящена целая глава VIII. Согласно ей, округ может иметь собственную символику, в официальных сферах общения на его территории, наряду с русским, может использоваться коми-пермяцкий язык, округ состоит из 6 районов и «при наличии волеизъявления населения… в его границах… может быть образовано единое муниципальное образование». В структуре исполнительных органов государственной власти Пермского края создано Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа, которое возглавляет Глава округа, назначаемый на срок от одного года до пяти лет губернатором края по представлению председателя Правительства края. В целях сохранения этнической идентичности коми-пермяцкого народа Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа участвует в разработке и реализации государственных целевых программ по сохранению этнической самобытности, развитию национального (родного) языка и национальной культуры; возрождает и развивает художественные народные промыслы и ремесла и т. д.

Провалом закончилась попытка «упростить» административно-территориальное деление и в бывшем Усть-Ордынском Бурятском автономном округе. Здесь ликвидировать районы попытались еще в 2003 году, в ходе подготовки к объединению с Иркутской областью. В 2003 году местные власти реализовали собственный сценарий муниципальной реформы, значительно отличающийся от федерального. В округе в спешном порядке были созданы сельские муниципальные образования и фактически упразднены районные. Вместо администраций муниципальных районов в соответствии с постановлением главы округа В. Г. Малеева появились территориальные управления по районам. Их возглавили бывшие мэры, но теперь уже в ранге заместителей главы округа. Данное решение нарушало не только сложившееся территориальное деление округа, но и внутренние элитные этноклановые расклады.

С таким произвольным толкованием федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления не согласился только мэр муниципального образования Эхирит-Булагатский район П. В. Хахалов, который на выборах губернатора в 2004 году был главным конкурентом Малеева. В судебных разбирательствах, которые длились почти год, в том числе и в Верховном суде РФ, ему удалось доказать незаконность упразднения районного уровня местного самоуправления. Более того, Верховный Суд оставил в силе решение окружного суда о назначении даты выборов глав упраздненных районных муниципальных образований, несмотря на кассационные жалобы окружных властей и избиркома. Таким образом, районы в УОБАО были восстановлены в судебном порядке. Именно предложение о том, что округ превращается в муниципальный район в границах шести ликвидирующихся районов округа, стало одним из поводов отказа Думы округа в апреле 2004-го обсуждать обращение к президенту России В. В. Путину о создании нового субъекта: 8 депутатов Думы просто покинули зал заседаний.

В принятом Уставе объединенной Иркутской области формальный статус Усть-Ордынского Бурятского округа аналогичен пермскому варианту, в то же время Устав, указывая на наличие Усть-Ордынского Бурятского округа как административно-территориальной единицы с особым статусом, гласит, что «районы Иркутской области входят в состав Иркутской области непосредственно». Устав предполагает наличие у округа своей символики. Указывается, что органы государственной власти Иркутской области «создают условия для сохранения и развития языков, культур и иных составляющих национальной самобытности бурятского народа и иных народов, традиционно проживающих на территории Усть-Ордынского Бурятского округа», «в целях сохранения и развития национальной самобытности бурятского народа и иных народов, традиционно проживающих на территории Усть-Ордынского Бурятского округа, органы государственной власти Иркутской области: разрабатывают и реализуют государственные программы Иркутской области по сохранению национальной самобытности, в том числе по развитию языков и культур; обеспечивают условия возрождения и развития народных художественных промыслов и ремесел; создают условия для обеспечения прав представителей бурятского народа и иных народов, традиционно проживающих на территории Усть-Ордынского Бурятского округа, получать и распространять информацию на национальных (родных) языках, в том числе через средства массовой информации; способствуют созданию и деятельности образовательных учреждений, учреждений культуры по сохранению и развитию языков и культур».

Статья 18 Устава гласит, что исполнительную власть Иркутской области на территории Усть-Ордынского Бурятского округа осуществляют исполнительные органы государственной власти Иркутской области (их территориальные подразделения), включая администрацию Усть-Ордынского Бурятского округа. В целом текст Устава позволяет предположить, что администрация Усть-Ордынского Бурятского округа в основном занимается проектами, имеющими скорее культурно-гуманитарное значение. При этом из проекта Устава исчезли нормы, гарантирующие округу минимальное представительство в Законодательном Собрании области.

Устав Камчатского края принят 14 ноября 2008 года единогласно сразу в двух чтениях. Обращает внимание, что численность депутатов Заксобрания края сократилась с 50 до 28, при этом 14 избираются по одномандатным округам и 14 – по партийным спискам. Исходя из структуры расселения в регионе, от Корякского округа теперь избирается лишь один депутат по мажоритарному округу и теоретически еще один – по одному из партийных списков. Статья 3 Устава гласит, что «органы государственной власти Камчатского края и органы местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае в соответствии с федеральным законом обеспечивают реализацию прав и законных интересов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, проживающих на территории Камчатского края. Органы государственной власти Камчатского края вправе устанавливать за счет средств краевого бюджета (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета краевому бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для проживающих на территории Камчатского края коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока». Гарантируется, что органы государственной власти Камчатского края создают коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, проживающим на территории Камчатского края, условия для сохранения их национальной самобытности, возрождения, сохранения и развития национальных языков и национальных культур, а в границах территории Камчатского края могут образовываться территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в соответствии с законодательством Российской Федерации. Согласно статье 31, «в целях обеспечения комплексного социально-экономического развития Корякского округа, повышения уровня жизни населения округа в Камчатском крае» разрабатывается и реализуется программа социально-экономического развития Корякского округа, финансируемая за счет средств краевого бюджета.

Особому статусу Корякского округа посвящена глава VIII. В структуре исполнительных органов государственной власти Камчатского края образуется исполнительный орган государственной власти Камчатского края по делам Корякского округа. Кроме того, на территории Корякского округа могут создаваться территориальные органы иных исполнительных органов государственной власти Камчатского края, входящие в систему исполнительных органов государственной власти Камчатского края. Согласно краевому закону «О структуре Правительства Камчатского края» от 9 декабря 2008 года, в структуре правительства создано Министерство по делам Корякского округа.

В определенном смысле пример Иркутской области и Камчатского края позволяет говорить о постепенном демонтаже тех особых прав и полномочий, которых в ходе торга при принятии решения об объединении регионов смогли добиться элиты бывших автономных округов, и уже в следующем электоральном цикле институциональные возможности влияния бывших автономных округов на деятельность органов власти объединенных регионов резко снизились.

Из всех бывших регионов максимальных прав при принятии уставов в новом регионе смогла добиться элита бывшего Агинского Бурятского автономного округа.

Статья 105 нового Устава Забайкальского края закрепляет, что в границах Агинского Бурятского округа находятся административные районы: Агинский, Дульдургинский и Могойтуйский. Согласно статье 106, в структуре исполнительных органов государственной власти края образуется исполнительный орган государственной власти Забайкальского края, осуществляющий функции по взаимодействию с иными исполнительными органами государственной власти Забайкальского края и координации деятельности их территориальных органов на территории Агинского Бурятского округа, руководитель указанного органа одновременно является заместителем председателя Правительства края.

В округе сохранены управленческие структуры, ставшие территориальными органами министерств и ведомств края, введен пост Главы Агинского Бурятского округа.

Особенностью Забайкальского края является норма, что Законодательное собрание Забайкальского края на срок своих полномочий образует консультативно-совещательный орган – Собрание представителей Агинского Бурятского округа, обеспечивающий формирование предложений по защите законных интересов народов, проживающих на территории Агинского Бурятского округа, их прав на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций. Порядок формирования, структура, полномочия и организация деятельности Собрания представителей Агинского Бурятского округа устанавливаются Законодательным собранием Забайкальского края. Создание такого «квазипредставительного» органа для бывших субъектов РФ, ликвидированных в 2003–2008 годах, является уникальным случаем. В СМИ региона этот орган даже называют «Степная Дума»; предполагалось, что в нее войдут выборные заседатели из числа наиболее уважаемых жителей округа[66].

Как видно из вышеизложенного, везде, кроме Красноярского края, после появления «объединенных» регионов появилось некое новое административно-территориальное образование на уровне между муниципальным и региональным, не упомянутое в Конституции страны.

Таким образом, если изначальной целью проекта укрупнения регионов было упрощение региональной структуры страны, то эта цель, очевидно, не удалась. Фактически укрупнение регионов превратилось в первую очередь в PR-проект – превратить асимметричную федерацию в симметричную все равно явно не получилось.

Однако со сложносоставными Архангельской областью и Ненецким АО, а также с Тюменской областью и Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами политические и экономические особенности регионов не дали произвести даже подобное укрупнение (вместо него данные округа, где развита нефтегазодобыча, просто увеличили размеры отчислений от своих доходов в формально материнские субъекты[67]). На этом процесс укрупнения застопорился, не дойдя до объединения иных субъектов.

В целом данный период характеризуется довольно высоким уровнем самостоятельности губернаторов при формировании персонального состава администраций. В то же время можно отметить некоторую асимметричность в периодизации в зависимости от ее оснований. Если проводить периодизацию по принципу формирования самого корпуса губернаторов, то рационально выделять два основных периода: 1991–1995 – преимущественно период назначений губернаторов с частичной выборностью, 1996–2004 – массовые прямые выборы (можно выделить подэтап 2000–2004 годов – ослабления губернаторов и растущего вмешательства в процесс выборов федерального центра). Так как фактор выборности лично губернаторов является ключевым, именно эту периодизацию логично использовать при описании особенностей состава губернаторского корпуса.

Данная периодизация несколько отличается от периодизации по нормативному регулированию назначений внутри администраций. Здесь вначале был краткий период 1991–1993 годов, когда происходило согласование ключевых назначений в администрациях с советами (фактически «остаточный советский» период, когда губернаторов уже назначали, а советы еще не распустили), после роспуска советов в 1993-м происходит массовый переход к единоличному назначению нижестоящих чиновников губернаторами, с 2000-го – утрата губернаторами части полномочий уже не в пользу региональных парламентов, а в пользу федерального центра. Но в силу своей краткости этот период необходимо описывать когда мы говорим о нормативном регулировании формирования администраций, но что касается практической ситуации с составом администраций, у нас нет достаточных фактических данных, чтобы увидеть существенную разницу в составе администраций между 1991–1993 и 1994–1995 годами: основной кадровый состав губернаторов после 1991 года до конца 1995-го менялся незначительно.

В данный период доминировала система назначений глав краев, областей, автономных округов Президентом РФ с частичной выборностью глав в отдельных случаях (мэры Москвы и Санкт-Петербурга; главы большинства республик; в 1993-м ряд областей, где выборов требовали областные советы; затем до конца 1995-го ряд регионов по специальным разрешениям президента). Основная масса замен глав исполнительной власти регионов произошла в конце 1991 года, затем в 1992–1995 годах замены носили более плавный и скорее корректирующий характер.

В результате описанного в разделе 1.1 разрешительного механизма для краев, областей, автономных округов прямые выборы глав регионов в это время преимущественно происходили в республиках в составе РФ, в иных регионах были редкостью (основная часть – весной 1993 года в регионах конфликтов глав администраций и облсоветов, а также во второй половине 1995 года – уже в регионах, где главы чувствовали себя довольно уверенно и проведение выборов разрешил президент) – всего в 1991–1995 годах прошло 44 кампании по прямым выборам глав регионов, из них три были безрезультатными (в Калмыкии и Чувашии в 1991 году никто из кандидатов не набрал требуемого большинства, в Челябинской области в 1993 году итоги выборов не были признаны Президентом). В 19 регионах потребовался второй тур (из них в трех только что названных случаях безрезультатный). В 24 случаях главы были избраны впервые или ими стали новые люди (то есть не те главы администраций, которые баллотировались, или там, где глав администраций или президентов еще не было). Чаще всего на выборах глав и президентов в республиках побеждали действующие или бывшие председатели Верховных советов данных регионов (исключения – Ингушетия, Калмыкия, Мордовия, Тыва, Чувашия), в Ингушетии выбрали бывшего главу временной администрации, в Тыве – главу правительства. Все эти кампании носили ярко выраженный персонифицированный характер. Безальтернативным было голосование в Калмыкии и в Чеченской Республике в 1995 году, в Ингушетии в 1993 и 1994 годах, в Татарстане в 1991 году, в Карелии в 1994 году, в Кабардино-Балкарии во втором туре в январе 1992 года.

С учетом сорванных и непризнанных выборов, а также увольнений и отставок избранных глав, к концу 1995 года в 36 регионах из 89 у власти находились главы, избранные населением (из них 16 – республики). В 6 регионах у власти были главы, избранные парламентами (Республика Алтай, Дагестан, Хакасия, Удмуртия, Мордовия; Карачаево-Черкесская Республика – совместно с Президентом РФ); в 47 у власти находились назначенные Президентом главы администраций. Всего с учетом избраний и назначений за 4,5 года данной системы на регион в среднем приходилось 1,46 назначенных или избранных губернатора, средний срок нахождения губернатора в должности составлял 3,08 года.

Главной особенностью выборов и назначений 1991–1995 годов в большинстве регионов был сам формат перехода к новой персоналистской системе управления. Менялись не столько личности, которые во многих случаях остались те же (фактически часто это были те же прежние партийно-советские и хозяйственные руководители, что и в 1990–1991 годах), сколько сама структура управления. На место коллегиальным советским органам и параллельным им партийным структурам приходила персонифицированная и во многом аполитично-прагматичная система власти.

В ходе первой волны назначений губернаторов (глав администраций) с августа 1991 года по конец февраля 1992 года, когда последний регион (Саратовская область), за исключением национальных республик (кроме Карачаево-Черкессии), обрел назначенного губернатора, ключевым фактором было изменение подчиненности региональной исполнительной власти, ее фактическое включение в федеральную систему органов исполнительной власти. Вопреки расхожему мнению, ставшему элементом политической мифологии, радикальных замен региональных руководителей в это время было не так уж и много. В основном команда президента Б. Н. Ельцина ориентировалась на фигуры, которые уже занимали в регионах посты руководителей региональных исполкомов, реже – региональных советов народных депутатов. Таким образом, в реальности персональное обновление корпуса руководителей произошло скорее на год раньше, в 1990 году, когда во многих регионах были избраны новые председатели региональных исполкомов, нередко бывшие «чистыми хозяйственниками», как правило с опытом работы в строительной сфере (то есть воспринимавшиеся как политически умеренные и компромиссные фигуры).

Среди глав администраций первой волны было 30 бывших председателей региональных исполкомов или их первых заместителей. В частности, это П. Н. Балакшин (Архангельская область, бывший генеральный директор Архангельского ЦБК), А. П. Гужвин (Астраханская область, в 1987-м стал самым молодым председателем облисполкома в СССР в 41 год), В. И. Берестовой (Белгородская область, одновременно с июля по ноябрь 1991 года председатель Белгородского облсовета, как народный депутат РСФСР был членом фракции «Коммунисты России», но выступил против ГКЧП), И. П. Шабунин (Волгоградская область, бывший директор Волгоградского областного государственно-кооперативного агропромышленного объединения и первый зампред облисполкома), А. Ф. Лаптев (Ивановская область), В. А. Бирюков (Камчатская область), В. А. Десятников (Кировская область), В. П. Арбузов (Костромская область), В. П. Герасимов (в 1988–1990 годах председатель Курганского облисполкома, в 1990—1991-м председатель Курганского областного Совета), В. И. Шутеев (Курская область), Ю. А. Ножиков (Иркутская область), В. Г. Михайлов (Магаданская область), А. С. Тяжлов (Московская область, бывший председатель государственно-производственной ассоциации «Мособлстройматериалы»), Л. К. Полежаев (Омская область), Л. П. Башмаков (Рязанская область, в 1988–1990 годах председатель Рязанского облисполкома, в декабре 1993-го неоднократно заявлял, что считает себя сторонником избирательного блока «Выбор России»), В. П. Федоров (Сахалинская область), Э. Э. Россель (Свердловская область), В. А. Суслов (Тверская область), Б. П. Иванов (Читинская область), Г. Ц. Цэдашиев (Агинский Бурятский АО), С. Г. Леушкин (Корякский АО), Г. П. Неделин (Таймырский АО), А. Н. Батагаев (Усть-Ордынский Бурятский АО), А. В. Филипенко (Ханты-Мансийский АО), А. В. Назаров (Чукотский АО), А. М. Якимов (Эвенкийский АО), Л. С. Баяндин (1988–1990 – председатель Ямало-Ненецкого окрисполкома, 1990–1991 – окружного Совета народных депутатов), В. С. Кузнецов (Приморский край, председатель крайисполкома, не имевший при этом большого хозяйственного опыта и работавший в Дальневосточном отделении АН СССР), В. И. Ишаев (бывший директор Хабаровского завода строительных алюминиевых конструкций имени Е. Сидоренко, с 1990-го – первый зампред Хабаровского крайисполкома – начальник главного управления по экономике). Также и. о. главы администрации КЧР был назначен бывший председатель Карачаево-Черкесского облисполкома В. И. Хубиев

Среди назначенных, кроме упомянутых выше В. И. Берестового, В. П. Герасимова, Л. С. Баяндина, было также 6 бывших председателей и заместителей председателей региональных Советов – В. П. Муха (Новосибирская область), В. А. Суслов (Тверская область, до 1990-го – председатель облисполкома), В. М. Кресс (Томская область, бывший зампред АПК области, экс первый секретарь райкома партии), В. К. Калашников (Воронежская область, в 1990-м был председателем облисполкома, потом облсовета). В Ленинградской области главой администрации был назначен бывший директор птицефабрики в Выборгском районе, зампред облсовета А. С. Беляков. Тюменскую область возглавил ставший в 1990 году председателем Тюменского облсовета генеральный директор предприятия «Лангепаснефтегаз» Ю. К. Шафраник.

Если брать еще уровень руководителей республик, то в 52 регионах из 89 (58,4 %) первый состав региональных руководителей состоял из бывших председателей исполкомов, региональных советов или Верховных советов.

Еще одной отдельной небольшой группой новых глав регионов были бывшие руководители регионального центра или иного крупного города – А. И. Лисицын (председатель Рыбинского горисполкома Ярославской области), К. А. Титов (председатель Самарского горсовета), В. П. Соловьев (председатель Челябинского горсовета, бывший первый секретарь Челябинского горкома КПСС), В. Ф. Чуб (председатель горсовета Ростова-на-Дону), Е. С. Кузнецов (председатель Ставропольского горсовета, бывший первый секретарь Октябрьского райкома КПСС гор. Ставрополя), Ю. В. Власов (зампред Владимирского горисполкома, бывший научный сотрудник ВНИИ ящура), Ю. В. Комаровский (зампред Нарьян-Марского горисполкома), Н. А. Полуянов (председатель Кудымкарского райисполкома КПАО).

Именно представители первых двух групп назначенцев, обладающие политическим и управленческим опытом, оказались самыми успешными главами регионов. Именно из них вышла значительная часть губернаторов – «политических тяжеловесов» 1990—2000-х (В. И. Ишаев, В. М. Кресс, Л. К. Полежаев, Э. Э. Россель, В. Ф. Чуб, А. В. Филипенко, Ю. В. Неелов, К. А. Титов, А. И. Лисицын).

Третья группа назначенцев – это не занимавшие (или занимавшие крайне незначительное время) постов в исполнительной власти народные депутаты России и СССР, обычно с репутацией сторонников реформ. Таких в первой волне назначенцев было 13. К ним относятся директор совхоза «Логовской» Первомайского района Алтайского края, народный депутат РСФСР В. Ф. Райфикешт (Алтайский край), президент корпорации «Кубаньуниверсалмонтаж», член группы радикальных демократов на Съезде народных депутатов РСФСР В. Н. Дьяконов (Краснодарский край); бывший директор знаменитого совхоза «Назаровский», бывший народный депутат СССР А. Ф. Вепрев (Красноярский край); корреспондент ТАСС в Амурской области, народный депутат России А. А. Кривченко (Амурская область); народный депутат РФ, до 1990-го начальник передвижной механизированной колонны, затем зампред Навлинского райсовета В. А. Барабанов (Брянская область); народный депутат РФ, член Высшего экономического совета при Президиуме Верховного Совета России, директор совхоза «Аврора» Грязовецкого района Н. М. Подгорнов (Вологодская область); бывший ректором Всесоюзного института повышения квалификации руководящих работников и специалистов рыбной промышленности и рыбного хозяйства народный депутат России Ю. С. Маточкин (Калининградская область); председатель Комитета по науке и народному образованию Верховного Совета РФ член-корреспондент РАН А. В. Дерягин (Калужская область); народный депутат РФ, один из лидеров рабочего движения шахтеров в Кузбассе в 1989–1991 годах М. Б. Кислюк (Кемеровская область, недолгое время зампред облисполкома); директор совхоза «Трудовик» в Холмском районе Новгородской области, народный депутат СССР по квоте ВЛКСМ М. М. Прусак (Новгородская область); народный депутат РФ, бывший главврач областной больницы В. Д. Бабенко (Тамбовская область, никогда не работал в органах управления); директор Дубковской птицефабрики народный депутат РСФСР Ю. В. Белых (Саратовская область).

Самый яркий представитель этой группы – народный депутат России физик Б. Е. Немцов (одновременно с постом главы администрации Нижегородской области занимал пост представителя президента РФ в области до 18 апреля 1994-го, то есть совмещал два поста почти два года, что является уникальным случаем). Он был членом депутатских групп «Смена», «Беспартийные депутаты», «Российский Союз».

Также в эту группу можно внести избранного президентом Калмыкии бывшего управляющего подразделением корпорации «Мицубиси» в СССР, народного депутата РСФСР К. Н. Илюмжинова.

За исключением Б. Е. Немцова, М. М. Прусака и К. Н. Илюмжинова, политическая карьера этих губернаторов, как правило, оказалась скоротечной и не слишком удачной. Им не хватало не только управленческого опыта, но часто элементарного политического чутья и политической гибкости.

Четвертая группа – это «чистые хозяйственники», как правило ранее не занимавшиеся политической деятельностью. Некоторые из них имели имидж реформаторов. В Ленинградской области был назначен бывший директор птицефабрики в Выборгском районе, зампред облсовета А. С. Беляков. В Псковской – генеральный директор объединения компаний «Псковнефтепродукт» (филиал Сургутнефтегаз) А. А. Добряков; в Пермской – начальник Камского речного пароходства депутат облсовета Б. Ю. Кузнецов; в Тульской – бывший в тот момент директором совхоза «Тульский плодопитомнический» бывший начальник областного управления сельского хозяйства Н. В. Севрюгин; в Еврейской автономной области – начальник объединения «Биробиджанагропромстрой» депутат облсовета Н. М. Волков. В Ульяновской области так и не смог закрепиться и был вскоре заменен директор завода «Контактор» В. В. Малафеев.

Почти все представители этой группы, кроме Н. М. Волкова в ЕАО, также на постах губернаторов пробыли крайне недолго.

Наименьший политический опыт имела пятая, небольшая группа «странных» назначенцев из местных демократических активистов, которые не были даже народными депутатами России и которые были назначены, скорее всего, только исходя из их политических взглядов и связей в среде московской демократической общественности. Именно назначенцы этой группы оказались самыми спорными руководителями и чаще всего продерживались на посту недолго. Среди назначенцев этой группы: директор Мценского агротехнического ПТУ Н. П. Юдин (Орловская область); доцент Липецкого политехнического института, кандидат технических наук депутат облсовета Г. В. Купцов (Липецкая область); начальник областного комбината бытового обслуживания, один из создателей Пензенского объединения избирателей и председатель совета директоров Пензенской товарно-сырьевой биржи А. А. Кондратьев; бывший директор Вяземского льнокомбината В. П. Фатеев (Смоленская область, был известен лишь тем, что в феврале 1990-го стал инициатором первого в Вязьме политического митинга, в 1991-м объявлял голодовку против снятия облисполкомом денег со счета комбината). К этой же группе можно отнести ставшего первым президентом Мордовии В. Д. Гуслянникова. Многие представители этой группы были вскоре уволены либо проиграли ближайшие прямые выборы.

Кроме упоминавшихся ранее примеров В. В. Малафеева в Ульяновской области, Н. П. Юдина в Орловской, Г. В. Купцова в Липецкой, одним из самых неудачных было назначение Н. В. Севрюгина в Тульской области (что подтвердилось его откровенным провалом на прямых выборах 1997 года). Совершенно не учитывая общественные настроения в регионе, тульский губернатор стремился как мог доказывать Москве свою лояльность. Так, осенью 1993 года Н. В. Севрюгин по своей резкости в отношении Советов и оппозиции превзошел всех своих коллег. В 1995 году все областное начальство дружно взялось за создание организации НДР, в которую вошли все три первых заместителя губернатора, а также два «простых» заместителя. Сам губернатор стал председателем совета, но затем, сославшись на занятость, в ноябре 1996 года передал эти функции С. А. Шеденкову. Но в то же время шла дискредитация администрации со стороны как левой оппозиции, так и демократов. Общественное мнение считало тульскую администрацию крайне коррумпированной. Известной была особая любовь губернатора к хозяйству «Саженец» – бывшему совхозу «Тульский», которым ранее руководил Н. В. Севрюгин. На поддержку этого хозяйства выделялись средства из областного бюджета, здесь был построен уютный комплекс для приема гостей. Сам губернатор обзавелся коттеджем и т. д. Все счета администрации были переведены в Тульский региональный банк, в котором были трудоустроены родственники губернатора. В области неоднократно ставился вопрос о проведении референдума об отстранении Н. В. Севрюгина, главным инициатором которого была тульская партия «Возрождение Отечества», возглавляемая известным местным спортсменом Н. Новиковым (депутат областной Думы в 1996–2000 годах). Особенно активная работа в этом направлении велась в сентябре – ноябре 1994 года, но областные власти не допустили проведения референдума. Причем пересуды о совхозе «Саженец» и т. д. оказались мелочью в сравнении с уголовным делом, которое было заведено на заместителя губернатора, председателя комитета по управлению имуществом Б. Шаповалова, который затем был осужден. Когда он уже начал отбывать срок, против него было заведено еще одно дело. Причем Б. Шаповалов, даже находясь под следствием, не был уволен из администрации.

Об уровне популярности Н. В. Севрюгина наглядно свидетельствует опыт его участия в избирательных кампаниях: он проиграл в 1990 году выборы народных депутатов РСФСР в Киреевском округе (получил лишь 15,1 % голосов), а в апреле 1993 года, уже находясь в должности губернатора (!), проиграл дополнительные выборы народных депутатов РСФСР в том же округе, уступив простому майору Сергею Кирееву, выступавшему с русско-националистической программой (губернатору отдали голоса только 35,6 % избирателей). После этого провала Н. В. Севрюгин не рискнул участвовать в выборах в Совет Федерации в декабре 1993 года. Кроме того, на посту губернатора Н. Севрюгин доказал, что не является командным игроком. Он рано или поздно ссорился со своими приближенными, которые затем превращались в его злейших врагов.

Среди первых назначенцев было фактически два чиновника федерального уровня – первый секретарь ЦК ЛКСМ России В. В. Елагин (Оренбургская область) и бывший начальник планово-экономического управления Мурманского облисполкома, секретарь обкома (с 1988-го), председатель Государственного комитета РСФСР по социально-экономическому развитию Севера Е. Б. Комаров (Мурманская область). К этой микрогруппе можно также добавить избранного в 1993 году президентом Чувашии бывшего министра юстиции РФ Н. В. Федорова.

Почти все назначенцы были местными (то есть жившими и работавшими в регионе к моменту назначения). Редкое исключение – назначенный главой администрации Сахалинской области В. П. Федоров, уроженец Якутии, бывший сотрудник ИМЭМО АН СССР и проректор по международным связям Московского института народного хозяйства им. Г. В. Плеханова, в 1990-м избранный председателем облисполкома. История возвышения В. П. Федорова относится к 1988–1989 годам, когда он впервые посетил Сахалин (по одним данным, его пригласил обком партии, по другим – журналист местной партийной газеты, затем народный депутат РСФСР В. В. Гулий) и многими был воспринят как шанс на политическое и экономическое обновление на фоне неудовлетворенностью населения местным руководством. Политическими силами, поддерживающими Федорова на выборах, были активисты Народного фронта и Демократического союза. При этом 16 августа 1991 года на пленуме обкома КПСС он разгромил местную демократическую прессу, а 19 августа выступил с публичным заявлением, смысл которого свелся к тому, что в Москве идет борьба за власть, а в регионе надо заниматься делом. Вопреки постановлению I съезда народных депутатов РСФСР «О механизме народовластия» и двум постановлениям Президиума Верховного Совета РСФСР в январе и марте 1991 года до августовского путча входил в руководство Сахалинской областной организации КПСС как член обкома. Популистские обещания Федорова сопровождались отсутствием конкретного плана преобразований и обвинениями в принятии авторитарных решений[68].

Критерии отбора кандидатов в губернаторы президент РФ сформулировал так: приверженность демократическим реформам, организаторские способности, авторитет среди населения[69]. Хотя анализ назначенческой практики (см. выше) показывает, что эти требования, по крайней мере последние два, соблюдались отнюдь не всегда. Одновременно шло назначение на две должности – главы администрации и представителя президента (с 2000 года в регионах их заменили главные федеральные инспектора), полномочия которых тогда были не совсем ясными. На обе должности назначали указами президента, но при этом подбор кадров производится одной и той же комиссией во главе с В. А. Махарадзе (с августа 1991 года главный государственный инспектор – начальник Контрольного управления администрации президента). Именно В. А. Махарадзе был формально уполномочен вносить президенту кандидатуры на должности глав администраций. По данным Н. В. Петрова[70] и М. Макфола, в первые месяцы кандидатам на назначение не раз самим приходилось выбирать, какой пост занять – главы администрации или представителя президента. В двух областях назначенные представители президента успели передумать (Брянская и Нижегородская области), и были назначены главами администраций[71].

Критически относящийся к демократическому движению В. В. Иванов отмечает[72], что в середине 1991 – начале 1992 года определяющую роль в расстановке «губернаторских» кадров играли бывший руководитель избирательной кампании Б. Н. Ельцина, а затем государственный секретарь и в 1991–1992 годах первый вице-премьер Г. Э. Бурбулис и названный выше В. А. Махарадзе. Заметным также было участие руководителя администрации президента РФ в 1991–1993 годах Ю. В. Петрова и государственного советника по правовой политике в 1991–1992 годах, заместителя председателя правительства в 1991–1994 годах С. М. Шахрая.

В редких случаях главами администраций пришлось назначать даже либо заведомых оппозиционеров, либо «слишком политически» самостоятельных, часто критикующих политику федерального центра.

Так, назначенный астраханским губернатором А. П. Гужвин был не только председателем облисполкома, но членом фракции «Коммунисты России» на Съезде народных депутатов. Ставший губернатором Белгородской области В. И. Берестовой, ранее председатель Белгородского облисполкома и одновременно с июля по ноябрь 1991 года председатель Белгородского областного Совета, избирался народным депутатом России, был членом фракции «Коммунисты России».

В двух регионах главами администраций были назначены бывшие секретари обкомов партий – Ульяновской и Новосибирской. Как уже отмечалось, бывший первый секретарь Ульяновского обкома КПСС Ю. Ф. Горячев был назначен в январе 1992 года, так как первоначальному назначенцу В. В. Малафееву просто не дали приступить к работе. В Новосибирской области главой администрации только 26 ноября 1991-го был назначен бывший первый секретарь В. П. Муха. Насколько известно, изначально предпочтение отдавалось имеющему репутацию борца с коррупцией представителю президента РФ А. Н. Манохину (экс-заведующему лабораторией в Институте математики, народный депутат РСФСР, один из основателей областных «Мемориала» и «ДемРоссии»). Однако Манохин от поста отказался, заявив о необходимости назначить В. П. Муху, исходя из того, что нужен человек, способный найти общий язык с чиновниками аппарата исполкома и обеспечить эффективность руководства (затем Манохин заявлял, что его решение было ошибочно).

Важно отметить, что многие политики, до назначения или избрания губернаторами близкие к левым, даже в этот период, когда избрание президентом Г. А. Зюганова в 1996 году многими воспринималось как вполне вероятное, вели себя крайне прагматично.

Так избранный в 1993 году главой администрации Пензенской области А. Ф. Ковлягин при избрании позиционировался как противник президента Б. Н. Ельцина, но в дальнейшем вел себя довольно прагматично, стремясь выглядеть в глазах федерального центра приемлемым руководителем и даже вошел в движение «Наш Дом – Россия» (был членом политсовета НДР). После выборов Госдумы РФ 1995 года, выигранных КПРФ, оппозиционная риторика в выступлениях А. Ф. Ковлягина вновь усилилась. Губернатор заявлял, что именно демократические преобразования, навязываемые сверху, привели Россию в целом и Пензенскую область в особенности на грань краха. Одновременно лица из его ближайшего окружения постоянно оказывались в центре скандалов – то в связи с приватизацией, то в связи со строительством загородных особняков, то в связи со взятками. Авторитет главы администрации стал снижаться, и в области все чаще стали раздаваться призывы к досрочной отставке областного руководства[73].

В Брянской области, где с апреля по март 1993 года краткий период губернатором был представитель КПРФ Ю. Е. Лодкин, он еще не имел собственной команды и, как представляется, не очень был готов к приходу к власти. В администрации Ю. Е. Лодкин сохранил многих заместителей, работавших при В. А. Барабанове, – А. Коновалова, В. Брезанскую, А. Гореликова. Область при Ю. Е. Лодкине при этом была под пристальным вниманием федерального центра. В сентябре 1993 года ее посетил сам В. С. Черномырдин, причем итогами визита остались довольны обе стороны. Однако первое правление Ю. Лодкина оказалось краткосрочным.

Назначенный в Новосибирской области В. П. Муха с апреля до августа 1990 года совмещал должности председателя областного Совета народных депутатов и первого секретаря обкома партии (пост в КПСС покинул в августе). В августе 1991 года во время выступления ГКЧП призвал население Новосибирской области руководствоваться положениями Конституции СССР и не поддаваться на призывы президента РСФСР Б. Н. Ельцина к всеобщей забастовке. В 1993 году В. П. Муха был одним из организаторов Всесибирского совещания представителей местных Советов, выдвинувшего Б. Н. Ельцину требования о снятии блокады со здания Верховного Совета России в Москве под угрозой перекрытия Транссибирской железной дороги. После роспуска Съезда народных депутатов и Верховного Совета в октябре 1993 года В. П. Муха был снят с должности главы администрации. Затем в 1993–1995 годах работал председателем Совета директоров компании «ТрансСибАвиа», председателем Совета директоров и вице-президентом банка «Левобережный» в Новосибирске. Победив на выборах 1995 года при поддержке КПРФ, В. П. Муха на практике почти не проявлял своих политических симпатий, выступая скорее как «опытный хозяйственник». Его избрание было в целом спокойно встречено в федеральном центре (где, вероятно, опыт работы Мухи в банковской сфере был воспринят как сигнал его эволюции в сторону лучшего понимания рыночной экономики и признак прагматизма). Хотя отношения между и ним КПРФ при этом были вполне дружественными, партийная жизнь области при В. П. Мухи развивалась, по сути, сама по себе без его явного вмешательства. После выборов В. П. Муха не стал советоваться с коммунистами не только в кадровых вопросах, но и при формировании своей политической линии. Единственным представителем КПРФ среди руководства Новосибирской области стала Светлана Барам – секретарь парторганизации Советского района Новосибирска и личный пресс-секретарь В. П. Мухи. В январе 1996 года на областной партконференции первый секретарь обкома КПРФ В. С. Кузнецов открыто признал, что надежды, возлагаемые на В. П. Муху, не оправдались. Сам В. П. Муха о своих политических взглядах говорил так: «Мои „партийные“ убеждения всегда составлял здоровый прагматизм, который, кстати, помог мне безо всякого труда и ломки войти в рыночные отношения»[74].

Как правило, «красной чертой» приемлемости или неприемлемости кандидатуры губернатора была его позиция в дни августовского путча (назначению способствовали либо поддержка Б. Н. Ельцина, либо нейтральная позиция).

Влияние крупного бизнеса на состав губернаторского корпуса в начале 1990-х не было значительным просто потому, что тогда он еще не сформировался, доминировали в первую очередь общеполитические расклады, репутация «реформатора» и личный авторитет. Н. В. Зубаревич разделяет несколько этапов пространственного развития крупного бизнеса и степень его экономического влияния (укорененности) в регионах, которые довольно интересным образом коррелируют с этапами институционального развития[75]. Первый этап (1991–1994), по ее оценке, это скорее время первоначального раздела, а не проникновения. Во-первых, в 1992–1993 годах были созданы акционерные общества – естественные монополии. При образовании РАО «ЕЭС России» в его состав были включены все крупные электростанции в регионах, за исключением Иркутской области и Татарстана. «Газпром» вообще не изменил своей территориальной организации, сохранив уже имеющийся контроль над основным регионом добычи газа – Ямало-Ненецким АО и значительное влияние в других регионах добычи и переработки (Астраханской, Оренбургской областях, Республике Коми). Во-вторых, это разделение министерства нефтяной промышленности на отдельные нефтяные компании. При этом между ними либо распределялись ареалы добычи в Тюменской области (ЛУКОЙЛ, «Юганскнефтегаз», «Сургутнефтегаз», «Нижневартовскнефтегаз» и др.), либо создавались региональные госкомпании в нефтедобывающих республиках и областях («Татнефть», «Башнефть», «КомиТЭК», «ОНАКО» и др.). Большинство нефтяных компаний при разделе получили не только районы нефтедобычи, но и нефтеперерабатывающие заводы, чаще всего удаленные от места добычи. На этом этапе региональные власти не принимали участия в институциональных преобразованиях и не могли быть активным актором. С 1994-го по этой классификации начинается второй этап пространственного развития крупного бизнеса в России – период «большого передела» собственности и экспансия банковских бизнес-групп. Данный этап почти совпадает с началом в регионах массовых прямых выборов.

Персонализация власти и начинающий домининировать при формировании администраций принцип единоначалия стал вести к постепенной авторитаризации политических режимов, причем в регионах даже с «демократической» репутацией. Как правило, наиболее сильными главами регионов оказывались прагматики, умевшие сочетать хорошие отношения с федеральным центром с разумной критикой федеральной политики исходя из реальных общественных настроений. Основой команд наиболее успешных губернаторов, независимо от их близкости к «демократическому» или «коммунистическому» крылу федеральной политической элиты, как правило, были представители старой управленской элиты. Кадровую политику губернаторы определяли самостоятельно, и «ядро» администраций почти всегда составляли лично доверенные к ним люди (однокурсники, земляки, старые друзья и старые коллеги по работе).

Так, даже в Нижегородской области во главе с «реформатором» Б. Е. Немцовым приоритетами администрации стали укрепление властной вертикали, привлечение «советских спецов» и активная самореклама губернатора. На волне «тотального обновления» единственной мощной политической силой в области, реально определяющей и контролирующей ситуацию, стала областная администрация во главе с Б. Е. Немцовым. При этом второй и третий эшелоны областной администрации и корпус глав районных администраций оказались представлены бывшей партхозноменклатурой. В региональной элите образовался своеобразный конгломерат: во главе администрации стоял популярный публичный политик, имеющий репутацию «реформатора» и «демократа», а решением повседневных проблем занимались люди, прошедшие советскую школу управленцев. В целом Немцов сделал ставку на «прагматическое сотрудничество» со старой элитой: в его администрации работал ряд бывших партийных и советских чиновников. Мэром Нижнего Новгорода после Д. И. Беднякова стал бывший первый секретарь Арзамасского райкома КПСС И. П. Скляров, многими главами городов и районов были утверждены прежние председатели райсоветов и райисполкомов. Большое внимание в области уделялось контролю за районными администрациями, которые в обмен на лояльность получили большие полномочия в плане формирования местных бюджетов. После губернаторских выборов 1995 года Б. Е. Немцов предпринял радикальный шаг: он предложил всем главам районных администраций подать заявление об отставке, с тем чтобы затем их вновь назначить. Большинство руководителей были назначены вновь, но семи главам районных администраций пришлось уступить свои кресла. Удар был направлен прежде всего против глав администраций районов, где Б. Е. Немцов проиграл губернаторские выборы. Эта акция продемонстрировала, что Б. Е. Немцов перенял традиционные для губернаторов административные методы руководства. Система власти в Нижегородской области была построена таким образом, чтобы никто не мог сравниться в своем влиянии с губернатором. У Б. Немцова было более десятка заместителей: губернатор создал в администрации множество узкоспециализированных департаментов, с тем чтобы никто из заместителей не имел слишком широких полномочий.

Новгородский губернатор М. М. Прусак в начале 1990-х также активно формировал репутацию реформатора. В 1993–1994 годах инициировал в Новгородской области эксперимент по замене всех местных и региональных налогов единым налогом на землю. Была создана система «одного окна» при регистрации нового бизнеса, в результате удалось привлечь в область ряд крупных зарубежных инвесторов. В ноябре 2004 года рейтинговое агентство журнала «Эксперт» присвоило Новгородской области первое место в номинации «За минимальный инвестиционный риск» и третье место в номинации «За лучшие законодательные условия для инвестирования». Амбициозный губернатор очень любил гордиться своими «инвестиционными» достижениями – в регионе с середины 1990-х существовали предприятия Cadbury в Чудове, Stimorol и т. д. При этом выборы в регионе при М. М. Прусаке проходили при почти полном отсутствии оппозиции и жесточайшем административном давлении, хотя сам губернатор, будучи харизматическим политиком, демонстрировал публичную открытость – активно встречался с жителями, лично приходил на заседания Общественной палаты и т. д. Устав области был принят 24 августа 1994 года одним из первых в стране и закрепил полное доминирование в системе власти областной администрации. Против такой версии Устава выступали почти все основные партии и движения, но их мнение было проигнорировано.

Когда в октябре 1993 года губернатором Белгородской области вместо отстраненного В. И. Берестового стал Е. С. Савченко, он практически полностью заменил руководящие кадры, выдвинув на центральные роли бывших партийных работников. В избранном в 1994 году новом областном парламенте большинство мест заняли главы местных администраций.

В Хабаровском крае рост популярности В. И. Ишаева и превращение в полулегендарную фигуру произошло вскоре после назначения губернатором – в Хабаровске началась коммунальная катастрофа: в трети домов отопление и свет выключались в 30-градусные морозы. Свои решением он развернул подготовленные для северного завоза в отдельные районы края материалы и направил их на спасение Хабаровска, оперативно сумев восстановить подачу тепла и света. Умение рисковать, но обдуманно, и принимать жесткие решения сразу стало его фирменным стилем. В октябре 1992 года В. И. Ишаев издал ряд постановлений – о том, что торговать медикаментами имеют право только аптеки, о дотировании птицефабрик и хлебозаводов для поддержания постоянной цены на хлеб, об открытии специальных магазинов для ветеранов. Отправил в районы края краевые спецкомиссии, задачей которых было разузнать обстановку на местах. В сентябре-октябре 1993 года В. И. Ишаев опротестовал решение крайсовета о том, что указы президента не действуют на территории края. При этом он сам заявил, что будет выполнять те указания из федерального центра, которые не будут во вред краю. Именно в это время появился ишаевский лозунг «Моя партия – Хабаровский край». Постепенно снизилось до минимальных значений влияние и политической оппозиции. Важным элементом стала зачистка края от влияния основных неформальных криминальных авторитетов в середине 1990-х, чем край сильно отличался от Приморья (впрочем, прежние неформальные связи были замещены отчасти иными). В последующие годы Ишаев твердо закрепился у власти, постепенно став одним из основных «политических тяжеловесов» губернаторского корпуса. Он был избран председателем совета межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия «Дальний Восток и Забайкалье».

В Ростовской области постепенно установившаяся при В. Ф. Чубе стабильность касалась не только персонально фигуры губернатора, состав региональной политической элиты при нем в целом был довольно стабилен – так, мэр Ростова-на-Дону М. А. Чернышев (выходец, как и В. Ф. Чуб, из администрации Пролетарского района) занимал свой пост фактически с 1990 по 2014 год, председатель Законодательного собрания области А. В. Попов занимал пост с 1994 до 2007 год (но и перед этим он был председателем областного Совета), бессменными оставались многие чиновники областной администрации, главы городских и районных администраций, депутаты Законодательного собрания области. Фактически область оказалось одной из немногих в Южной России, где назначение в 1991-м нового главы администрации прошло спокойно, без отторжения старой управленческой и хозяйственной верхушкой. Причиной тому, возможно, оказалось как хозяйственное прошлое нового губернатора (формально близкого к «демократам» и поддерживаемого все это время всеми центристскими и правыми партиями, а также федеральной «партией власти»), хорошо укорененного в местную партийно-хозяйственную элиту, так и его умение находить влиятельных союзников, когда надо – «договариваться и делиться». Сочетание этого консолидаторского стиля, когда, по сути, всем основным политико-экономическим игрокам в области было предложено договариваться в коридорах областной администрации (с сильным игроком губернатор всегда умел договориться, а со слабым разговаривал с позиции силы), с жестким прессингом «непримиримой» оппозиции привели к тому, что медленно, но верно в течение 1990—2000-х в регионе все более и более снижалась роль внутрирегиональной политической оппозиции, независимых СМИ и независимого бизнеса.

Став президентом Калмыкии, «прогрессивный бизнесмен» К. Н. Илюмжинов сделал ставку на формирование режима личной абсолютной власти, используя для этого изменения на общероссийской политической сцене. В первом составе его правительства было всего 5 министров. При этом частота кадровых перестановок всегда была невероятно высока. Администрация К. Н. Илюмжинова применяла к тем, кто тем или иным образом становился на ее пути, различные методы давления. Многие оппозиционные деятели были вынуждены уехать из республики. Усилению режима личной власти К. Н. Илюмжинова способствовали октябрьские 1993 года события в России. Воспользовавшись федеральной тенденцией и, видимо, получив добро Ельцина, Илюмжинов распустил в Калмыкии все советы – т. е. представительная власть в республике фактически была ликвидирована. Илюмжинов выдавил недовольных со всех значимых постов и из всех официальных структур, лишив оппозицию возможности где-либо институционально закрепиться. В это время началось формирование оппозиции калмыцкому президенту за пределами республики. Монополизировав контроль над СМИ (за исключением газеты «Советская Калмыкия сегодня», которая в итоге была вынуждена печататься за пределами республики и тайно в нее ввозиться), в регионе попытались установить своего рода культ личности (насколько это возможно, учитывая нахождение Калмыкии в составе России). Легкости установления этого контроля способствовало отсутствие в республике крупных и одновременно независимых от власти субъектов экономики.

Всего в период массовых прямых выборов губернаторов 1996–2004 годов (формально до 6 февраля 2005 года) прошло 208 официально признанных властями РФ избирательных кампаний по выборам глав регионов (из них 4 завершились безрезультатно). Не признанные властями РФ выборы в самопровозглашенной Чеченской Республике Ичкерия не учитываются. Единственным регионом к концу 2004 года, который так и не перешел к прямым выборам главы, оставался Дагестан. Коллегиальным высшим органом исполнительной власти в Дагестане был Государственный Совет, избираемый из 14 человек на 4 года (по одному от 14 основных «титульных» этносов, избираемых своеобразной коллегией выборщиков – Конституционным собранием, которое само также избиралось с учетом национальных квот)[76]. Возглавлял Госсовет председатель, избираемый непосредственно Конституционным собранием и по факту обладающий основной властью в регионе.

Как правило, на выборах отмечалась хотя бы формальная конкуренция в виде наличия хотя бы одного конкурента, но были и исключения. Единственным кандидатом на выборах 24.03.1996 в Татарстане был М. Ш. Шаймиев (97,14 % при явке 77,76 %). Аналогично единственным кандидатом в Кабардино-Балкарии на выборах 12.01.1997 был В. М. Коков (99,35 % при явке 97,72 %). Ранее (до 1996 года) безальтернативные выборы в 1995 году были в Калмыкии и в Чеченской Республике (пророссийские). Положение об обязательной альтернативности региональных выборов, напомним, появилось в федеральном законодательстве только в конце 1997 года.

В нескольких регионах в эти годы на выборах в бюллетене было лишь по два кандидата (Башкортостан, 14.06.1998; Хабаровский край 10.12.2000; Астраханская область 08.12.1996; Вологодская область 19.12.1999; Орловская область 26.10.1997; Ростовская область 23.09.2001; Еврейская АО 20.10.1996; Агинский Бурятский АО, 27.10.1996; Ханты-Мансийский АО, 27.10.1996).

Скандальным был второй тур на выборах губернатора Курганской области 8 декабря 1996 года. В первом туре 24 ноября было три кандидата: председатель облдумы О. А. Богомолов с 40,87 %, генеральный директор АО «Иволга» А. Н. Колташов с 33,14 % и глава администрации области А. Н. Соболев с 12,92 %. Перед вторым туром 8 декабря сначала А. Н. Колташов, а затем и А. Н. Соболев сняли свои кандидатуры. В результате второй тур проходил с единственным кандидатом О. А. Богомоловым, представляющим НПСР, который получил 66,29 %, «против всех» проголосовали 31,97 %. Перед вторым туром губернатора Тульской области 22 апреля 2001 года, вышедший в него вместе с губернатором-коммунистом В. А. Стародубцевым глава Ленинского района (пригородный район Тулы), «патриотически настроенный» предприниматель А. А. Самошин, за три дня до голосования снял кандидатуру. Следовавшие за ним в первом туре бывшие кандидаты В. В. Соколовский (генеральный директор ОАО «Центргаз» РАО «Газпром») и А. Ю. Брежнев (внук генсека) также представили заявления о снятии своих кандидатур. Однако областная избирательная комиссия отказала В. В. Соколовскому в удовлетворении его заявления, как поданного позже положенного срока, и принудительно включила его фамилию в избирательный бюллетень.

Самыми конкурентными по числу кандидатов (если не считать Чеченскую Республику Ичкерия в 1997 году, где баллотировались 16 кандидатов) были выборы губернатора Ленинградской области 19 сентября 1999 года (16 кандидатов), губернатора Санкт-Петербурга 19 мая 1996 года и губернатора Красноярского края 8 сентября 2002 года (по 14 кандидатов).

За эти годы наиболее высокая формальная активность избирателей была зафиксирована на выборах президента Кабардино-Балкарской Республики (97,72 % 12 июня 1997 года и 85,87 % 13 января 2002 года), а также проведенных российскими властями выборах в Чеченской Республике (87,7 % в 2003 году и 85,25 % в 2004 году).

Наименьшая явка была на следующих выборах: Тюменская область 25,29 % (второй тур 12.01.1997); Санкт-Петербург 28,25 % (второй тур 05.10.2003); Санкт-Петербург 29,02 % (первый тур 21.09.2003); Ленинградская область 29,67 % (21.09.2003); Тюменская область 30,38 % (первый тур, 22.12.1996); Свердловская область 32,06 % (второй тур, 21.09.2003); Свердловская область 33,61 % (первый тур, 07.09.2003); Сахалинская область 33,69 % (20.10.1996); Владимирская область 34 % (03.12.2000); Камчатская область 34,25 % (второй тур 01.12.1996); Ленинградская область 34,43 % (29.09.1996); Амурская область 36,85 % (22.09.1996).

Рекордсменами личных результатов были В. М. Коков в 1997 году в Кабардино-Балкарии (99,35 %); М. Ш. Шаймиев в Татарстане в 1996 году (97,14 %); Е. С. Строев в Орловской области в 1997 году (93,62 %); А. М. Тулеев в Кемеровской области в 1997 году (94,54 %) и 2001 году (93,54 %); М. М. Прусак в Новгородской области в 1999 году (91,56 %); Е. С. Строев в Орловской области в 2001 году (91,52 %); Н. И. Меркушкин в Мордовии в 1998 году (90,85 %); А. В. Филипенко в Ханты-Мансийском АО в 2000 году (90,82 %); Р. А. Абрамович в 2000 году в Чукотском автономном округе (90,61 %); Ю. М. Лужков в 1996 году в Москве (88,49 %).

Самый низкий результат победителя при однотуровых выборах был зафиксирован у избранного главой Республики Алтай 17 декабря 1997 года С. И. Зубакина с 23,5 %.

Также при однотуровых выборах самые низкие результаты победителей были в Псковской области 12.11.2000 (Е. Э. Михайлов с 28 %); Брянской области 10.12.2000 (Ю. Е. Лодкин с 29,21 %); Ленинградской области 19.09.1999 (В. П. Сердюков с 30,3 %); Читинской области 27. 10. 1996 (Р. Ф. Гениатулин с 30,8 %); Волгоградской области 24.12.2000 (Н. К. Максюта с 36,72 %); Усть-Ордынском Бурятском АО 17.11.1996 (В. Г. Малеев с 37,74 %); Удмуртской Республике 15.10.2000 (А. А. Волков с 37,84 %); Сахалинской области, 20.10.1996 (И. П. Фархутдинов с 39,5 %); Республике Коми 16.12.2001 (В. А. Торлопов с 39,75 %); Смоленской области 19.05.2002 (В. Н. Маслов с 40,51 %); Ульяновской области 22.12.1996 (Ю. Ф. Горячев с 42,5 %); Агинском Бурятском АО 23.02.1997 (Жамсуев Б. Б. с 44,56 %); Пензенской области 14.04.2002 (В. К. Бочкарев с 45,45 %); Корякском АО 17.11.1996 (В. Т. Броневич с 47,13 %), Эвенкийском АО 16.03.1997 (А. А. Боковиков с 49 %).

При двухтуровых выборах по втором туре самый низкий результат был у С. М. Дарькина в Приморском крае 17.06.2001 (он набрал 40,17 %).

Далее по уровню поддержки: менее 50 % набрали победители второго тура в Мурманской области 01.12.1996 (Ю. А. Евдокимов с 43,45 %); Коми-Пермяцком АО 17.12.2000 (Г. П. Савельев с 44,25 %); Санкт-Петербурге 02.06.1996 (В. А. Яковлев с 47,49 %); Новосибирской области 09.01.2000 (В. А. Толоконский с 44,32 %); Камчатской области 17.12.2000 (М. Б. Машковцев с 45,83 %); Тверской области 09.01.2000 (В. И. Платов с 46,54 %); Иркутской области 19.08.2001 (Б. А. Говорин с 47,63 %), Карачаево-Черкесской Республике 31.08.2003 (М. А. Батдыев с 47,97 %); Красноярском крае 22.09.2002 (А. Г. Хлопонин с 48,07 %); Московской области 09.01.2000 (Б. В. Громов с 48,09 %); Ненецком АО 13.12.1996 (В. Я. Бутов с 48,46 %), Ненецком АО 06.02.2005 (А. В. Баринов с 48,5 %); Псковской области 05.12.2004 (М. В. Кузнецов с 48,83 %); Алтайском крае 01.12.1996 (А. А. Суриков с 49,36 %); Амурской области 08.04.2001 (Л. В. Коротков с 49,42 %); Карелии 17.05.1998 (С. Л. Катанандов с 49,48 %); Алтайском крае 04.02.2004 (М. С. Евдокимов с 49,53 %), Калининградской области 20.10.1996 (Л. П. Горбенко с 49,56 %); Камчатской области 19.12.2004 (М. Б. Машковцев с 49,58 %).

Из действующих глав регионов, проигравших выборы, худших результатов на выборах добились: глава администрации Тульской области Н. В. Севрюгин – третье место с 4,76 % (23.03.1997); глава администрации Краснодарского края Н. Д. Егоров – третье место с 4,83 % (повторные выборы 22.12.1996); глава Карачаево-Черкесской Республики В. И. Хубиев – с 6,61 % (25.04.1999); президент Северной Осетии А. Х. Галазов – второе место с 9,67 % (18.01.1998); президент Марий Эл В. М. Зотин – третье место с 9,77 % (первый тур 22.12.1996); президент Адыгеи А. А. Джаримов – второе место с 10,15 % (13.01.2002); губернатор Московской области А. С. Тяжлов – четвертое место с 10,51 % (первый тур 19.12.1999); глава Республики Алтай – председатель правительства В. В. Волков – пятое место с 11,97 % (14.12.1997); губернатор Тверской области В. И. Платов – четвертое место 12,45 % (первый тур 07.12.2003); глава администрации Курганской области А. Н. Соболев – третье место с 12,92 % (первый тур 24.11.1996); глава администрации Пензенской области А. Ф. Ковлягин – третье место с 12,7 % (12.04.1998); и. о. президента Ингушетии А. И. Мальсагов – третье место с 13,56 % (07.04.2002); глава администрации Липецкой области М. Т. Наролин – второе место с 13,81 % (12.04.1998); глава администрации Воронежской области И. М. Шабанов – второе место с 15,21 % (24.12.2000); глава Республики Алтай С. И. Зубакин – второе место с 15,2 % (16.12.2001); глава администрации Челябинской области В. П. Соловьев – второе место с 15,99 % (22.12.1996); глава администрации Архангельской области А. А. Ефремов с 17,54 % (второй тур 28.03.2004); глава администрации Курской области В. И. Шутеев – второе место с 17,55 % (20.10.1996); глава администрации Новосибирской области В. П. Муха – третье место с 17,9 % (19.12.1999); глава администрации Кировской области В. А. Десятников – третье место с 18,2 % (первый тур 06.10.1996).

Также в выборах участвовали бывшие на момент выборов губернаторы В. Н. Дьяконов (27.10.1996, Краснодарский край – 1,1 %; повторные выборы 22.12.1996 – 1,13 %), Е. М. Харитонов (27.10.1996, Краснодарский край – 2 %); А. В. Сурат (23.03.1997, Амурская область – 2,07 %); Н. М. Подгорнов (06.10.1996, Вологодская область – 3,18 %), В. А. Барабанов (08.12.1996, Брянская область – 5,57 % голосов, 10.12.2000 – 2,9 %); Е. Б. Комаров (26.03.2000, Мурманская область – 3,37 %); С. Г. Леушкин (03.12.2000, Корякский автономный округ – 5,13 %); Ю. Ф. Горячев (05.12.2004, Ульяновская область, 8,51 %); В. Ф. Райфикешт (26.03.2000, Алтайский край – 10,91 %); Ю. В. Комаровский (01.12.1996, Ненецкий автономный округ – 15,3 %); Ю. В. Власов (10.12.2000, Владимирская область – 15,96 %); В. А. Густов (Ленинградская область, 19.09.1999, набрал 22,7 %, 21.09.2003 – 25,26 %).

Как хорошо видно, для бывших губернаторов (преимущественно это были бывшие назначенцы, пытавшиеся избраться через один срок или два) возвращение в политику обычно заканчивалось плачевно. Относительно неплохой процент набрали лишь Ю. В. Комаровский в Ненецком автономном округе, Ю. В. Власов во Владимирской области и В. А. Густов в Ленинградской области.

Редкие случаи, когда глава одного региона баллотировался в губернаторы другого, – кроме участия таймырского губернатора А. Г. Хлопонина и главы Правительства Хакасии Алексея И. Лебедя в красноярских выборах 2002 года, это губернатор Ленинградской области А. С. Беляков, который на выборах губернатора Санкт-Петербурга 19 мая 1996 года набрал 9,82 % (пятое место).

Переход к массовым прямым выборам губернаторов привел к довольно существенному кадровому обновлению губернаторского корпуса уже в ходе первой волны массовых выборов. Это явно было связано как с тем, что часть назначенных губернаторов просто изначально не имела в регионах массовой электоральной поддержки, кроме того, некоторые губернаторы в глазах населения вместе с федеральными властями несли «солидарную» ответственность за все социально-экономические трудности и проблемы реформ начала 1990-х.

В результате часть прежних назначенцев, опиравшихся в первую очередь на поддержку в федеральном центре, а не в самом регионе, проиграли выборы представителям местных оппозиционных групп.

Часть назначенцев федеральный центр уволил сам, не дожидаясь выборов, и попытался заменить на более избираемых. Всего таких замен в 1996 году было 15 в 14 регионах (из них подряд две в Калужской области – вначале зам. губернатора В. С. Пахно, потом бывший представитель президента РФ в области О. В. Савченко). Из этих 14 регионов в шести новые назначенцы затем были избраны, еще в одном (Агинском Бурятском автономном округе) выборы сорвались, в семи регионах даже новые назначенцы выборы проиграли.

Как правило, новых назначенцев центр искал в той же администрации среди чиновников, уже имеющих управленский опыт, но не имеющих значимого антирейтинга. В частности, стали губернаторами заместитель главы администрации Архангельской области – руководитель представительства Архангельской области при Правительстве РФ А. А. Ефремов; первый заместитель губернатора Пермской области Г. В. Игумнов; начальник Рязанского областного управления сельского хозяйства и продовольствия, заместитель главы администрации области И. А. Ивлев; первый зам. главы администрации Брянской области А. М. Семернев; первый заместитель губернатора Калужской области В. С. Пахно. Было назначено губернаторами 5 мэров или заместителей мэров: первый заместитель главы администрации города Саратова Д. Ф. Аяцков, мэр Череповца В. Е. Позгалев, мэр Читы Р. Ф. Гениатулин, мэр Воронежа А. Н. Цапин, мэр Благовещенска Ю. Г. Ляшко.

Более нестандартными были назначения в Ненецком АО и второе назначение в Калужской области – управляющий отделением Пенсионного фонда РФ по Ненецкому автономному округу В. В. Хабаров и бывший представитель президента РФ в Калужской области, председатель Комитета ЗС по комплексному развитию области О. В. Савченко.

В двух случаях выбор федерального центра пал на бывших спикеров региональных парламентов – председатель ЗС Ивановской области, бывший первый секретарь обкома КПСС В. Н. Тихомиров (единственный пример бывшего первого секретаря обкома, ставшего явным «реформатором») и бывший народный депутат РФ, экс-председатель Агинского Бурятского окружного Совета народных депутатов Б. В. Аюшиев.

Самой нестандартной и одновременно безнадежной стала замена в Краснодарском крае – 15 июля 1996 года на пост главы региона был возвращен фактически по его собственной просьбе губернатор до 1994 года Н. Д. Егоров, потерявший пост руководителя администрации президента РФ в результате перестановок.

В 1997 году федеральный центр, также не дожидаясь выборов, заменил губернатора М. Б. Кислюка на заведомого победителя предстоящих выборов – председателя Законодательного собрания Кемеровской области в 1994–1996 годах, министра РФ по сотрудничеству с государствами-участниками СНГ А. М. Тулеева.

Всего к началу 1997 года новые избранные губернаторы были в 31 регионе из 48 завершивших выборы (в 25 случаях победители – оппоненты прежних руководителей, в 6 – избраны замененные самим федеральным центром перед выборами). С учетом выборов 1997 года за 1996–1997 годы 62 избирательных кампании дали с учетом «самозамен власти» перед выборами 39 новых губернаторов.

Из данных 39 новых избранных губернаторов: 6 – это провластные самозамены самой власти (к ним можно добавить еще троих избранных в 1997 году: мэра Нижнего Новгорода И. П. Склярова, мэра Иркутска Б. А. Говорина и депутата Госдумы РФ от Агинского Бурятского АО Б. Б. Жамсуева). В Республике Алтай прежнего временного руководителя сменил еще более настроенный «промосковски» депутат Госдумы С. И. Зубакин.

20 новых глав регионов однозначно представляли левопатриотический блок (включая А. М. Тулеева), 7 можно отнести к «альтернативным» хозяйственникам-прагматикам или предпринимателям (даже если их ситуативно поддерживали левые – это зам. предыдущего руководителя В. А. Яковлев в Санкт-Петербурге; генеральный директор Калининградского государственного морского рыбного порта Л. П. Горбенко в Калининградской области; бывший генеральный директор АО «Магаданнеруд», затем с 1995-го депутат Государственной Думы РФ В. И. Цветков; бывший председатель облсовета, президент областного Союза промышленников и предпринимателей Ю. А. Евдокимов в Мурманской области; председатель избиркома Камчатской области и бывший председатель окрисполкома В. Т. Броневич в Корякском АО; предприниматель, председатель АО «ТрансНАО» В. Я. Бутов в Ненецком АО; директор совхоза «Каменский» В. Г. Малеев в Усть-Ордынском Бурятском АО).

Двое были депутатами Госдумы от иных сил (Алексей И. Лебедь в Хакасии де-факто представлял «Честь и Родину», Е. Э. Михайлов в Псковской области был депутатом Госдумы от ЛДПР).

Часть избранных имела криминальное прошлое (однако, вопреки распространенной мифологии, эта часть была среди избранных крайне небольшой, в основном такие кандидаты выборы проигрывали). Так, избранный магаданским губернатором В. И. Цветков в 1990 году стал фигурантом возбужденного КГБ СССР уголовного дела о промышленной контрабанде против СП «Спарк» (директором этого СП был Цветков). 17 апреля 1991 года дело было прекращено «за отсутствием состава преступления». Избранный губернатором Ненецкого автономного округа В. Я. Бутов в 1986 году был осужден по статье «Хищение» (в то время он работал учеником слесаря по ремонту снегоходов «Буран» и занимался махинациями с квитанциями о ремонте и продаже запчастей, чем причинил ущерб почти в 1 тысячу советских рублей, суд приговорил его к полутора годам исправительных работ). В 1991 году В. Я. Бутова приговорили за браконьерство (возглавляя кооператив «Буран», он организовал вылов ценных пород рыб, по его указанию сотрудники фирмы скупали запрещенную к вылову рыбу) к трем годам лишения свободы условно[77].

Как хорошо видно, даже тогда, с учетом большой символической роли левопатриотического блока (НПСР) в понятных сложных социально-экономических условиях, обозначился тренд на «прагматизацию» политики. Очевидно, проявляется спрос на т. н. «крепких хозяйственников-прагматиков». Причем в этом амплуа выступали не только некоторые избранные представители директората, местной хозяйственной и бизнес-элиты, но и многие представители самой власти (будь то действующий мэр Москвы Ю. М. Лужков в Москве или новоназначенный губернатор Д. Ф. Аяцков в Саратовской области). Кроме «крепких хозяйственников», с появлением прямых выборов также востребованными оказываются собственно публичные политики, в первую очередь уже имеющие репутацию людей с управленческим опытом (включая некоторых бывших советских и партийных руководителей), а также побеждавшие перед этим на выборах в Государственную Думу и Совет Федерации (С. И. Зубакин в Республике Алтай, Алексей И. Лебедь в Хакасии) и поэтому обладающие значимой стартовой известностью.

Из 20 губернаторов, избранных в 1996–1997 годах и однозначно воспринимавшихся как представители левопатриотического блока, 11 были в годы СССР партийными функционерами, также 11 возглавляли областные или городские советы (законодательные органы):

– Анатолий Николаевич Белоногов – бывший первый заместитель председателя Амурского облисполкома – председатель областного агропромышленного комитета, затем председатель облисполкома, в 1990–1993 годах председатель Амурского областного Совета;

– Олег Алексеевич Богомолов – бывший председатель Комитета по управлению муниципальным имуществом – заместитель главы администрации гор. Кургана, в 1992–1993 годах председатель Курганского областного Совета, в 1994–1996 годах председатель Курганской областной Думы;

– Александр Александрович Боковиков – бывший председатель Эвенкийского агропромышленного объединения, председатель Законодательного собрания (Суглан) Эвенкийского автономного округа (1994–1997);

– Николай Владимирович Виноградов, в 1989–1991 годах второй секретарь Владимирского обкома КПСС, в 1994–1996 годах председатель Законодательного собрания Владимирской области;

– Вадим Анатольевич Густов, в 1987–1990 годах второй секретарь Кингисеппского горкома КПСС, в 1990–1991 годах председатель Кингисеппского горсовета. В октябре 1991-го избран председателем Леноблсовета;

– Вячеслав Александрович Кислицын – бывший председатель Медведевского райисполкома, глава администрации Медведевского района, член Совета Федерации первого созыва от Марий Эл;

– Николай Игнатович Кондратенко – бывший заведующий отделом сельского хозяйства, затем второй секретарь Краснодарского крайкома КПСС, в 1987–1990 годах председатель крайисполкома;

– Юрий Евгеньевич Лодкин – бывший помощник первого секретаря Брянского обкома КПСС, в 1987–1993 годах корреспондент ТАСС. 26 апреля – 25 сентября 1993 года губернатор Брянской области, в 1995–1996 годах депутат Государственной Думы от КПРФ;

– Вячеслав Николаевич Любимов – бывший первый секретарь Пронского, затем Кораблинского райкома КПСС, председатель Кораблинского райсовета Рязанской области. Заместитель начальника Главного управления мелиорации и водного хозяйства Минсельхоза РФ, член Совета Федерации, аудитор Счетной палаты РФ;

– Николай Кириллович Максюта – до 1995 года около 10 лет работал генеральным директором Волгоградского судостроительного завода. В октябре 1995 года избран депутатом Волгоградской городской Думы (позже – Волгоградский городской Совет народных депутатов) и его председателем;

– Александр Владимирович Руцкой – бывший вице-президент РФ;

– Владимир Нилович Сергеенков – в 1980–1990 годах заведующий курсами повышения квалификации Кировского обкома КПСС, в 1993–1995 годах член Совета Федерации, с 17.12.1995 депутат Государственной Думы, член группы «Народовластие»;

– Василий Александрович Стародубцев – бывший председатель Всесоюзного совета колхозов, председатель Союза аграрников РСФСР; председатель Крестьянского союза СССР, член ЦК КПСС. Член Совета Федерации;

– Валерий Васильевич Сударенков, бывший первый секретарь Калужского обкома КПСС, в 1990–1993 годах председатель Калужского областного Совета народных депутатов;

– Петр Иванович Сумин – бывший второй секретарь Челябинского обкома КПСС, председатель Челябинского облисполкома и Челябинского областного Совета, депутат Государственной Думы РФ, член группы «Народовластие»;

– Александр Александрович Суриков – бывший начальник объединения «Алтайавтодор», гендиректор строительно-промышленного концерна «Алтайстрой», с 1991 года председатель Алтайского краевого Совета, с 1994 года председатель краевого Законодательного собрания;

– Амангельды Молдагазыевич Тулеев – бывший заведующий отделом транспорта и связи Кемеровского обкома КПСС, в 1988–1990 годах начальник Кемеровской железной дороги, бывший народный депутат РСФСР, в 1990–1993 годах председатель Кемеровского облсовета, в 1990—1991-м – облисполкома, в 1994–1996 годах председатель Законодательного собрания Кемеровской области;

– Александр Леонидович Черногоров – бывший секретарь, второй, первый секретарь Ставропольского крайкома ВЛКСМ. В 1995–1996 годах депутат Государственной Думы от КПРФ;

– Иван Михайлович Шабанов – бывший первый секретарь Воронежского обкома КПСС и председатель облдумы в 1994–1996 годах;

– Виктор Андреевич Шершунов – бывший прокурор Ленинского района Костромы, заместитель, первый заместитель председателя Костромского облсовета. После роспуска облсовета создал общественную организацию «В поддержку Конституции и парламентаризма». С 1994-го – председатель комитета по правовой работе, начальник административно-правового управления администрации гор. Костромы.

В 1998 году на 10 губернаторских выборах было избрано 6 новых губернаторов (если считать избрание врио В. П. Сердюкова в Ленинградской области, то семь) – везде это были выборы уже с участием ранее избиравшихся. К этому времени тренд на «прагматизацию» выборов уже почти полностью вытесняет идеологические голосования и кампании почти полностью превращаются в персональную конкуренцию личностей. Во всех шести случаях побед оппонентов они выиграли у инкумбентов, хотя формально «левых» губернаторов из новичков было всего два, причем оба скорее относились к прагматикам-карьеристам с широкой поддержкой разных партий (пред. облсовета О. П. Королев в Липецкой и мэр Смоленска А. Д. Прохоров в Смоленской). Фактически везде одни представители номенклатуры (более старой) проигрывали новым, более энергичным и еще более прагматичным представителям той же номенклатуры. Постепенно образ «красного директора» вытесняет образ скорее «менеджера», «хозяйственника-бизнесмена».

Образ победителя этих лет – это в первую очередь «хозяйственник», во вторую – «популист», часто сочетание того и другого вместе. Так, разгромно проиграли ранее, казалось бы, уверенно избравшиеся населением М. Т. Наролин (Липецкая область), А. Ф. Ковлягин (Пензенская) и А. Е. Глушенков (Смоленская область). Очевидно, что кризис 1990-х годов привел к скорому разочарованию населения и в новых еще недавно губернаторах. Так, пензенский губернатор А. Ф. Ковлягин набрал лишь 12,7 %, проиграв эксплуатировавшему образ «крепкого хозяйственника» главе администрации Железнодорожного района Пензы В. К. Бочкареву. В Северной Осетии действующий глава региона А. Х. Галазов разгромно проиграл выборы более статусному в элите бывшему члену Политбюро ЦК КПСС в 1990–1991 годах А. С. Дзасохову. Более левопопулистский В. А. Густов в Ленинградской области, ненадолго уйдя в Москву на временное повышение, вернувшись, проиграл собственному заместителю «чистому хозяйственнику» В. П. Сердюкову. Символическим событием стали яркие конкурентные выборы в Красноярском крае, завершившиеся приходом к власти в регионе «чистого политика» одного из основных федеральных политиков этого времени Александра И. Лебедя.

В дальнейшем губернаторский корпус в значительной степени стабилизировался, так, в 1999 году в 16 кампаниях было избрано всего 5 новых глав (31,2 %), в 2000 году (когда шли на новые сроки победители 1996 года) в 41 кампании было избрано всего 13 новых глав (31,7 %). Причем многие губернаторы, в 1996–1997 годах избиравшиеся с явным присутствием в агитации партийно-идеологической составляющей, в 2000–2001 годах проводили максимально возможно деидеологизированные кампании. Даже многие бывшие «левые губернаторы» к этому времени превратились в менеджеров-прагматиков, вполне устраивающих федеральный центр.

В 2001 году, после смены президента РФ годом ранее, произошел всплеск обновлений – было избрано 9 новых губернаторов в 17 кампаниях (53 %).

К этому времени федеральный центр стал активнее вмешиваться в региональные выборы и пытаться избавляться различными способами от губернаторов, которые его не устраивали и/или не смогли встроиться в федеральную политику.

Так, еще в 2000 году с выборов в Курской области был снят действующий губернатор А. В. Руцкой. В результате регион де-факто отдали «в руки» коммунисту А. Н. Михайлову (в дальнейшем вступившему в «Единую Россию»), который оказался для центра удобнее «левого патриота», однако «персонального аллергена» А. В. Руцкого, несмотря на все попытки последнего демонстрировать лояльность и даже помогать блоку «МЕДВЕДЬ» (Межрегиональное движение «Единство») в 1999 году. В Краснодарском крае добровольно фактически передал власть преемнику-прагматику А. Н. Ткачеву (также члену КПРФ, затем перешедшему в «Единую Россию») харизматичный, но неоднозначный Н. И. Кондратенко, который просто отказался баллотироваться.

В 2001 году через формальное повышение в Москву на пост главы Росрыболовства покинул в феврале пост губернатора Приморского края давний «персональный аллерген» для многих федеральных чиновников Е. И. Наздратенко (при этом с досрочных выборов губернатора был снят вышедший во второй тур В. И. Черепков). В Якутии М. Е. Николаеву фактически не разрешили баллотироваться на третий срок, хотя он во многом смог одержать формальную юридическую победу, защищая свое право на участие в выборах. 28 декабря 2001 года ушел в отставку президент Ингушетии Р. С. Аушев. Активно работал федеральный центр на проигрыш левого А. Н. Белоногова в Амурской области. Наоборот, выборы в Тульской области фактически расчистили под выдвигавшегося на второй срок члена КПРФ В. А. Стародубцева (вышедший с ним во второй тур А. А. Самошин снял кандидатуру, затем сняли свои кандидатуры оставшиеся В. В. Соколовский и А. Ю. Брежнев, в результате В. В. Соколовского фактически оставили в бюллетене принудительно против его желания).

В основном на выборах 2001 года конкурировали одни представители административной и экономической элиты с другими (яркие примеры выборы в Коми, где против главы Коми Ю. А. Спиридонова шел спикер Госсовета Коми В. А. Торлопов, и в Тюменской области, где против губернатора Л. Ю. Рокецкого шел бывший спикер Думы ХМАО С. С. Собянин), резко выросла роль представителей крупных ФПГ и независимого бизнеса. Двумя «чистыми политиками», ставшими в ходе выборов 2001 года главами регионов, были возглавивший Республику Алтай председатель Аграрной партии России М. И. Лапшин (впрочем, делавший акцент в первую очередь на своем хозяйственном опыте и личных связях) и возглавивший Нижегородскую область коммунист Г. М. Ходырев (уже с опытом работы в Правительстве РФ при Е. М. Примакове).

В последующие годы выборности уровень ротации губернаторского корпуса находился на уровне около трети – в 2002 году 33,3 %, в 2003 году 21,7 %, в 2004–2005 годах 34,8 %. Однако при этом постепенно менялся образ кандидата-победителя и как степень его согласованности с федеральным центром, так и сами представления федерального центра о необходимом уровне такой согласованности.

Таким образом, в 2003 – начале 2005 года главы сменились в 16 регионах (в 13 на выборах победили новые главы, еще в трех победили исполняющие обязанности из-за смерти предшественников – Н. Н. Дудов в Магаданской, И. П. Малахов в Сахалинской и А. А. Жилкин в Астраханской). Состав новоизбранных глав оказался довольно разнообразен: три депутата Государственной Думы (из них двое впервые были избраны в декабре 2003 года); три исполняющих обязанности губернатора; ставший зам. председателя Госкомспорта крупный бизнесмен Д. В. Зеленин (Тверская область); экс-зампред Правительства РФ и полпред президента в федеральном округе В. И. Матвиенко (Санкт-Петербург); региональный министр внутренних дел А. Д. Алханов (Чеченская Республика); руководитель Нацбанка республики М. А. Батдыев (Карачаево-Черкесская Республика); два мэра (Норильска – О. М. Бударгин на Таймыре; Димитровграда – С. И. Морозов в Ульяновской области); три предпринимателя (гендиректор ОАО «Молоко» Н. И. Киселев в Архангельской области; бывший депутат Государственной Думы, пред. совета директоров ООО «Псковский мелькомбинат» М. В. Кузнецов, бывший главный федеральный инспектор по региону А. В. Баринов в НАО); и даже впервые известный артист (М. С. Евдокимов в Алтайском крае).

Данная пестрота образа победителя отчасти служит иллюстрацией явно растущего запроса на обновление региональных элит, когда казавшиеся сильными инкумбенты из прежних «крепких хозяйственников» или проигрывают, или с трудом побеждают кандидатов, казавшихся политическими легковесами. Если в 2003 году из 23 кампаний лишь в 8 случаях потребовался второй тур, то в 2004–2005 годах также из 23 кампаний второй тур потребовался уже в 11 случаях. Так, крайне конкурентные кампании в 2003 – начале 2004 года прошли в Башкортостане, Карачаево-Черкесской Республике, Архангельской, Кировской, Магаданской, Сахалинской, Свердловской, Рязанской, Тверской областях, Корякском автономном округе, Алтайском крае. Рост ощущения начала «неуправляемого» обновления региональных элит мог стать одной из причин отмены выборности губернаторов в конце 2004 года, что пугало как действующие региональные власти, так и федеральный центр.

При этом рост конкуренции и непредсказуемости на региональных выборах оказался в явной противофазе дальнейшего роста в данный период попыток внешнего управления составом кандидатов со стороны федерального центра (причем не только в наиболее значимых регионах), фактически попыток административного дирижирования выборами. В 2003 году через формальное повышение (в Правительство РФ) с поста губернатора Санкт-Петербурга был удален В. А. Яковлев, а затем городу была фактически навязана В. И. Матвиенко, что привело как к низкой явке, так и высокому уровню голосования «против всех». В Чеченской Республике на выборах 2003 года от выборов так или иначе (либо через отказ в регистрации, либо через «добровольное» выбытие) были отстранены все основные конкуренты А. А. Кадырова. С помощью действий прокуратуры было оказано существенное содействие проигрышу на выборах губернатора Тверской области действующего главы В. И. Платова, оказавшегося объектом уголовного преследования. Наоборот, в Башкортостане федеральный центр фактически принудил к конкурентным выборам избиравшегося на новый срок М. Г. Рахимова, которого «спасли», явно политически ослабив, только перед вторым туром[78] (годом ранее только во втором туре смог сохранить пост ранее казавшийся политически непотопляемым автократ К. Н. Илюмжинов в Калмыкии). Данные события, несомненно, носили символический характер для всех региональных руководителей, которым наглядно демонстрировали зависимость их шансов сохранить пост от нормальных отношений с федеральным центром.

На весенних выборах 2004 года победе губернатора Воронежской области В. Г. Кулакова во многом способствовало «добровольное» снятие своей кандидатуры председателем областной Думы А. М. Наквасиным. От выборов губернатора Краснодарского края был отстранен главный конкурент А. Н. Ткачева – депутат Государственной Думы О. И. Мащенко[79].

После анонсирования отмены выборности губернаторов давление центра на оставшиеся назначенные последние губернаторские кампании еще более усилилось. В Самарской области выборы вообще не дали провести, максимально занянув их назначение через иски в судах. В результате в 6 из 12 кампаний второй половины 2004 года произошли скандалы со снятием с выборов кандидатов с шансами на победу. Такие скандалы имели широкую географию: Брянская область (снят с выборов действующий губернатор Ю. Е. Лодкин); Волгоградская область (мэр Волгограда Е. П. Ищенко); Курганская область (депутат Законодательного собрания Свердловской области С. А. Капчук); Псковская область (мэр Пскова М. Я. Хоронен); Ульяновская область (генеральный директор ОАО «Ульяновский хладокомбинат» С. А. Герасимов перед вторым туром). В Ненецком автономном округе действующего главу администрации В. Я. Бутова не пустили избираться на третий срок. Наоборот, в Агинском Бурятском автономном округе на выборы вернули снятого с выборов главу администрации В. Г. Малеева.

При этом важно отметить, что и в 1990-е, и в 2000-е, даже в случае избрания главой региона нежелательного для федерального центра кандидата (особенно в случае с кандидатами от НПСР – КПРФ в 1996–1997 годах), соображения политического прагматизма довольно быстро одерживали верх, особенно в регионах дотационных.

Большинство «левых» по политическому происхождению губернаторов довольно быстро наладили конструктивные отношения с федеральным центром, отличались в основном лишь особенности социальной и кадровой политики. Более того, часть бывших оппозиционеров в дальнейшем вступили в партию власти и даже выступили в 1999 году на стороне «партии центра» («Единство») против «партии региональных элит» («Отечество – Вся Россия»). К примеру, одной из базовых для «Единства» изначально была Курская область, хотя А. В. Руцкой, несмотря на все заискивания перед центром, все равно остался для него аллергеном. До такой степени, что от следующих выборов 2000 года, несмотря на поддержку им «Единства», был отстранен. Не спасли заигрывания с федеральным центром изначально вполне «промосковского» В. И. Платова в Тверской области. Таким образом, помимо фактора идеологического, в ряде случаев явно работал фактор персональных неформальных отношений губернатора с теми или иными крупными федеральными чиновниками.

В Липецкой области О. П. Королев, бывший противником «демократов» в 1993 году, на посту губернатора, который он занял в 1997 году при поддержке НПСР, затем тесно сотрудничал с федеральным правительством и вступил в «Единую Россию». По характеру и по стилю поведению он выступал как типичный «консолидатор», который стремится со всеми дружить и всем нравиться.

Представитель КПРФ на посту губернатора Смоленской области А. Д. Прохоров быстро наладил отношения с федеральным центром. В результате парламентских и президентских выборов 1999/2000 многие наблюдатели особо отмечали выпадение Смоленщины из «красного пояса». В феврале 2001 года А. Д. Прохоров даже был избран делегатом съезда партии «Единство». Это неизбежно вызвало разочарование части местного левого электората и коммунистических лидеров[80].

К 1999–2000 годам даже бывший член ГКЧП тульский губернатор В. А. Стародубцев, невзирая на свою принадлежность к КПРФ, будучи прагматиком, пользовался очевидной поддержкой администрации президента РФ на выборах апреля 2001 года. Администрация президента практически не вмешивалась в ход предвыборной борьбы в Тульской области, что, по сути, означало негласную поддержку со стороны Кремля. Считалось, что он опирался сразу на два крыла в президентском окружении: «старокремлевских» администрации президента (А. С. Волошин и его заместители В. Ю. Сурков и А. С. Абрамов) и «новопитерских» (в основном через полпреда президента в ЦФО Г. С. Полтавченко, с которым у Стародубцева сложились весьма доверительные отношения). В публичных выступлениях В. А. Стародубцев постоянно подчеркивал свою поддержку президента В. В. Путина. При этом в глазах тульских избирателей он сохранял имидж «красного губернатора». Примечательно, что из всех «красных губернаторов» В. А. Стародубцев был единственным, кто не побоялся открыто и весьма жестко критиковать «партию власти». К концу 2003 года, когда постепенно ставка федерального центра на ЕР становилась все более очевидной, «излишняя» принадлежность В. А. Стародубцева к КПРФ становилась проблемой. Перед выборами Госдумы РФ 2003 года в некоторых федеральных СМИ прозвучала острая критика в адрес тульского губернатора, было возбуждено восемь уголовных дел в районах области по фактам халатности при подготовке к зимнему отопительному сезону. Это отдаленно напоминало «камчатский сценарий, где коммунист М. Б. Машковцев также оказался под прицелом прокуратуры.

О таком же политическом прагматизме можно говорить в отношении А. А. Сурикова (Алтайский край), А. Л. Черногорова (Ставропольский край), Н. К. Максюты (Волгоградская область), Е. Э. Михайлова (Псковская область) и других.

Также нельзя не отметить такой явно связанный с прагматизмом момент, как политическая эклектичность и популизм губернаторов второй половины 1990-х – начала 2000-х, причем у формально поддерживающих федеральный центр (который был политически правым) губернаторов часто эклектичность была еще более выражена, чем более идеологически «цельных» левых, для которых органичными и понятными были социальные аспекты политики.

Один из самых ярких примеров регионального популиста 1990-х, генетически левого, но при этом воспринимавшегося федеральным центром как свой, это ульяновский губернатор Ю. Ф. Горячев. Фактически он установил в регионе специфический авторитарный режим социально-патерналистского типа, внешне непартийный, но направленный на максимальное сохранение советских ценностей и прежнего экономического уклада. Сохранялось в больших объемах государственное регулирование цен, приватизация проводилась медленными темпами, практически повсеместно область сохраняла в своих руках значительные пакеты акций, широко применялась т. н. народная приватизация – распределение акций в трудовых коллективах. «Визитной» карточкой области стала талонная система распределения продуктов, благодаря которой Ю. Горячеву удалось стабилизировать потребительский рынок, а в кругах демократов заслужить прозвище «красного губернатора». При этом почти с самого 1993 года коммунисты региона находились в оппозиции Ю. Ф. Горячеву, вступившему «в сговор с ельцинским режимом». При этом Горячев показал себя как сторонник жесткой денежной политики, осенью 1994 года он не задумываясь урезал зарплаты в бюджетных отраслях, чтобы сократить бюджетный дефицит области.

Ю. Ф. Горячев обладал ярким неординарным личным характером. Будучи жестким и авторитарным человеком, он, по признанию многих, был довольно прост в общении, с ним можно было встретиться и обсудить те или иные проблемы. Местным «хитом» были разгоны чиновников в прямом эфире, которые устраивал Ю. Ф. Горячев по областному телевидению. Однако к 2000 году режим Ю. Ф. Горячева становился все менее эффективным, так же как явно терял физическую форму и его создатель, регион явно психологически устал от «мини-застоя», так же как и явная «пробка» возникла в элите, требующей обновления и появления новых фигур. Таким образом, к 2000 году и регион устал от Горячева, и он сам от власти, видимо, тоже, поэтому казавшийся таким прочным со стороны режим так легко потерял власть в декабре 2000 года.

Другим ярким примером политической эклектики, все свое губернаторство фактически не имевшим значимой оппозиции и довольно жестко контролировавшим регион, был возглавлявший Хабаровский край в 1991–2009 годах бывший директор В. И. Ишаев. С одной стороны, он выстроил систему жесткого иерархического контроля над территорией, с другой, будучи всегда «человеком центра», при этом позиционировался как готовый оппонировать конкретным федеральным политикам и чиновникам фактический левоцентрист, опирался на реально высокий рейтинг. Идеологически он выступал как «социально ориентированный государственник», сочетающий лояльность центру в пределах «разумной необходимости» с оппозиционностью всем «неразумным» инициативам центра – от акционирования предприятий ВПК (КНААПО имени Гагарина) и несправедливой приватизации до реформы ЖКХ и отмены социальных льгот. В результате этой «поддержки с правом на критику» Ишаев воспринимался значительной частью населения как «отец родной», периодически спасающий регион от губительных инициатив федерального Центра. В 2000-е годы одним из примеров фрондерства стала позиция В. И. Ишаева по монетизации. В глазах общественности В. Ишаев выступал как лидер среди всех дальневосточных регионов по защите интересов территории и населения. 22 июля 2004 года по инициативе В. И. Ишаева Совет межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия «Дальний Восток и Забайкалье» направил обращение к президенту России. Согласно обращению, поправки к федеральному законодательству, принятые Госдумой в рамках реформы разграничения полномочий, отменяют заявленный в Конституции статус социального государства. Данное обращение подписали все губернаторы Забайкалья и Дальнего Востока, кроме С. М. Дарькина, Б. Б. Жамсуева и Р. А. Абрамовича, а также 11 спикеров законодательных органов регионов-членов ассоциации. Губернатор привык к определенному фрондерству в отношениях с федеральным центром, что стало частью его внутрирегионального имиджа. Но при этом он всегда был прагматиком и четко понимал границы допустимого. Во многом данная позиция была политически неизбежной для политика, который опирается на местное общественное мнение, традиционно антимосковски настроенного. Все понимали, что, если федеральный центр кого-нибудь против Ишаева выставит и начнет с ним бороться, люди встанут на защиту губернатора. Однако постепенно с развитием системы исполнительной вертикали поле для политического маневра снижалось.

Высокий рейтинг В. И. Ишаева подтверждался не только итогами выборов, но и многочисленными данными соцопросов. Не исключено, что именно то обстоятельство, что Ишаев один из немногих (наряду с чем-то похожим по политическому портрету кузбасским губернатором А. М. Тулеевым) имел более высокий рейтинг в регионе, чем президент РФ В. В. Путин, было для него и элементом политической защиты.

Поддерживающим федеральный центр и лично Б. Н. Ельцина автократом, но еще более резко, чем В. И. Ишаев, критиковавшим либеральную часть федерального правительства, был приморский губернатор, яркий популист Е. И. Наздратенко (его конфликты с либеральной частью правительства начались еще до 1996 года). В 1996–2001 годах Е. И. Наздратенко публично продолжал прежнюю патриотическую, антилиберальную линию. Так, он выступил против планов реформирования РАО ЕЭС, предложенных А. Б. Чубайсом. Не сложились отношения у Е. И. Наздратенко и с совсем не либерально ориентированным полпредом президента в ДвФО К. Б. Пуликовским. Практически с самого начала своей деятельности в качестве полпреда К. Б. Пуликовский негативно высказывался о деятельности губернатора: «Это человек, который не хочет нести никакой ответственности перед избирателями»[81]. Он возложил на Е. И. Наздратенко вину за отопительные проблемы в крае. В ответ Е. И. Наздратенко обвинил полпреда в незнании ситуации и некомпетентности. Затем Е. И. Наздратенко подал в суд на К. Б. Пуликовского за клевету и недостоверные сообщения.

2000 год вновь ознаменовался масштабным энергетическим кризисом в Приморье. Даже во Владивостоке, не говоря уж о других городах и поселках края, свет вместе с теплом и водой отключали на 10–14 часов в сутки. Депутаты краевой Думы внесли в повестку дня и вопрос о выражении недоверия губернатору Е. И. Наздратенко, оказалось – большинство присутствующих депутатов ему не доверяют (соотношение было 17 к 15), однако этого было недостаточно для отставки губернатора. В декабре 2000 года депутаты краевой Думы обратились к президенту Путину с просьбой «отрешить губернатора Приморского края Е. И. Наздратенко от занимаемой должности». Кризис в Приморье широко освещался всеми ведущими телеканалами страны (отключения света, голодовки шахтеров, задержки зарплаты бюджетникам, замерзающие в пик холодов города и поселки края). В конечном счете губернатор ушел на повышение главой госкомитета по рыболовству.

Другой яркий губернатор 1990-х – саратовский Д. Ф. Аяцков. Будучи популистом, он постоянно выступал с эпатажными на грани скандалов инициативами типа знаменитой истории с предложением о легализации публичных домов. После движения «Реформы – Новый курс» (лидером был В. Ф. Шумейко) Д. Ф. Аяцков стал активным членом НДР, которое не преминул покинуть весной 1998-го, как только В. С. Черномырдин лишился поста главы правительства. Саратовское самовозвеличивание вызвало негативную реакцию в соседней Самаре, которая по своим размерам и потенциалу имеет побольше прав на звание столицы региона. Однако Д. Ф. Аяцков пошел и дальше, заявив, что не возражает против переноса в Саратов российской столицы. Характерными признаками саратовского политического стиля стали любовь губернатора к торжественным церемониям, ритуалам, символическим действиям. Областная Дума переименовала высший в области пост из главы администрации в губернатора (что она упорно не хотела делать ранее). Сам Д. Ф. Аяцков переименовал свою администрацию в правительство, а село Калинино было переименовало в Столыпино. Смена Президента РФ в конце 1999 года была воспринята властями региона как признак угрозы, и губернатор пошел на досрочные губернаторские выборы, совмещенные с президентскими. Восемь раз Аяцков объявлял о приезде в регион В. В. Путина, и каждый раз президент не приезжал. Более того, во время визита Путина в США Д. Ф. Аяцков, объявивший в области, что его пригласили лететь с президентом, был вынужден лететь в США по туристической визе как частное лицо.

Интересно отметить еще один момент, связанный с политическим генезисом новых губернаторов в 1990—2000-е годы.

Это может выглядеть на первый взгляд парадоксально, но именно регионы, где в 1996–1997 годах губернаторами были избраны представители левопатриотической оппозиции (прямо апеллировавшей к тоталитарному наследию СССР – КПСС, плановой экономике и т. д.), оказались с точки зрения сформированных при новых губернаторах политических режимах и стиля управления гораздо более демократическими, чем те, где губернаторами стали «реформаторы», бывшие директора и особенно выходцы из бизнеса. Преследования оппозиционеров, закрытия оппозиционных СМИ и т. д. в таких регионах были редкостью. Наиболее явным автократом из губернаторов «левого» призыва 1990-х оказался А. М. Тулеев, который ранее представлял скорее не партийную номенклатуру, а полувоенную структуру Министерства путей сообщения и изначально быстро ассимилировался с федеральной номенклатурой (другой пример региональной автократии во главе с бывшим левым губернатором – Орловская область при Е. С. Строеве).

Возможно, причина названного парадокса – в советской административной школе «коллегиальности». Возможно – в том, что вернувшиеся к власти представители номенклатуры, несколько лет побывав в опале и роли преследуемого властью оппозиционера, по-другому вели себя, побывав «по другую сторону» и примерив на себя роль гонимого. Не исключено, что сыграли свою роль и их сложные отношения с федеральным центром, который просто не позволял сконцентрировать власть в одних руках. Возможно, сыграли все факторы одновременно.

Так, сформировавшийся в Тульской области при уже упоминавшемся В. А. Стародубцеве политический режим в отношении соблюдения законности, прав и свобод человека, условий проведения избирательных компаний, деятельности оппозиции, свободы прессы можно считать вполне либеральным и гораздо более демократическим, чем, скажем, авторитарный нажим со стороны власти в регионах «крепких хозяйственников» Б. А. Говорина, Д. Ф. Аяцкова, В. К. Бочкарева, В. Ф. Чуба, «реформатора» М. М. Прусака, уничтожение МСУ в Москве при Ю. М. Лужкове и т. д. Экономическая политика администрации В. А. Стародубцева в эти годы также не носила агрессивного характера, а была скорее плавным течением примерно в общем русле всей государственной экономической политики с креном в сторону защиты интересов АПК и регламентации перераспределения доходов от районов-доноров к дотационным районам. Даже в случае с таким политически одиозным политиком, как Н. И. Кондратенко в Краснодарском крае, в отличие от его резких публичных заявлений, практическая политика в отношении политической оппозиции была гораздо более мягкой, явных политических репрессий не было, степень демократичности выборов оставалась довольно высокой – впрочем, высокий личный рейтинг Н. И. Кондратенко обеспечивал победу поддержанных им кандидатов на практически любых проводимых в крае выборах вполне честным путем. Напротив, при сменившем его более молодом и прагматичном А. Н. Ткачеве (при котором вскоре внутреннюю политику стал курировать вроде бы либерал, бывший председатель регионального «Яблока», предприниматель М. К. Ахеджак) политический режим в крае существенно ужесточился по всем направлениям.

Показательно, что одним из первых региональных автократов, построивших в регионе режим персонифицированной власти, стал один из первых предпринимателей по главе региона – глава Калмыкии К. Н. Илюмжинов. Возможно, «излишний» прагматизм бывших предпринимателей и директоров вел к тому, что никаких внутренних ценностных ограничений при формировании системы власти они не имели, не разделяя для себя публичную политику и авторитарное единоначальное руководство предприятием.

Всего с учетом избраний населением и в ряде случаев депутатами за 8,5 года данной системы на регион в среднем приходилось 1,33 нового губернатора, средний срок нахождения губернатора в должности составлял 6,4 года (у некоторых к ним добавлялись 3–4 года до 1996-го). То есть в целом уровень ротации в этот период был ниже, чем в 1991–1995 годах.

Но эти общие данные являются плохо отражающими реальность по причине ее неоднородности: где-то губернаторы менялись относительно часто, где-то – крайне редко. Так, в 1996—2005-м неизменными остались руководители: Башкортостана М. Г. Рахимов, Бурятии Л. В. Потапов, Дагестана Магомедали М. Магомедов, Кабардино-Балкарии В. М. Коков, Калмыкии К. Н. Илюмжинов, Мордовии Н. И. Меркушкин, Татарстана М. Ш. Шаймиев, Тувы Ш. Д. Ооржак, Удмуртии А. А. Волков, Чувашии Н. В. Федоров, Хабаровского края В. И. Ишаев, Белгородской области Е. С. Савченко, Владимирской области Н. В. Виноградов, Вологодской области В. Е. Позгалев, Новгородской области М. М. Прусак, Омской области Л. К. Полежаев, Орловской области Е. С. Строев, Ростовской области В. Ф. Чуб, Самарской области К. А. Титов (с небольшим перерывом в 2000-м), Саратовской области Д. Ф. Аяцков, Свердловской области Э. Э. Россель, Томской области В. И. Кресс, Читинской области Р. Ф. Гениатулин, Ярославской области А. И. Лисицын, Еврейской АО Н. М. Волков, Ханты-Мансийского АО А. В. Филипенко, Ямало-Ненецкого АО Ю. В. Неелов, Ненецкого АО В. Я. Бутов, мэр Москвы Ю. М. Лужков. С избрания в 1996-м не менялись руководители: Ставропольского края А. Л. Черногоров, Курганской области О. А. Богомолов, Мурманской области Ю. А. Евдокимов, с января 1997-го Хакасию возглавлял Алексей И. Лебедь, Волгоградскую область Н. К. Максюта, Костромскую область В. А. Шершунов, Челябинскую область П. И. Сумин, с марта 1997-го Тульскую область В. А. Стародубцев, с июля 1997-го Кемеровскую область А. М. Тулеев. Итого в 38 регионах из 89 существовавших до укрупнения регионов в 1996–2005 годах фактически смен губернаторов не было.

Наиболее часто электоральным путем менялись главы в Республике Алтай, Марий Эл, Краснодарском крае, Красноярском крае, Воронежской области, Калининградской области, Нижегородской области, Пермской области, Корякском АО, Таймырском АО, Эвенкийском АО.

В ряде регионов губернаторы, даже сохраняя свой пост, делали это в условиях постоянной острой конкурентной борьбы (Свердловская, Волгоградская, Тульская области), но в большинстве случаев столь длинных каденций происходила консолидация элит вокруг губернатора при почти полном отсутствии реальной публичной оппозиции. Нередким был пример фактической постепенной кооптации части оппозиции во власть и последующая фактическая утрата ей субъектности (стратегия «удушения в объятиях»). Именно такой сценарий был реализован в городе Москве, где, постоянно реализуя соглашения с властями города при Ю. М. Лужкове, представители «демократической оппозиции» каждый следующий раз при очередном разделе округов в Мосгордуму фактически получали все меньше (и мэрия часто сама отбирала из ее рядов удобных себе фигур), пока с ними просто не перестали считаться. Нейтрализованы в Москве были и левые, представитель которых В. П. Шанцев стал вице-мэром города.

Авторитаризация региональных политических режимов в эти годы связана с еще одним феноменом. В период усиления региональных властей и растущей децентрализации во второй половине 1990-х годов во многих российских регионах сформировалась система административного предпринимательства, при которой региональные власти не только получали административную ренту, но и фактически сращивались с бизнесом, получая долю в прибыли. Соответственно, власть использовалась для защиты и расширения этого бизнеса. В этот период на региональном и муниципальном уровне (и во многом на федеральном), участие близких родственников в бизнесе, зависящем от власти, стало социальной нормой. Разница только в том, насколько явно это делалось. В Москве при мэре Ю. М. Лужкове активно развивался девелоперский бизнес его жены Е. Н. Батуриной. В Мордовии ключевые позиции в региональном бизнесе заняли родственники главы региона Н. И. Меркушкина (его братья А. И. Меркушкин и И. И. Меркушкин, двоюродный брат Н. А. Меркушкин, сыновья Александр и Алексей Н. Меркушкины, племянник С. А. Меркушкин и т. д.)[82].

В Башкортостане ключевые нефтяные и химические активы были приватизированы при участии сына главы республики М. Г. Рахимова Урала Рахимова. В Татарстане региональная власть до сих пор контролирует основные активы, включая нефтедобычу, собрав их в холдинги с непрозрачной структурой собственности («Татинвестнефтехим», ТАИФ). В Краснодарском крае земли сельхозназначения и агрохолдинги двух административных районов оказались под контролем членов семьи губернатора А. Н. Ткачева (агрокомплекс «Выселковский»).

Феноменом 2000-х стало «силовое предпринимательство», т. е. давление силовых структур (ФСБ, милиции, прокуратуры, пограничной службы) для получения контроля над региональным и местным бизнесом. Это явление повсеместное, хотя на общем фоне можно выделить Москву (роль ФСБ в банковской сфере, внешней торговле и др.) и некоторые дальневосточные регионы (влияние пограничных структур на рыбную отрасль Камчатки и Сахалина). Н. В. Зубаревич отмечает, что «силовому предпринимательству» в 1990-е предшествовал «бандитский капитализм», который дольше всего сохранялся в регионах с челночной и приграничной торговлей, имеющих особые льготы на ввоз автомобилей и других потребительских товаров (Калининградская область, Приморский край). В Кемеровской области криминал контролировал продажи угля до тех пор, пока в эту отрасль не пришел крупный бизнес. Ситуация в Калининградской области стала меняться только с 2006 года благодаря введению нового закона об особой экономической зоне, а в Приморском крае – лишь после смены губернатора в начале 2010-х[83].

Помимо личных особенностей управленческого стиля работы конкретных губернаторов, несомненно, на итоговый результат в виде формирования в том или ином регионе конкретной формы политического режима влияло и сопротивление среды в виде реальной неоднородности элиты данного региона.

Так, некоторым губернаторам, несмотря на все попытки построения региональной авторитарной модели, добиться полного контроля над регионами все равно не удалось (яркий пример – Иркутская область при Б. А. Говорине), другие же получили фактическую властную монополию даже при минимальных усилиях просто за счет отсутствия значимого сопротивления (М. М. Прусак в Новгородской области, О. И. Бетин в Тамбовской области, Б. Б. Жамсуев в Агинском Бурятском АО и др.). Так, Н. В. Зубаревич выделяет конфигурацию элитных групп в регионах совокупностью ряда факторов: уровень развития и структура экономики региона, от которой зависит разнообразие крупных бизнес-групп и контролируемых ими ресурсов (конкурирующих групп больше всего в развитых регионах с диверсифицированной структурой экономики при значительной доле экспортных отраслей – Свердловская, Иркутская, Самарская области, Красноярский край); размер центрального города (чем больше региональный центр, тем сильнее роль элитных групп, экономическим ресурсом которых является торговля и девелопмент, концентрирующиеся в крупных городах, соответственно, как правило, сильнее и противоречия между губернатором и мэром города-центра – Нижегородская, Самарская, Волгоградская, Свердловская, Омская области и др., второй крупный центр усиливает внутрирегиональную конкуренцию элит, имеющих разные экономические ресурсы, – Челябинская, Ярославская области); политический «вес» губернатора (губернаторы-«тяжеловесы», особенно те, кто давно руководит своим регионом, способны выстроить иерархию управления и контролировать элитные группы – Москва при Ю. М. Лужкове, Татарстан, Кемеровская, Белгородская, Тюменская области, Краснодарский край, Калужская область); как правило, в таких регионах политические режимы более авторитарны)[84].

* * *

Как правило, в любых администрациях губернаторы всегда опирались в первую очередь на узкий ближний круг особенно доверенных лиц, происхождение которого определялось особенностями личной биографии – коллеги по учебе, предыдущих местах работы, политической организации (КПСС, ВКЛСМ), в регионах этнических это часто были земляки из конкретного села или района (яркий пример – «согратльская» группа в Дагестане по названию села Согратль), дальние и ближние родственники. Чем богаче была политическая карьера и шире круг общения, тем больше губернатор имел таких возможных «кадровых резервуаров» (для бывших депутатов, например, часто кадровым источником выступали бывшие коллеги по депутатскому корпусу). Это можно считать естественным процессом, без которого вряд ли мыслима какая-либо команда.

Бывали, конечно, девиантные случаи полного отсутствия административно-управленческого ядра в администрации, когда «личные друзья» губернатора вообще оказывались неспособны к управлению или их просто не было. Яркий пример отсутствия в администрациях компетентных «кадровых ядер» – уже губернаторы-силовики (особенно Александр И. Лебедь и В. А. Шаманов). Оказался совершенно неспособным к управлению и не имеющим необходимой для управления регионом команды корякский губернатор В. А. Логинов, при постоянных отъездах губернатора полностью нарушалась координация деятельности между различными подразделениями.

Особый случай представляли регионы с почти полным контролем над администрациями тех или иных ФПГ, где не только приоритеты деятельности администрации, но во многом и ее кадровый состав определялись собственниками и топ-менеджментом данных ФПГ (самый яркий пример – «Интеррос» / «Норильский никель»).

Устойчивость и успешность губернатора, как правило, коррелировала с наличием, кроме качественного административно-управленческого ядра (изначальной команды), способности затем расширять поддержку с помощью грамотной коалиционной политики, умения договариваться и инкорпорировать в свою администрацию другие элитные группы и кадровые команды. Сценарий «поглощения» части оппозиции реализовывали в том или ином виде почти все губернаторы – «политические тяжеловесы», о чем уже писалось выше. Как правило, активность оппозиции и публичные проблемы губернатора почти всегда были связаны или с неумением, или с нежеланием выстраивать коалиционную политику (или с отказом в дальнейшем от коалиции).

Пример типичного консолидатора с крайне осторожной кадровой политикой – липецкий губернатор О. П. Королев. Показательно, что даже в ходе перманентного противостояния с НЛМК сам О. П. Королев никогда не нападал на НЛМК. Став губернатором, Королев заменил лишь верхушку областной администрации, из прежних замов времен М. Наролина оставив лишь заместителя главы администрации и председателя областного комитета имущества В. В. Лаврентьева (затем гендиректор ОЭЗ «Липецк») и П. А. Гучека (кстати, Гучек в администрации работал до 2012 года). До настоящего времени (2023 год) со времен М. Т. Наролина финуправлением руководит В. М. Щеглеватых. Кадры Королев менял редко и обычно никогда не избавлялся от них полностью, стараясь плавно перемещать на иные должности: даже его бывшие противники не вытеснялись в никуда, а получали ту или иную должность. Так, место в администрации получил сын его предшественника М. Т. Наролина Александр Наролин (бывший гендиректор ОАО «Газоаппарат», в 2002–2007 годах зам. пред. департамента ТЭК и ЖКХ, начальник управления ТЭК администрации Липецкой области, с 2007 по 2016 год гендиректор ОАО «Корпорация развития Липецкой области», затем зам. губернатора).

Ключевыми фигурами в областной администрации в 1998–2001 годах, по общему мнению, являлись личный друг губернатора, первый зам. губернатора П. Т. Горлов (он руководил его избирательными кампаниями), курирующий аппарат и кадры, а также заместители губернатора С. Б. Доровской и Ю. В. Дюкарев, которыми он пожертвовал перед выборами 2002 года, уволив их. Они являлись наиболее одиозными и непопулярными фигурами в администрации. Таким образом, даже при сверхстабильной кадровой политике в случае крайней необходимости губернатор мог жертвовать отдельными членами команды. Только в декабре 2006 года произошла смена первого заместителя губернатора – вместо П. Т. Горлова им стал бывший глава Задонского района Ю. Н. Божко 1961 года рождения. Окончательно П. Т. Горлов ушел на пенсию в 2010 году.

В Саратовской области Д. Ф. Аяцков сделал ставку на создание лично преданной ему команды. Формирование новой администрации ясно показало, что бывший первый вице-мэр Саратова уже давно готовился к занятию губернаторской должности и претенденты на вице-губернаторские посты были ему известны заранее. В первый же день назначение первым вице-губернатором получил заместитель председателя областной Думы В. В. Володин, давнишний союзник нового губернатора (в 1992–1993 годах В. В. Володин работал вместе с Д. Ф. Аяцковым в городской администрации, был управляющим делами и заместителем главы администрации). Именно В. В. Володин в 1996–1999 годах отвечал в областной администрации за вопросы экономики и социальной сферы. Формируя властные структуры, Д. Ф. Аяцков огромное внимание уделил нейтрализации любой возможной оппозиции. Этой цели он добивался, создавая «многопартийную» администрацию и давая на откуп тем или иным группам определенные куски власти. В результате Д. Ф. Аяцков создал властную вертикаль, а оппозиция оказалась практически уничтожена. Увольнения неугодных были грамотно представлены как чистка власти от «коррумпированных и недееспособных» элементов и поэтому получали даже поддержку населения. Д. Ф. Аяцков внимательно следил, чтобы никто из его замов не превратился в слишком самостоятельную фигуру, появление малейших подозрений на этот счет немедленно вело к увольнениям и перестановкам.

Став губернатором Брянской области, Ю. Е. Лодкин практически полностью заменил управленческую команду, из прежней администрации остался фактически только В. Ф. Родоманов. Ключевыми фигурами новой администрации стали лично преданные Лодкину функционеры обкома КПРФ и представители аграрного лобби – П. Е. Оненко, Б. М. Копырнов и т. д., фактически «серым кардиналом» новой администрации стал советник губернатора по безопасности С. С. Антошин. Активные проекты с участием администрации в эти годы вели бизнесмены Ю. П. Петрухин (фирма «АдмиралЪ», таможенный бизнес) и А. М. Салов (фирма «Фиеста», торговля алкогольной продукцией и т. д.). В 1996–2000 годах командой Лодкина и обкомом КПРФ был фактически установлен полный контроль над органами власти региона: устойчивое большинство в областной Думе, контроль над большинством городов и районов, «свои» люди были расставлены на ключевые экономические структуры. Однако идеологическая ограниченность команды Ю. Е. Лодкина, узость его опоры стали существенной проблемой уже во втором сроке его полномочий и отчасти одной из причин потери им власти в конце 2004 года.

В Волгоградской области при Н. К. Максюте первыми назначениями заместителями главы администрации области стали В. Г. Роньшин и М. М. Харитонов – оба в прошлом секретари обкома КПСС. На церемонии вступления в должность Н. К. Максюты присутствовал приехавший из Москвы бывший первый секретарь Волгоградского ОК КПСС (1984–1990) В. И. Калашников. Однако в дальнейшем кадровая политика губернатора приобрела более «всеядный» характер, он с готовностью назначал фигуры, близкие крупному бизнесу и федеральному центру, смог сохранить пост и после отмены выборности, о чем подробнее изложено в разделе, посвященном периоду 2004–2012 годов. Неудивительно, что отношения между Н. К. Максютой и первым секретарем обкома КПРФ А. В. Апариной, которой он был во многом обязан избранием, быстро стали очень прохладными. Отчасти противоречия между губернатором и его партией были вызваны структурными причинами, в т. ч. коллизией между принципом партийного руководства (предполагавшим коллективное лидерство) и статусом избранного населением единоличного главы исполнительной власти. Если бы губернаторский пост занимал партийный лидер, то исходом этого латентного конфликта, скорее всего, стало бы подчинение партии лидеру. Но в Волгоградской области (как и в некоторых других российских регионах, губернаторы которых были избраны при поддержке коммунистов), данный конфликт развивался по пути «автономизации» губернатора, постепенно выходившего из-под контроля своей партии. Характерно, что на выборах 1999 года в Госдуму первый заместитель губернатора В. В. Галушкин одержал победу в одномандатном округе над одним из лидеров коммунистов. Значительная часть чиновников его администрации были типичными прагматиками, которые легко инкорпорировались в федеральные «партии власти».

В Смоленской области с приходом к власти А. Д. Прохорова в 1998 году основой его команды стала комсомольская номенклатура, знакомая ему по совместной работе (члены обкома и горкома ВЛКСМ). Также основой администрации стали люди, с которыми он учился в Смоленском филиале Московского энергоинститута; в-третьих, бывшая номенклатура обкома КПСС и, наконец, личные друзья и помощники в предвыборной борьбе. Первым заместителем губернатора, курирующим социальную политику и имущественные отношения, стал глава предвыборного штаба А. Д. Прохорова и председатель областной Думы С. В. Антуфьев (губернатор в 2007–2012 годах). Заместителем по торговле стал личный друг Прохорова, заместитель мэра Ю. А. Балбышкин. Управление делами возглавил бывший первый секретарь Смоленского обкома ВЛКСМ Н. Н. Мишин[85].

В Тульской области в марте 1997 года после победы В. А. Стародубцева на выборах стало ясно, что готовой команды у него нет (что неудивительно с учетом его узкоотраслевой сельскохозяйственной специализации). Процесс формирования новой администрации затянулся даже не на недели, а на месяцы. Заместители губернатора были окончательно утверждены и согласованы с областной Думой только в июле, перед этим постепенно заполнялись вакансии, и все заместители В. А. Стародубцева имели приставку и. о. В то же время предыдущая администрация почти в полном составе ушла или была отправлена в отставку, сохранять представителей команды Н. В. Севрюгина на своих местах новый губернатор явно не хотел, да этого и не поняли бы избиратели, тем более учитывая общее мнение о коррумпированности прежней администрации. Некоторое время первым вице-губернатором оставался Н. К. Попов, который пытался влиять на В. А. Стародубцева в «переходный период», однако и он покинул свой пост. Формируя команду, В. А. Стародубцев сделал ставку на «старые», хорошо ему знакомые кадры – преимущественно прежнюю партийно-хозяйственную элиту региона. В последующие годы губернаторства областная администрация практически не менялась в персональном составе. В ней выделяли две группировки (губернатор сознательно поддерживал разделение на две группы как элемент системы сдержек и противовесов), условно «новомосковскую», представляющую элиту из гор. Новомосковск (сменивший Н. В. Аверьянова вице-губернатор по экономике и финансам в 1997–2000 годах, бывший зам. министра сельского хозяйства РФ А. С. Копылов; также руководитель аппарата областной администрации, бывший зампред облсовета Н. Н. Скачкова; зам по промышленности, бывший секретарь обкома КПСС В. А. Богомолов и др.) и условно «аграрную» (ее лидер – заместитель по АПК Г. Т. Быков, в нее входил ряд начальников департаментов и управлений администрации). Это разделение подчеркивало вес АПК в регионе и его значение для губернатора. Вскоре после избрания губернатором В. А. Стародубцев пошел на ряд популистских шагов – был арестован «символ зла» бывший губернатор Н. В. Севрюгин, за несколько месяцев было закрыто 17 подпольных водочных цехов, проведены масштабные проверки на Алексинском химкомбинате и Ефремовском заводе синтетического каучука. Однако постепенно «наведение порядка» сошло на нет, и появились скандалы и обвинения уже в адрес новой администрации.

На 2001 год В. А. Стародубцев был единственным губернатором, являющимся членом ЦК КПРФ. В 1999 году он стал одним из лидеров избирательного списка КПРФ на выборах Госдуму РФ. Публичные выступления тульского губернатора не давали основания полагать, что он стал более умеренным. Скорее, более умеренной стала сама его администрация. В это время в команде появляются различные новые персонажи. Так, заместителем губернатора и председателем комитета по управлению госимуществом области в 2002–2005 годах был кинопродюсер А. А. Воропаев. С подачи А. А. Воропаева администрация области в 2004-м на выборах облдумы поддерживала несколько партсписков, включая список СПС (!). В 2005 году он переехал на работу в Ставропольский край зампредом правительства.

После того как губернатором Новосибирской области стал В. А. Толоконский, основу его команды составили его бывшие соратники по работе в мэрии Новосибирска. Смена губернатора привела к радикальному обновлению всей администрации. Бывший председатель бюджетного комитета облсовета В. С. Косоуров стал первым заместителем губернатора, бывший вице-мэр А. А. Беспаликов – заместителем (отвечал за организацию деятельности аппарата администрации области, правовое обеспечение и т. д.). Управделами областной администрации был назначен Е. Н. Покровский (в дальнейшем лидер фракции «Единой России» в ЗС области). Новый состав администрации оказался довольно стабильным, и его ключевые фигуры играли основную роль в команде В. А. Толоконского все его губернаторство. При этом к 1999 году в команде проигравшего губернаторские выборы Толоконскому В. П. Мухи почти не было людей, которые привели его в кресло губернатора. Более того, некоторые из них, например Т. Г. Шароглазова, оказались в лагере В. А. Толоконского (Шароглазова сыграла заметную роль в победе В. П. Мухи в 1995-м и стала затем вице-губернатором, однако в 1998-м попала в опалу и вынуждена была перейти на работу в мэрию).

В Иркутской области с ее крайне сложно устроенной элитой в течение непродолжительного времени Б. А. Говорин своими собственными руками ликвидировал первоначально возникшую вокруг него команду управленцев. Быстро лишились своих постов основные заместители губернатора, первоначально им же призванные (бывший зам. гендиректора «Иркутскэнерго» В. Е. Межевич, отправленный в Совет Федерации; бывший гендиректор Братской ГЭС А. К. Петрунько, которого в 1998-м «отправили» мэром в Братск и т. д.), иные члены команды. В этом составе администрации Б. Говорина особое положение занимал, в частности, Н. В. Ерощенко (умер в июле 2002 года), брат губернатора региона в 2012–2015 годах С. В. Ерощенко, действовавший в ранге заместителя губернатора во главе представительства Иркутской области в Москве. Н. В. Ерощенко совместно с братом создал холдинг «Истлэнд», который возглавил в должности президента. С 2000 года Н. В. Ерощенко был председателем совета директоров ОАО «РУСИА Петролеум», которому принадлежала лицензия на Ковыктинское месторождение. Их фирма ЗАО «Истлэнд» стала той самой коммерческой структурой, через которую шли основные финансовые потоки, в чью пользу приватизировались госпакеты акций различных предприятий и чей бизнес в Иркутской области стал столь многопрофильным.

Еще одной близкой к губернатору фигурой был Ю. И. Ковалев – он занимал должность директора АО «ВостСибсантехмонтаж». Особое место в бизнес-империи Ковалева занимал созданный им Классик-банк. Затем он был руководителем иркутского филиала Альфа-банка. Жена Ковалева являлась прокурором Иркутска. Ковалев имел огромное влияние на губернатора, участвовал в процессе принятия важнейших политических и экономических решений.

Изменение подобной парадигмы управления областью стало происходить вынужденно в период с середины 2000 года, когда оппозиция губернатору не только провозгласила, но и стала добиваться определенных успехов в политической борьбе с ним, завоевав большинство в Законодательном собрании Иркутской области и поставив Б. А. Говорина перед реальной угрозой потери собственного поста по итогам предстоящих в 2001 году губернаторских выборов. Формирование политико-экономического блока накануне выборов главы администрации Иркутской области (июль-август 2001-го), в котором для поддержки кандидатуры Б. А. Говорина объединились большинство действовавших в регионе такого рода крупнейших российских ФПГ (за исключением группы «Интеррос»), привело в дальнейшем к тому, что после победы на выборах иркутский губернатор коренным образом реформировал собственную администрацию.

Правительство также сложно элитно устроенной Мурманской области не представляло собой единой команды – каждый из влиятельных чиновников имел собственный взгляд на политическое и экономическое развитие региона. В целом в администрации Ю. А. Евдокимова были представлены разные группы интересов, при этом ее кадровый состав часто менялся. В правительстве были представлены крупные компании, работающие в регионе, такие как «Апатит» (В. Н. Мотлохов) и КГМК (В. А. Миллер). В то же время Евдокимов оставил в администрации заместителя руководителя департамента экономики А. Д. Рузанкина, которого связывали с местным предпринимателем Горшковым.

Всегда сложной была ситуация в Свердловской области, губернатор которой Э. Э. Россель умел выстраивать сложные конфигурации. При этом его команда была в 1990—2000-е довольно устойчивой. В апреле 1996-го после выборов нового двухпалатного Законодательного собрания первого созыва был отправлен в отставку вынужденно, в рамках предвыборных соглашений, в 1995-м назначенный главой областного правительства его бывший конкурент В. Г. Трушников. Предлогом для увольнения В. Г. Трушникова стали невыполнение правительством доходной и расходной частей бюджета и задержки с выплатой зарплат и пособий, что в условиях идущей президентской избирательной кампании интерпретировалось как срыв программы борьбы с неплатежами. Реальной причиной отставки, видимо, стало желание губернатора избавиться от слишком самостоятельного премьера, ведущего свою игру. Против отставки Трушникова выступили только ЛДПР и его же блок «Горнозаводской Урал», заявивший о «начале политических репрессий». 3 октября 1996 года, после длительных разбирательств, Верх-Исетский районный суд признал увольнение В. Г. Трушникова незаконным и потребовал восстановить его в должности. 10 октября 1996 года губернатор Э. Э. Россель и глава правительства В. Трушников, восстановленный в должности, встретились и публично заявили о прекращении конфликта.

В целом в 1995—1997-м в окружении губернатора, по экспертным оценкам, действовало четыре самостоятельных политических игрока:

– председатель правительства Свердловской области А. П. Воробьев;

– пресс-секретарь губернатора и глава департамента информационной политики А. Ю. Левин;

– руководитель администрации губернатора А. В. Гайда;

– руководитель секретариата губернатора А. Н. Ворошилов.

С избранием губернатором Красноярского края А. Г. Хлопонина публичные скандалы эпохи А. И. Лебедя почти прекратились: новый губернатор постарался инкорпорировать в систему власти все основные элитные группы, в частности достигнув взаимопонимания с «Базовым элементом» О. В. Дерипаски (главным интересантом кампании А. В. Усса): «Базэл» отказался от самостоятельных политических проектов в крае в обмен на поддержку администрацией своих интересов (в частности, по проекту освоения Нижнего Приангарья; также учитывались квоты «Базэла» на партийных выборах). Подобный «консолидаторский» стиль наложился на общее ужесточение политической ситуации на федеральном уровне, установление системы ограниченной конкуренции и управляемой партийности. В самой администрации А. Г. Хлопонина отчетливо присутствовали группы «старой региональной элиты», представители команды мэра Красноярска П. И. Пимашкова, а также собственно кадры из «Норильского никеля» (которые при этом занимали ведущие позиции).

А. Г. Хлопонин сразу стал одной из самых ярких фигур в губернаторском корпусе и постоянно стремился привлекать к себе внимание, явно демонстрируя политические амбиции (проведение Красноярских экономических форумов и т. д.). Непрерывный пиар стал неотъемлемым стилем губернатора. Так, став губернатором, он сразу же пригласил Счетную палату для проведения аудиторской проверки края (обычный шаг для нового директора, беспрецедентный – для новоизбранного губернатора). Понизил тарифы на электроэнергию для населения (с 54 коп. за киловатт-час до 46), одновременно поднял оплату коммунальных услуг до 90 % от реальной стоимости (увеличив в краевом бюджете средства на компенсацию социально незащищенных слоев до 4 млрд рублей вместо 350 млн). А. Г. Хлопонин убедил владельцев многих крупных предприятий перерегистрироваться и платить налоги на территории края (известен пример с зарегистрировавшимся в селе Еруда М. Д. Прохоровым, другом А. Г. Хлопонина со студенческих лет). В результате задолженность по зарплате перед бюджетниками погасили через два месяца, а консолидированный бюджет региона только за пять лет первого губернаторского срока вырос с 29 до 100 миллиардов рублей. Было инициировано несколько масштабных проектов федерального уровня (разработка Ванкорского нефтяного месторождения; строительство на севере края Богучанской ГЭС и планировавшегося алюминиевого комбината; Сибирский федеральный университет, с 2006 года объединивший под своей крышей четыре красноярских вуза).

В политическом долголетии В. И. Ишаева в Хабаровском крае, несомненно, сыграло свою роль, что публично он позиционировал себя не только как «крепкий хозяйственник», но и как ученый, что демонстрировал как подбором команды, так и кругом общения.

Исторически основой ближнего круга В. И. Ишаева были его давние коллеги по Хабаровскому судостроительному заводу, где он начинал еще простым сварщиком. Большим влиянием в его команде также пользовались: директор Института экономических исследований ДвО РАН с 1991 года П. А. Минакир 1947 г. р. (1991–1993 – первый заместитель главы администрации края); руководитель аппарата губернатора В. И. Качимов 1944 г. р. (1981–1988 – председатель Хабаровского крайкома профсоюза рабочих химической и нефтехимической промышленности, 1989–1993 – зампред, 1993–2001 – председатель краевого объединения профсоюзов, 2001–2009 – руководитель аппарата губернатора и Правительства, с 2003-го одновременно заместитель председателя Правительства края); начальник пресс-службы и управления общественных связей О. И. Леховицер 1960 г. р. (профессиональный архитектор, бывший ведущий программы «Лабиринт» на Хабаровской студии телевидения, 1995–1999 – главный редактор телекомпании «Телекон ТВ» – «День», 1999–2003 – пресс-секретарь губернатора, 2003–2005 – начальник главного управления государственной службы и общественных связей, 2005–2011 – заместитель Председателя Правительства края по социальным вопросам).

Известна дружба губернатора с академиками А. Г. Гранбергом (1936–2010), директором Института народнохозяйственного прогнозирования РАН В. В. Ивантером (1935–2019), академиком-секретарем Отделения экономики РАН Д. С. Львовым (1930–2007). Имел хорошие связи с Уральским и Сибирским отделениями РАН. В 2003 году сам Ишаев стал членом-корреспондентом РАН, а в 2008 году – академиком. При этом как руководитель Ишаев был автократичен, все решал сам, и полноценных «серых кардиналов» при нем не было. «Доступ к телу» губернатора всегда был крайне непростым и возможным только через сложную систему согласования вопроса с его помощниками. Так, в июне 2001-го «излишне» авторитетный первый заместитель губернатора Ю. Ф. Матвеев был «отправлен» на пост первого вице-президента НК «Роснефть», а вместо него был назначен руководитель ОАО «Хабаровскэнерго» В. А. Попов (впрочем, затем «излишне усилившийся» и ушедший из администрации в бизнес в 2009-м). В феврале 2009 года вместо В. А. Попова, формально ушедшего на пенсию, первым заместителем губернатора стал спикер Законодательной думы Ю. И. Оноприенко (затем замминистра развития Дальнего Востока). Бывших чиновников своей администрации Ишаев обычно пристраивал в бизнес или «убирал повышением», когда они начинали представлять для него угрозу. Даже ближнее окружение В. И. Ишаева было минимально публично активно – наиболее заметными были его первые заместители: вышеназванные Ю. Ф. Матвеев, В. А. Попов, Ю. И. Оноприенко, также первый заместитель В. И. Сыркин 1951 г. р. (с 2003-го первый зампред Правительства края по экономическим вопросам, 2006–2009 – вице-губернатор) и зам. губернатора в 1993–2002 годах, зам. главы Правительства края в 2002–2009 годах, министр экономического развития и внешних связей А. Б. Левинталь 1957 г. р. (затем зам. полпреда президента в ДвФО и губернатор Еврейской АО).

Другой пример региональной автократии 1990—2000-х во главе с «крепким хозяйственником» – Омская область, где тотально доминировал Л. К. Полежаев. Одной из ее причин, как представляется, было его умение консолидировать вокруг себя региональную элиту (при этом губернатор сочетал жесткий стиль управления с умелым политическим маневрированием), в сочетании с тесными отношениями с федеральным руководством страны во времена Б. Н. Ельцина, с молчаливого согласия которого Л. К. Полежаев мог устанавливать в регионе те порядки, которые считал нужным. Работал на безальтернативность Полежаева и постепенный уход из региона на федеральный уровень иных ярких политиков (А. И. Казанника, С. Н. Бабурина, В. О. Исправникова). Будучи жестким авторитарным лидером, Л. К. Полежаев просто не давал возможности появляться в регионе при нем каким-либо новым ярким фигурам. Контролировал губернатор и ситуацию в медиапространстве региона: к 2007 году (когда его переназначили губернатором) относительную оппозиционность, помимо изданий КПРФ, позволяли себе лишь газеты «Коммерческие вести» и «Труд-7» в Омске. С электронными СМИ контроль был еще более очевиден. При мэре Омска В. П. Рощупкине репутацию оппозиционного имел канал «СТВ-3», ориентированный на администрацию города. Но как только Рощупкин ушел в отставку, лицензия у телекомпании была прекращена.

Не было и бизнеса, который мог бы быть экономической основой для сильной оппозиции. За весь постсоветский период в области был только один реально серьезный инвестор федерального уровня – Р. А. Абрамович, который пришел в регион в середине 1990-х при поддержке губернатора. По легенде, губернатор пробивал создание компании у тогдашнего премьер-министра В. С. Черномырдина, а когда тот наложил на проект вето, сумел попасть на прием к президенту Б. Н. Ельцину. При встрече Л. К. Полежаев объяснил президенту, что без создания холдинга Омский НПЗ останется без заказов, а Омская область – без налогов. В результате именно Б. Н. Ельцин санкционировал создание «Сибнефти» на базе «Ноябрьскнефтегаза» и ОНПЗ. «Сибнефть» была образована на основании Указа Президента РФ Б. Ельцина № 872 от 24 августа 1995 года из предприятий, выделенных из «Роснефти». 28 сентября 2005 года ОАО «Газпром» и Millhouse Capital подписали документы на приобретение 72,7 % акций ОАО «Сибнефть» (с 2006 года – «Газпром нефть»). Также компания сменила адрес регистрации – с Омска на Санкт-Петербург. В то же время за счет выстроенных отношений в федеральном центре губернатору практически всегда удавалось привлекать дополнительные бюджетные и внебюджетные инвестиции в область.

Однако тотальное публичное доминирование губернатора не означало однородности региональной власти – ряд групп в региональной элите и окружении губернатора боролись за влияние, но эта борьба носила преимущественно скрытый характер. В конце 1990-х ключевой фигурой в команде губернатора был первый вице-губернатор А. И. Голушко, в недавнем прошлом крупный бизнесмен (возглавлял холдинговую компанию «Акция» – строительство, производство строительных материалов, труб, газовая отрасль, сельскохозяйственная продукция). А. И. Голушко с мая 1997-го курировал финансово-экономический блок и 22 марта 1999-го стал жертвой покушения (чиновник получил ранения в руку и ногу, его водитель погиб). Все, что касается «политики», включая выборы, а также кадровые вопросы, курировал заместитель Председателя Правительства области, руководитель аппарата Губернатора А. В. Артемов. Во второй половине 2000-х в правительстве области появился ряд молодых министров (А. В. Бесштанько, И. Г. Мураев и др.).

Огромное влияние имел начальник УВД области в 1998–2010 годах В. Я. Камерцель (так же как и Л. К. Полежаев, В. Я. Камерцель длительное время работал в Казахстане). Однако к 2010-му его отношения с Полежаевым резко испортились, и он вошел в альянс с мэром Омска В. Ф. Шрейдером. К концу 2000-х в областной административной элите было несколько групп – непосредственно губернаторская, условно городская (мэра В. Ф. Шрейдера), при этом и команда Шрейдера также была неоднородна – разные заместители мэра пытались, к примеру, пролоббировать и на выборах в ЗС, и на выборах в городской совет близких к себе кандидатов.

Обычно явно неудачные примеры управления регионами в эти годы связаны не только с неумением сформировать устойчивую управленческую команду, но и с личной политической слабостью на фоне более сильного политического предшественника (претендовать лишь на роль «продолжателя» часто не позволяют политические амбиции и «отрицание отрицания», при этом формирование реальной альтернативы прежнему курсу может оказаться непосильной задачей). Наоборот, на фоне явно неудачного губернатора-предшественника относительно грамотная стратегия может привести к успеху.

В Нижегородской области, будучи довольно успешным мэром Нижнего Новгорода, И. П. Скляров после Б. Е. Немцова оказался довольно слабым губернатором – по мнению экспертов, этим назначением он явно перерос потолок собственной компетентности и «потерялся». Ударили по нему и скандалы на выборах мэра Нижнего Новгорода в 1998 году: сначала отмена скандальной победы А. А. Климентьева, а затем избрание мэром амбициозного Ю. И. Лебедева, самого имевшего губернаторские амбиции. С осени 1998 года в области возникает жесткий конфликт между И. П. Скляровым и Ю. И. Лебедевым.

При этом И. П. Скляров вскоре после избрания объявил проводимую своим предшественником Б. Е. Немцовым политику ошибочной, а «единственной политической силой, на которую он ориентируется» назвал мэра Москвы Ю. М. Лужкова и принял участие в формировании движения «Отечество». Однако связь с Ю. М. Лужковым оказалась непрочной и к 1999 году потеряла свое имиджевое значение. На парламентских выборах И. П. Скляров не оказал серьезной помощи блоку ОВР, который получил в Нижегородской области 6,8 % голосов. К 2000 году И. П. Скляров потерял четкие позиции как игрок федерального уровня, не состоялся и как один из лидеров Совета Федерации, хотя возглавил комитет по делам Федерации и региональной политике. В регионе стало нарастать влияние крупного бизнеса. В 2000-м Кстовский НПЗ (НОРСИ) перешел под контроль ЛУКОЙЛа, ведущие нефтехимические предприятия области вошли в «Сибур», а Горьковский автозавод перешел под управление группы «Русский алюминий». Несмотря на оживление в экономике, состояние социальной сферы области и уровень жизни нижегородцев оставляли желать много лучшего, и в регионе усилились протестные настроения.

В августе 1998 года на федеральном уровне происходит дефолт, и «нижегородская команда» теряет посты в правительстве. На выборах Государственной Думы РФ в 1999-м С. В. Кириенко и Б. Е. Немцов возглавляют список СПС, вскоре после выборов С. В. Кириенко становится полномочным представителем президента РФ в Приволжском федеральном округе. Очень быстро аппарат полпреда становится новым реальным центром силы в регионе, после довольно вялой борьбы в альянс с С. В. Кириенко вступает губернатор И. П. Скляров в надежде получить пост губернатора на второй срок. Затем И. П. Скляров проигрывает следующие губернаторские выборы формальному коммунисту Г. М. Ходыреву (вскоре вышедшему из КПРФ).

В Ленинградской области, изначально не имея федеральных политических амбиций, В. П. Сердюков показал себя как более спокойный и деловой руководитель, чем в большей степени популист В. А. Густов, которого он и заменял как исполняющий обязанности. Изначально, при формировании администрации, В. А. Густов сделал ставку на профессиональных хозяйственников. Первым вице-губернатором по финансам стал председатель правления петербургского Промстройбанка С. П. Сусеков, вице-губернатором по экономике – также представитель Промстройбанка В. Н. Голощапов. Изначально появление заместителя директора компании «Воркутауголь» из Республики Коми В. П. Сердюкова в правительстве области в 1996 году было связано с попытками В. А. Густова найти человека, способного решить проблему топливного кризиса. Это ему в значительной степени удалось. Коммунистам был отдан пост вице-губернатора по строительству, транспорту и связи (Ю. В. Соколов), «демократ» Г. А. Томчин (хорошо знакомый с А. Б. Чубайсом) стал советником губернатора по экономическим вопросам.

Именно при В. А. Густове началось инициирование всех тех экономических проектов, которые затем стали гордостью администрации В. П. Сердюкова. В частности, в области было начато строительство завода дорожных машин компании «Катерпиллар» под Тосно, табачной фабрики «Филип Моррис» в Ломоносовском районе, автомобильного производства Ford во Всеволожске. Начались проекты, связанные с портами (угольный порт в Усть-Луге, нефтяные – в Приморске и Высоцке). В то же время, по мнению некоторых экспертов, в процессе работы В. А. Густов был бессистемен, быстро загорался новыми идеями, но так же быстро к ним охладевал. К примеру, в области при В. А. Густове было сразу три первых вице-губернатора.

На посту губернатора первоначально «временный» В. П. Сердюков проявил себя в первую очередь как хороший менеджер и жесткий организатор, он систематизировал работу областной администрации, создав строго иерархическую систему подчиненности чиновников. Собственной команды он изначально не имел, поэтому в значительной степени был сохранен состав областной администрации, сформированной В. А. Густовым, в частности, остались глава комитета по экономике Г. В. Двас, заместитель по сельскому хозяйству Ю. И. Голохвастов, председатель комитета финансов А. И. Яковлев, представитель при Правительстве РФ А. И. Акулов. Появление новых фигур началось постепенно, и процесс замены кадров активизировался только начиная с 2002–2003 годов. Так, только в 2003-м был отправлен в отставку «густовский» спикер ОЗС В. Климов, в 2002 году сменился глава облизбиркома и т. д. При В. П. Сердюкове в правительстве Ленинградской области с 1998 по 2004 год в качестве руководителя комитета по внешнеэкономическим связям работал С. Е. Нарышкин – будущий руководитель аппарата правительства РФ, руководитель администрации президента РФ и председатель Государственной Думы.

Еще в советские годы система управления в национальных регионах (союзные и автономные республики) имела свои особенности: здесь, помимо традиционного поста первого секретаря обкома, имелся не один пост советского руководителя (председателя облисполкома или крайисполкома), а два – председатель Президиума Верховного Совета республики и председатель Совета министров. Они формально имели одинаковую легитимность (избирались депутатами Верховных Советов), и при избрании (в реальности назначении) на эти должности обычно учитывался этнический фактор представительства титульных этносов конкретных регионов.

После реформ 1989–1990 годов в национальных республиках, введения постов глав регионов (президентов вместо председателей Президиумов, а затем «просто» председателей Верховных советов) и постепенного перехода к избранию их населением начинает возникать неизбежная борьба за влияние между председателем Верховного Совета (президентом) и председателем Совета министров. У этой должности остается два варианта: или реальное избрание депутатами (и тогда де-факто конфликт за влияние с главой региона, яркий пример – Удмуртия), или утрата субъектности, переход в фактическое подчинение главе региона и превращение в фактического «первого заместителя» главы.

В таких условиях постепенно в некоторых республиках по мере персонализации политических режимов и все большей концентрации власти в руках главы региона посты самостоятельных глав правительств начинают упраздняться. Это происходит там, где какое-то время именно глава правительства воспринимался как главная персональная альтернатива главе региона (которым был или президент, или председатель парламента): Бурятия, Карелия, Коми, Тыва. Также решили не вводить раздельных постов глав региона и правительства Республика Марий Эл, а также ставшие республиками бывшие автономные области Алтай (ранее Горный Алтай) и Хакасия.

В Бурятии борьбу за власть вели председатель Верховного Совета Л. В. Потапов и председатель Совета министров В. Б. Саганов. Осенью 1993 года Верховный Совет Бурятии поддержал Верховный Совет РФ и осудил указы Ельцина, Совет министров – наоборот. 14 октября 1993 года правительство региона предложило отправить председателя Верховного Совета Л. В. Потапова в отставку, однако на выборах Госдумы и Совета Федерации от Бурятии Потапов и его сторонники одержали уверенную победу (блок «Социальная справедливость»). Затем в ходе жесткой борьбы возник вопрос о конституционной реформе, избран новый президиум парламента. 24 ноября 1993 года был введен пост президента Бурятии[86]. Противники Л. В. Потапова выступали за разделение постов президента и главы правительства и введение верхнего возрастного порога для кандидатов в президенты в 55 лет, даже жертвуя премьером В. Б. Сагановым (Потапову было 59, Саганову 58). Когда поправки не прошли, В. Б. Саганов отказался баллотироваться и потребовал того же от Л. В. Потапова. Конституция была принята 22 февраля 1994 года, выборы президента Бурятии первоначально назначены на 19 июня, но после протестов православных (из-за Дня Святой Троицы) были перенесены на 16 июня 1994-го (четверг). Первоначально выдвигалось шесть кандидатов, но министр внешнеэкономических связей В. Иванов и зав. кафедрой сельхозинститута В. Хамеев сняли кандидатуры. В бюллетене было 4 кандидата. Явка составила 54,2 %. Л. В. Потапов получил 46,2 %, зампред Совета министров, председатель Государственного комитета по экономике А. С. Иванов – 25,7 %, владелец частной сыскной фирмы «Шаповалов и К», бывший офицер КГБ и будущий мэр Улан-Удэ В. А. Шаповалов – 15,7 %, министр образования Бурятии С. Д. Намсараев – 7,9 %. 30 июня во втором туре при явке в 50,8 % Л. В. Потапов победил с 71,7 %, А. С. Иванов набрал 24,9 %. Явка 50,8 %.

В Коми за власть боролись председатель Верховного Совета региона, бывший первый секретарь обкома КПСС русский Ю. А. Спиридонов и председатель Совета министров этнический коми В. И. Худяев. 12.12.1993 на региональный референдум был вынесен вопрос «Считаете ли вы необходимым ввести в структуру высших органов государственной власти Республики Коми должность президента Республики Коми, избираемого всем населением республики, являющегося главой государства и непосредственно возглавляющего исполнительную власть Республики Коми?». Явка составила всего 47,9 %, «да» ответило 42,5 %. В результате руководство Верховного Совета все равно решило ввести пост избираемого населением руководителя, но назвали его Глава Республики (глава региона и глава правительства в одном лице). Выборы главы республики были назначены на 8 мая 1994 года. Основную борьбу вели Спиридонов и Худяев. В. И. Худяев подал в Конституционный суд России просьбу рассмотреть вопрос о соответствии Конституции РФ статьи 94 Конституции Коми. По его мнению, Конституция РФ была нарушена, поскольку Конституция Коми включила местные администрации в систему органов госвласти, нарушив этим конституционные права граждан на местное самоуправление. Такая же просьба была им направлена и в Государственно-правовое управление Президента России. Явка составила 36,6 %, Ю. А. Спиридонов победил с 50,98 %. В. И. Худяев получил 33,1 %. Лучший результат Ю. Спиридонов показал в преимущественно русской Инте (65,69 %), В. И. Худяев – в преимущественно коми этническом Усть-Куломском районе (77,39 %)[87].

В Карелии в конце 1989-го новым председателем Президиума Верховного Совета Карельской АССР стал тогда 43-летний инструктор ЦК КПСС, карел по национальности Виктор Степанов, председателем Совета министров – тогда 45-летний гендиректор республиканского жилкоммунхоза Сергей Блинников. После выборов в апреле 1990-го В. И. Степанов стал председателем Верховного Совета. На федеральном уровне Степанов входил во фракцию «Коммунисты России» Съезда народных депутатов, до августа 1991-го был членом Политбюро ЦК КП РСФСР, проявлял высокую публичную активность, а Блинников скорее работал в амплуа «крепкого хозяйственника». В ходе конфликта Б. Ельцина и парламента В. Степанов был скорее на стороне Съезда народных депутатов, С. Блинников – на стороне президента, но конфликт в регионе не носил острой формы. 12 декабря 1993-го, вместе с референдумом по Конституции РФ, в Карелии прошел референдум по вопросу «Считаете ли вы, что высшее должностное лицо (глава исполнительной власти) Республики Карелия должно избираться населением Республики Карелия?». При явке 52,8 % «да» ответило 79,3 %. Выборы главы правительства как единоличного руководителя региона прошли 17 апреля 1994 года. С. Блинников снял свою кандидатуру, и безальтернативно был избран В. Степанов. В 2003 году, уже при главе региона С. Л. Катанандове, в Карелии был вновь введен пост главы правительства, его в 2003—2010-м занимал Павел Чернов 1950 г. р. Ранее П. В. Чернов возглавлял госкомитет Карелии по строительству, стройиндустрии и архитектуре, был зам. главы региона. Однако при следующем главе Карелии А. Нелидове пост снова упразднили.

В Республике Тыва борьба за власть обострилась еще в 1990 году. После выборов нового парламента весной 1990 года председателем Верховного Совета Тывы был избран Ч.-Д. Б. Ондар, в борьбе с двумя соперниками – секретарем обкома КПСС по сельскому хозяйству Ш. Д. Ооржаком и руководителем Народного фронта К. А. Бичелдеем, будущими президентом и председателем Верховного хурала. Проигравший Ш. Д. Ооржак на следующий день был избран председателем правительства вместо покинувшего этот пост В. Е. Серякова. События августа 1991 года спровоцировали в регионе новую смену власти. После серии выступлений, демонстраций, даже голодовок подал в отставку председатель ВС Ч.-Д. Ондар, обвиненный в поддержке ГКЧП. Новым председателем Верховного Совета 2 октября 1991 года был избран руководитель Народного фронта К. А. Бичелдей, опередивший Ш. Д. Ооржака. В ноябре 1991 года был введен пост президента Тывы как единоличного главы региона и на 15 марта 1992 года были назначены выборы. На них из двух кандидатов при явке в 74,6 % уверенно победил председатель Совета министров Ш. Д. Ооржак с 83,2 %, его оппонент, генеральный директор «Тувапосредкомпании» Баир Санчи, получил лишь 9,6 %.

После введения поста президента Мордовии на некоторое время пост премьера был упразднен, но затем реформу отменили и вернулась на некоторый период система «спикер как глава» и «премьер как глава правительства», затем замененная на системы главы региона и подотчетного ему премьер-министра. Фактически в начале 1990-х в регионе произошел конфликт между «восточной», «западной» и городской группировками номенклатуры. Ситуативный союз городской и западной сельской группировок привел к свержению «восточной сельской» группы. В октябре 1991 года сессия Верховного Совета Мордовии приняла решение об учреждении постов президента и вице-президента Мордовии и назначила выборы на 14 декабря 1991 года. Предполагалось, что этот пост займет председатель Верховного Совета Н. В. Бирюков. Однако единого кандидата номенклатура выставить не смогла. Различные группировки Верховного Совета представляли Н. В. Бирюков, ректор Мордовского университета, народный депутат РФ Н. П. Макаркин и экс-второй секретарь обкома КПСС Н. И. Меркушкин. Не было единого кандидата и от исполнительной власти (зампред Совмина П. Д. Грузнов, бывший работник ЦК КП РФ С. Ф. Сорокин и М. Ф. Ковшов). Демократов представляли депутат Верховного Совета Мордовии В. Д. Гуслянников, народный депутат России Н. П. Медведев и В. В. Конаков (последние представляли уже скорее «московских», а не местных демократов). В итоге при сильном дроблении голосов в первом туре при явке 57,6 % из восьми кандидатов Н. В. Бирюков получил 18,9 %, В. Д. Гуслянников – 16,6 %, Н. П. Медведев – 13,1 %. Н. И. Меркушкин был пятым. Во втором туре 22 декабря при явке в 57 % победил никогда ничем не руководивший В. Д. Гуслянников (56 %) при 38 % за Н. В. Бирюкова. Популярность Гуслянникова была случайной: в декабре 1990-го произошло покушение на него (ему сломали ноги), на этой волне его популярность резко выросла. В причастности к покушению обвинили жену председателя Совета министров Мордовии В. С. Учайкина, и он вскоре ушел в отставку.

Неожиданное президентство избранного в ситуации раскола прежней элиты в 1991 году В. Д. Гуслянникова было недолгим и закончилось скандально. Не имевший никакого управленческого опыта инженер не смог сформировать устойчивой команды и нормально распределить функции. В итоге обиженными оказались и «демократы», и представители прежней номенклатуры. Сам президент занимался лично самыми мелкими делами, выступая порой по самым незначительным поводам. На руководство районами Гуслянников пытался навязать таких же непрофессионалов, как он сам, что вызвало сопротивление местных советов. В результате многие местные администрации возглавили бывшие партфункционеры (мэром Саранска стал первый секретарь одного из райкомов Ю. И. Рыбин). На фоне экономического кризиса к лету 1992 года начались антиправительственные митинги. Тем временем в регионе возродилась компартия. Воспользовавшись ростом недовольства, 3 апреля 1993 года Верховный Совет Мордовии во главе с Н. В. Бирюковым двумя третями голосов упразднил пост президента республики. При этом решения об отрешении от должности В. Д. Гуслянникова принято не было (для этого был нужен референдум). Председателем восстановленного правительства парламент избрал своего первого вице-спикера В. Н. Швецова (он обошел министра сельского хозяйства, экс-первого секретаря обкома КПСС В. А. Скопцова, руководитель местного Фонда имущества Н. И. Меркушкин взял самоотвод). Президент России Б. Н. Ельцин поддержал В. Д. Гуслянникова, а Верховный Совет России – Н. В. Бирюкова. В результате некоторое время в регионе фактически существовало два параллельных правительства, однако постепенно значительная часть министров Гуслянникова перешла на работу в кабинет Швецова, и В. Д. Гуслянников фактически остался без команды. В июне 1993 года Конституционный суд РФ признал упразднение поста президента Мордовии законным. Таким образом, Н. В. Бирюков вновь стал фактическим главой республики. Почти одновременно директорами крупных предприятий был создан Мордовский экономический союз (МЭС), одним из сопредседателей которого стал руководитель фонда имущества и бывший второй секретарь обкома КПСС Н. И. Меркушкин.

После событий октября 1993-го в регионе начались нападки на поддержавшего проигравший Верховный Совет РФ Н. В. Бирюкова, но отправить его в отставку не хватило голосов. Были распущены саранский горсовет и ряд райсоветов. Премьер В. Н. Швецов стремился усилить свои позиции, конкурируя с Н. В. Бирюковым. В декабре 1993-го В. Н. Швецов был избран в Совет Федерации (третье место занял Н. И. Меркушкин), и в январе 1994-го сессия Верховного Совета вновь поставила вопрос о доверии Н. В. Бирюкову. Под давлением на Бирюкова было принято решение, что высшим представительным органом власти региона станет Госсобрание из 75 депутатов, а высшим исполнительным органом – правительство.

В результате непрекращающихся интриг выборы в Госсобрание были перенесены с июня на ноябрь 1994 года, хотя уже шло выдвижение кандидатов. Недовольные Н. В. Бирюковым силы начали против него совместную агиткампанию, а правительство региона отказалось исполнять постановления Президиума Верховного Совета Мордовии до решения президента России о судьбе Верховного Совета[88]. Поддержал премьера В. Н. Швецова и новый представитель президента РФ в регионе В. В. Конаков (в дальнейшем секретарь регионального политсовета ЕР). Бирюкова обвинили в расходовании средств Фона социальной поддержки для расширения поддержки в своем округе и семейственности (родственники спикера занимали посты в Ковылкинском районе).

27 ноября 1994-го прошли выборы в Госсобрание, но в ряде округов Саранска, Рузаевки и некоторых других территорий они не состоялись из-за явки ниже 50 % (были избраны 44 депутата из 75: на 6 меньше необходимых двух третей). Оппозиция Н. В. Бирюкову, в том числе Н. И. Меркушкин, попытались задним числом снизить порог явки и тем самым обеспечить избрание депутатского кворума, это требование подержала часть избранных депутатов и Общественная палата при представителе президента. Однако 5 декабря 1994-го Центризбирком Мордовии решил провести повторные выборы 12 февраля 1995 года. Пока Н. В. Бирюков в январе 1995-го был в Чебоксарах, «Известия Мордовии» по требованию 100 депутатов Верховного Совета и зампреда парламента А. Н. Бурканова опубликовали извещение о созыве сессии Верховного Совета по вопросу выборов депутатов Госсобрания. 6 января 1995 года эта сессия решила изменить закон задним числом и признать избранными недостающих депутатов, что никак не соответствовало федеральному законодательству. 24 января 1995 года председателем Государственного собрания стал Н. И. Меркушкин. Федеральный центр фактически от вмешательства самоустранился.

Для принятия Конституции Мордовии 21–22 сентября 1995 года было созвано Конституционное собрание из 1186 делегатов от всех уровней законодательной и исполнительной власти в присутствии главы администрации президента РФ Н. Д. Егорова. Несмотря на протесты коммунистов, Конституция была принята. В день открытия Собрания у премьера В. Н. Швецова случился сердечный приступ, и через три дня он скончался. 22 сентября 1995 года главой республики Конституционным собранием был избран Н. И. Меркушкин («за» 1101, «против» 68). Пост отдельного премьера при этом был сохранен (его с октября 1995-го до мая 2012 года бессменно занимал В. Д. Волков). В 1998 и 2003 годах Н. И. Меркушкин был триумфально избран на новые сроки главой региона уже на прямых выборах при фактическом недопуске на выборы основных конкурентов, чему федеральный центр, по сути, не мешал.

В Республике Марий Эл пост президента, который лично возглавляет правительство, ввели 17 октября 1991 года, и выборы первого Президента РМЭ прошли 08.12.1991 при участии всего трех кандидатов. При явке в 57,4 % лидировали председатель Верховного Совета РМЭ В. М. Зотин с 48,1 % (избран в августе 1990-го вместо подавшего в отставку с поста спикера первого секретаря обкома Г. А. Посибеева) и директор Йошкар-Олинской обувной фабрики А. Г. Попов с 11,2 %. 14 декабря во втором туре при явке 65,8 % победил В. М. Зотин (58,9 %) лишь при 15 % у А. Г. Попова. Согласно Конституции Марий Эл, принятой 24 июня 1995 года, главой республики является президент, который формирует и возглавляет правительство РМЭ.

В Республике Алтай с 1997-го правительство возглавляет глава республики, с 1990 до 23 января 1997-го существовал отдельный глава правительства (Владимир Петров). В Хакасии с 1996-го главой региона становится избираемый населением глава правительства. Во второй тур выборов главы правительства Хакасии, назначенный на 22 декабря 1996-го, по итогам голосования 1 декабря 1996-го вышли поддержанный руководства Саянского алюминиевого завода депутат Госдумы Алексей И. Лебедь (движение «Честь и Родина» его брата Александра Лебедя) с 42,10 % и директор компании «Хакасуголь» Евгений Резников с 17,00 %. Только за ними шли представители конфликтующих групп местной элиты. Федеральное правительство и администрация президента РФ формально оказывали поддержку председателю Совета министров Хакасии Е. А. Смирнову. Однако предвыборный скандал с разбазариванием государственных средств значительно понизил шансы Смирнова. В итоге он занял только третье место с 11,06 %; далее шли зампред Верховного Совета Ю. А. Шпигальских с 5,88 %; затем формальный союзник Смирнова В. В. Шавыркин с 4,98 %; формальный кандидат ОКС мэр Абакана Н. Г. Булакин с 4,76 %. Во втором туре А. И. Лебедь победил с 71,85 %.

Помимо вернувшей пост отдельного премьер-министра в 1993 году Мордовии, сохраняются посты отдельных глав правительств при одновременном введении постов президентов (глав) регионов во всех иных национальных республиках: Адыгее, Башкортостане, Дагестане (главой был председатель Госсовета), Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Саха (Якутии), Северной Осетии, Татарстане, Удмуртии (вначале параллельно с постом председателя Верховного Совета, затем с 2000-го президента Удмуртии), Чувашии.

В Чеченской Республике после восстановления контроля РФ над территорией премьер-министром назначался Николай Павлович Кошман в апреле – ноябре 1996 года, затем премьер-министры регулярно назначались с января 2001-го (Станислав Ильясов и последующие, до марта 2006-го все премьер-министры ранее были федеральными чиновниками).

C некоторым опозданием (с 1995-го) отдельный от поста главы региона пост главы правительства появился в Карачаево-Черкессии. 30 ноября 1990 года Совет народных депутатов Карачаево-Черкесской автономной области принял решение о преобразовании в Карачаево-Черкесскую ССР, что было утверждено Верховным Советом РСФСР в законе РСФСР от 3 июля 1991 года. На федеральном уровне в начале 1992-го уже были готовы законопроекты о создании Карачаевской и Черкесской автономных областей, которые в январе 1992 года внес в Верховный Совет президент РФ (решение вопроса было отложено по просьбе властей региона до референдума). Была создана комиссия Верховного Совета по образованию трех автономных областей – Карачаевской, Черкесской, Баталпашинской. 28 марта 1992 года руководство Карачаево-Черкесии провело референдум о сохранении единства КЧР, в котором приняло участие 68 % избирателей, из них за сохранение единого региона высказались 78,6 %. Сложность политической ситуации и межэтнических отношений начала 1990-х годов привели к отказу от выборности главы республики. Сложной была борьба за правила формирования регионального парламента (идея формирования двухпалатного Народного собрания с формированием верхней палаты, избираемой выборщиками на съездах этнических групп, была отвергнута). На 24 апреля 1994 года первоначально был назначен референдум о введении поста президента КЧР, но затем он был отменен. За прямые выборы выступал глава региона карачаевец В. И. Хубиев (в 1979–1992 годах председатель Карачаево-Черкесского облисполкома, с января 1992 года исполняющий обязанности главы администрации Карачаево-Черкесии, в 1993–1995 годах председатель Совета министров Карачаево-Черкесской Республики). В конце 1994 года в регионе прошла кампания с требованием отставки В. И. Хубиева, организованная черкесскими, абазинскими и русскими организациями.

В условиях окончания полномочий Верховного Совета республики распоряжением президента РФ в феврале 1995 года была создана согласительная комиссия во главе с руководителем администрации президента РФ С. А. Филатовым. Проект структуры власти, предлагаемый депутатами регионального парламента, исходил из дагестанского варианта (коллегиальный орган власти – Госсовет), проект правительства предлагал президентскую республику. В качестве компромисса на сессию 29 марта 1995 года был внесен законопроект о введении поста главы КЧР, однако назначаемого президентом РФ по согласованию с Народным собранием. Одновременно вводился пост председателя правительства. 10 апреля президент РФ предложил на пост главы региона В. И. Хубиева, которого Народное собрание утвердило 25 апреля 1995, решение закрепил указ Президента РФ от 28 апреля. Новое Народное собрание, избранное 10 июня 1995 года, в марте 1996 года приняло конституцию, установившую избрание, а не назначение главы республики.

В то же время в некоторых других регионах, областях и краях, где исторически глав правительств как отдельной от губернатора должности не было (Свердловская область, Ярославская область), их начинают вводить. Обычно это делается ненадолго и в трех случаях. Первый случай: в ситуации сложной по составу региональной элиты, где создание подобной должности позволяет создать более сложные элитные конфигурации и площадки для политического торга (то есть должности, которые можно предложить оппонентам). Второй случай: губернатор по какой-то причине сам не хочет заниматься экономической текучкой (или он сам скорее политик, чем хозяйственник, или хочет дистанцироваться от непопулярных решений, или что-то еще). Третий случай: губернатору нужна поддержка в федеральном центре, и он готов назначить фактическим «соправителем» в виде премьера некоего ставленника той или иной федеральной элитной группы.

Яркий пример «политических премьеров» в сложно элитно устроенной Свердловской области при Э. Э. Росселе: его оппонент на выборах Валерий Трушников (12.12.1991—21.07.1994; 23.08.1995—29.04.1996; 04.10.1996—23.10.1996). В июле 1994-го – августе 1995 года премьером был Алексей Страхов, мае – октябре 1996-го и с 23.10.1996 до 18.06.2007 – Алексей Воробьев.

Ненадолго было создано правительство в Краснодарском крае при первом губернаторе Василии Дьяконове, который входил в группу радикальных демократов на Съезде народных депутатов РСФСР и в крае влиянием не пользовался. Для усиления влияния губернатор создал краевое правительство во главе с Николаем Егоровым (будущим губернатором с декабря 1992-го). После Н. Егорова правительство возглавлял Виктор Гладской 1946 года рождения. В. Ф. Гладской занимал высокие должности в Краснодарском крайисполкоме (начальник главного планово-экономического управления в 1989–1991 годах), в администрации Краснодарского края (первый заместитель главы администрации – председатель правительства в 1993–1997 годах).

Также дефицит команды был у первого губернатора Красноярского края, агрария А. Ф. Вепрева. Своей команды у него не было, и администрация состояла из самых разных людей, так, первым заместителем губернатора – главой правительства края в 1992–1993 годах стал бывший председатель крайисполкома в 1988–1992 годах В. И. Сергиенко, а заместителем по экономике стал профессор В. М. Зубов (будущий преемник Вепрева). Став губернатором в 1993 году, В. М. Зубов пост главы правительства упразднил.

5 февраля 1997 года первым заместителем губернатора П. И. Сумина, председателем правительства Челябинской области (учрежденная под него должность) стал Владимир Петрович Уткин 1950 г. р., бывший мэр Копейска и депутат Государственной Думы в 1993—1997-м. Однако уже в 1998 году Уткин подал в отставку с поста председателя правительства Челябинской области, но губернатор, приняв отставку Уткина, тут же назначил его снова на эту должность с поручением сформировать новый кабинет. В 1998 году депутаты Законодательного собрания области заявили, что в уставе региона такая структура, как правительство, не предусмотрена, а следовательно, незаконна. В связи с этим Уткин был отправлен в отставку с поста председателя правительства области и до 2000-го был «просто первым заместителем губернатора».

Согласно принятому 23 мая 1995 года Уставу Ярославской области появилось региональное правительство. Губернатор становился над исполнительной властью в лице правительства области (приобретая, по существу, функции регионального президента), руководил исполнительной властью, определял стратегию развития региона и формировал Правительство, которое ее и осуществляло. Государственная Дума области согласовывала назначение Председателя Правительства области, могла выразить недоверие Правительству (при выражении в течение трех месяцев повторного недоверия губернатор был обязан принять решение об отставке данного органа). Но, учитывая состав законодательного органа, он не мог воспользоваться своими возможностями и установить контроль над Правительством области.

Председателем правительства области в 1996–2000 годах был Владимир Александрович Ковалев, 17.06.1954 г. р., с 1992-го бывший первым заместителем мэра Ярославля. Он занимал пост главы областного правительства до 2000 года (затем этого поста не было, и в 2000—2006-м он был первым заместителем губернатора). После выборов губернатора (декабрь 1999 года) 14 марта 2000 года в Ярославской области была принята новая редакция Устава области[89]. Госдума области получила право посредством принятия закона определять схему управления областью и определять структуру администрации; а также утверждать в должности первого заместителя губернатора (а не председателя правительства, как было раньше). Система исполнительных органов области стала включать высший исполнительный орган – администрацию, службы губернатора и департаменты области. Правительство упразднялось. Губернатор возглавил администрацию (раньше руководил ею). При этом глава региона А. И. Лисицын отметил, что ему было предпочтительнее работать, когда он определял стратегию развития области, а тактикой занималось правительство.

Одновременно с перестановками в своей команде осенью 2006-го губернатор, к этому времени уже имевший проблемы с федеральным центром, решил реанимировать правительство Ярославской области, назначив его главой в ранге вице-губернатора Ирину Ильиничну Скороходову 1947 г. р. В Госдуме области были уверены, что возрождение правительства потребует изменений в Устав области и даже утверждения на сессии его председателя. В 1983–1988 годах она была редактором городской редакции радиовещания Рыбинска. 1988–1991 – редактор комитета по телевидению и радиовещанию Ярославского облисполкома. 1991–1997 – директор Департамента культуры и туризма администрации Ярославской области. 1997–2000 – заместитель председателя правительства, 2000–2002 – заместитель губернатора, 2002–2005 – первый заместитель губернатора, 2005–2007 – вице-губернатор Ярославской области.

По итогам выборов Госдумы РФ в декабре 2007-го, в области на фоне иных регионов неудачных, губернатор Лисицын вынужденно ушел депутатом в ГД по списку ЕР. Новому губернатору С. А. Вахрукову отдельный премьер был не нужен, и 29 января 2008-го Ярославская облдума единогласно приняла поправки о ликвидации поста председателя правительства области. И. Скороходова практически сразу ушла на пенсию.

В Самарской области пост главы правительства вводился в 1994–1996 годах, и его занимал ближайший соратник губернатора К. А. Титова «хозяйственник» Юрий Логойдо. После выборов 1996-го все заместители губернатора остались на своих местах, однако был ликвидирован не предусмотренный в уставе пост председателя правительства, но Ю. Логойдо сохранил свои позиции в качестве первого заместителя губернатора. Вновь отдельный пост главы правительства вводится К. А. Титовым в 2004-м на фоне проблем с федеральным центром: пост вице-губернатора, а затем с января 2004-го председателя областного правительства занимает Сергей Александрович Сычев, возглавлявший до этого региональный предвыборный штаб «Единой России». В юности С. А. Сычев вместе с Д. А. Медведевым окончил юридический факультет Ленинградского госуниверситета.

В Нижегородской области пост главы правительства ввели ненадолго в 2001 году при губернаторе И. П. Склярове по похожим причинам: ему была нужна федеральная поддержка, и он был готов назначить на ключевую должность человека, который бы мог эту поддержку обеспечить. В феврале 2001 года принимается областной закон «О правительстве», по которому И. П. Скляров фактически отдает исполнительную власть в регионе в руки команды полпреда президента РФ в ПФО С. В. Кириенко, в марте 2001-го главой правительства назначается главный федеральный инспектор по области «кириенковец» С. А. Обозов. Затем И. П. Скляров проигрывает следующие губернаторские выборы формальному коммунисту Г. М. Ходыреву (вскоре вышедшему из КПРФ), при котором пост главы правительства в августе 2001-го упраздняют.

В феврале 2000 года было решено создать отдельный пост главы правительства в Ивановской области. Его занял председатель областного совета НДР в 1987–1991 годах, председатель Ивановского горисполкома, в 1996—2000-м зам. губернатора Анатолий Головков, который и должен был идти на новые выборы вместо губернатора В. Н. Тихомирова (бывший председатель облисполкома, спикер облсовета и спикер ЗС). Роль премьера должна была помочь его раскрутке как «преемника» В. Тихомирова. В итоге в декабре 2000-го А. П. Головков проиграл во втором туре выборов губернатора коммунисту В. И. Тихонову. В ходе предвыборной кампании Владимир Тихонов уже заявил, что своими заместителями и подчиненными он возьмет несколько руководителей текстильных предприятий. Пост премьера тут же упразднили.

Также ненадолго вводился пост председателя правительства в Ставропольском крае при губернаторе-коммунисте А. Черногорове, на пост премьера был назначен более близкий федеральной власти Станислав Валентинович Ильясов (октябрь 1997 – июль 1999) – после его отставки сначала временно, а затем постоянно полномочия председателя правительства региона снова были возложены на губернатора.

В Пензенской области первоначально губернатор одновременно стал главой нового органа – областного правительства. Однако в 1999 году в Законодательное собрание области был внесен законопроект, по которому губернатор оставался высшим должным лицом региона (фактически становился президентом области), а для текущего руководства исполнительной властью региона вводилась должность вице-губернатора, председателя правительства области, который возглавлял областной управленческий аппарат. Председателем правительства тогда был назначен опытный хозяйственник федерального уровня с пензенскими корнями, бывший заместитель министра электротехнической промышленности и приборостроения СССР Александр Долганов. Однако последний попытался играть «излишне» самостоятельную роль в пензенской политике, дело кончилось скандалом и отставкой Долганова, который пробыл премьером лишь несколько месяцев в апреле – октябре 1999-го. В 2000–2001 годах он был заместителем губернатора Пензенской области по промышленности и экономике. Новым главой правительства области был назначен молодой бизнесмен – генеральный директор ОАО «Электромеханика» Николай Овчинников. Однако органы государственного надзора за законодательством не усмотрели в структуре исполнительной власти Пензенской области несоответствий действующему законодательству страны. По их мнению, согласно законодательству, глава региона должен возглавлять региональный орган государственной исполнительной власти (правительство области), после чего депутаты ЗС ликвидировали должность председателя областного правительства, вновь возложили эти обязанности на губернатора, а Николаю Овчинникову оставили должность вице-губернатора. После этого структура правительства области и фамилии высокопоставленных правительственных чиновников менялись много раз, но неизменным оставалось то, что руководит правительством губернатор[90].

В Курской области пост премьер-министра был введен губернатором А. Руцким и сохранен губернатором А. Михайловым (оба не были «хозяйственниками» и являлись скорее чистыми политиками). Он существовал с 1998-го по декабрь 2011-го. Пост занимали первый заместитель главы администрации города Курска Борис Николаевич Сураев (1998), предприниматель Борис Петрович Хохлов (1998–2000) и соратник А. Михайлова, гендиректор оборонного предприятия «Маяк» Александр Сергеевич Зубарев (2000–2011). Первый курский премьер Б. Сураев уже через два месяца после назначения обнародовал документ об истинном финансовом положении в области, публично объявил, что заместители губернатора «водят к нему в кабинет бандитов», предлагая поставить подпись под финансовым документом, и с громким скандалом ушел в отставку ввиду полной невозможности работать с такой командой. Вступивший в должность после Сураева бизнесмен Борис Хохлов вскоре после окончания губернаторства А. Руцкого был арестован, осужден, отсидел срок в колонии, а потом был расстрелян киллерами в самом центре Курска[91].

Существовал отдельный пост главы правительства в Томской области в 1999–2007 годах. Его с декабря 1999 года по 10 июля 2007 года при губернаторе В. М. Крессе занимал одновременно первый заместитель губернатора области Вячеслав Наговицын (стал затем главой Бурятии). С 2002 года он одновременно был председателем координационного совета по лесному хозяйству и лесопромышленному комплексу МА «Сибирское соглашение».

В феврале 1998-го – июле 2000 года при губернаторе Ю. Евдокимове существовало отдельное правительство в Мурманской области, его возглавлял бывший председатель облисполкома Анатолий Алексеевич Малинин.

В Архангельской области при губернаторе А. Ефремове его правой рукой был Николай Алексеевич Малаков, в 1996–2000 годах первый зампредседателя правительства администрации, а затем председатель правительства Архангельской области. На выборах в декабре 2000 года он баллотировался на пост губернатора области против А. Ефремова и проиграл во втором туре с 31,59 % голосов. Он выдвинулся против Ефремова, уйдя в отставку за два месяца до выборов. Скандал разразился после того, как Ефремов подписал с РАО ЕЭС протокол, в соответствии с которым была прекращена подача тепла и электроэнергии потребителям, в том числе бюджетникам. Малаков написал заявление об уходе по собственному желанию и подал заявку на участие в губернаторских выборах.

В Ленинградской области в 1994–1996 годах при довольно слабом губернаторе, бывшем директоре птицефабрики А. С. Белякове, правительство области возглавлял Николай Васильевич Смирнов, 1946 г. р., с 1987 года председатель Выборгского райисполкома, в 1991–1994 годах глава администрации Выборгского района.

В Ростовской области при губернаторе В. Ф. Чубе в 1991–2000 годах правительство области возглавлял Виктор Николаевич Ампилогов (1985–1990 – председатель Ворошиловского райисполкома Ростова-на-Дону; 1990–1991 – председатель Ростовского-на-Дону горисполкома), в дальнейшем в 2000–2008 годах первый заместитель полномочного представителя президента РФ в Южном федеральном округе.

Особенностью периода 2000–2004 годов, на фоне избрания в 2000 году президентом РФ бывшего руководителя ФСБ В. В. Путина и героизации образа выходцев из силовых структур во власти, стал всплеск интереса избирателей к кандидатам – представителям силовых структур.

В этот период можно говорить о восьми избранных губернаторах с доминированием в их биографии карьеры в силовых структурах. Впрочем, этот всплеск оказался кратковременным, а достижения почти всех избранных главами регионов силовиков – сомнительными. Так, в Воронежской и Смоленской областях губернаторами были избраны бывшие начальники региональных управлений ФСБ В. Г. Кулаков и В. Н. Маслов соответственно. В Ингушетии в 2002 году президентом стал генерал-лейтенант М. М. Зязиков (бывший зам. начальника Управлений ФСБ по Ингушетии и по Астраханской области, заместитель полпреда президента РФ в ЮФО). В Московской области губернатором в январе 2000 года стал генерал-полковник, последний командующий 40-й армией в Афганистане, уполномоченный правительства СССР по делам временного пребывания советских войск в Афганистане, руководивший выводом войск из Афганистана, Б. В. Громов. Губернатором Ульяновской области стал бывший командующий группировкой войск Минобороны России в Чечне генерал В. А. Шаманов, губернатором Калининградской области – адмирал, командующий Балтийским флотом в 1991–2000 годах В. Г. Егоров. Чуть ранее, в 1999 году, главой Карачаево-Черкесской Республики был избран местный уроженец, бывший Главнокомандующий Сухопутными войсками РФ, генерал армии в отставке В. М. Семенов. Несколько позднее губернатором Кировской области стал бывший прокурор Н. И. Шаклеин.

До начала 2000-х годов избрание губернаторов-силовиков было девиацией, и за весь предыдущий период можно вспомнить лишь выходцев из армии генерала-лейтенанта, бывшего командующего 14-й гвардейской общевойсковой армией, дислоцированной в Приднестровье, экс-секретаря Совета безопасности РФ Александра И. Лебедя (губернатор Красноярского края в 1998–2002 годах), его брата, полковника, командира 300-го гвардейского парашютно-десантного полка, дислоцированного в Кишиневе, Алексея И. Лебедя (председатель правительства Республики Хакасия в 1997–2009 годах), генерал-майора (затем генерал-лейтенанта) – председателя Комитета по делам воинов-интернационалистов при Президенте СССР, Героя Советского Союза Р. С. Аушева (глава временной администрации Ингушетии в ноябре-декабре 1992 года и президент Ингушетии в 1993–2001 годах) и генерал-майора авиации в отставке, Героя Советского Союза, вице-президента РФ в 1991–1993 годах А. В. Руцкого (губернатор Курской области в 1996–2000 годах). С некоторой натяжкой в этот список можно включить ставшего в 1996 году губернатором Костромской области бывшего работника прокуратуры В. А. Шершунова, впрочем к этому времени уже работавшего на иных должностях.

Как правило, именно губернаторы – бывшие силовики оказывались одним из наименее эффективных вариантов региональных руководителей, и к моменту окончания своих полномочий они, как правило, имели низкие рейтинги и существенное недовольство в элитах. Большинство губернаторов-силовиков смогли проработать лишь один срок и не были избраны (назначены после 2004 года) на второй. Наиболее долго из бывших силовиков занимали пост глав регионов Б. В. Громов в Московской области (2000–2012) и Алексей И. Лебедь в Хакасии (1997–2009), которые к моменту избрания уже были сложившимися публичными политиками.

Обычным стилем руководства большинства губернаторов-«силовиков» являлись отсутствие необходимой экономической и политической компетентности, которое часто вело к крайне нестабильной кадровой политике и сильной зависимости политики губернатора от ближайшего окружения и различных фаворитов; неумение выстраивать сложные политические схемы и формировать сложные политические коалиции, требующие согласования разных интересов.

В результате волна политических восхождений губернаторов-силовиков сошла так же быстро, как она появилась. В Якутии на выборах декабря 2001 года в результате крайне грубой кампании был вынужден снять свою кандидатуру с выборов президента региона заместитель генерального прокурора России В. В. Колмогоров; был вынужден отказаться от участия в следующих губернаторских выборах в Ульяновской области на второй срок генерал В. А. Шаманов. Проиграл президентские выборы 2003 года в Карачаево-Черкессии В. М. Семенов, с треском проиграл во втором туре губернаторских выборов в Тверской области 2003 года бывший заместитель министра внутренних дел РФ И. Н. Зубов. В 2004 году проиграл на губернаторских выборах в Корякском автономном округе прокурор округа Б. Н. Чуев. Весной 2004 года победить на выборах смог лишь бывший командующий Военно-воздушными силами, депутат Госдумы от блока «Родина» Г. И. Шпак, ставший губернатором Рязанской области.

Победа Александра И. Лебедя на губернаторских выборах в Красноярском крае в 1997 году ознаменовала совершенно новый этап в политической истории края. Ее результатом стал фактический разгром прежней местной политической и экономической элиты и значительная трансформация структуры регионального политического пространства. Политические качества и харизма А. И. Лебедя, столь импонировавшие многим избирателям до его прихода в Красноярский край, оказались малопригодны для планомерной и систематизированной управленческой работы.

Вероятно, в тот момент А. И. Лебедь рассчитывал на то, что красноярское губернаторство станет лишь временной базой перед новым рывком в федеральную политику, а может быть, даже перед постом Президента РФ. Вероятно, он рассчитывал при помощи политических спонсоров устроить показательное, краткосрочное благополучие в качестве пропаганды для своей гипотетической президентской кампании и затем делать его в дальнейшем своей опорной базой, передав бразды правления в руки тех, кто оказал ему поддержку на выборах. Однако этим грандиозным планам не суждено было сбыться. Довольно быстро стало ясно, что поддержавшие его столичные элитные группы совершенно охладели к бывшему председателю Совбеза (в конце 1998 года, как известно, стал резко усиливать свои позиции Е. М. Примаков, активизировался также Ю. М. Лужков, в августе 1999 года на политической сцене возник новый премьер-министр В. В. Путин). Перед новым губернатором встала необходимость начинать кропотливую работу по формированию работоспособной команды и решению экономических проблем региона. Здесь и выявилась полная неспособность А. И. Лебедя к подобной деятельности. Он быстро вступил в конфликт с недавними соратниками. Первым по объективным причинам потерял свои позиции банк «Российский кредит», так и не сумевший оправиться от августовского кризиса 1998 года. Некоторое время спустя серьезная размолвка произошла между А. И. Лебедем и Б. А. Березовским. С декабря 1998 года начали портиться отношения между А. И. Лебедем и А. П. Быковым: в конце года стороны впервые обменялись резкими заявлениями. К тому времени А. П. Быков уже контролировал КрАЗ и все, что ранее принадлежало в регионе «Роскредиту», в том числе и поставщика сырья – Ачинский глиноземный комбинат. Одновременно амбиции А. П. Быкова росли не только в экономической, но и в политической сфере. Он, являясь депутатом Законодательного собрания края, активно продвигал своих людей во все органы местной власти, заявлял свои претензии на пост мэра Красноярска и т. д. Вскоре А. П. Быков оказался в тюрьме, его вынудили отдать акции КрАЗа, а его финансово-промышленная империя фактически перестала существовать. Люди А. П. Быкова под разными предлогами были устранены из администрации. В течение 2000 года в регион стремительно проникали другие федеральные ФПГ, захватывая обломки холдинга А. П. Быкова (в первую очередь «Русский алюминий / Базовый элемент»). Эти группы не питали особых симпатий к А. И. Лебедю, и победа над своими бывшими спонсорами не принесла генералу практически никаких дивидендов.

К началу 1999 года стало совершенно очевидно, что все обещания нового губернатора разработать эффективную концепцию экономического развития края оказались блефом. Многочисленные специалисты, приглашенные А. Лебедем, занимались исключительно лоббированием чьих-то внешних интересов или просто показали свою профессиональную непригодность. Что касается красноярской административно-политической элиты, то она была удалена А. И. Лебедем из исполнительной власти еще в самом начале его срока. Более того, против чиновников администрации В. М. Зубова один за другим возбуждались уголовные дела, дабы пресечь попытки консолидации какой-либо серьезной местной политической оппозиции, но расследование их дел завершилось ничем. В среде местной экономической и политической элиты А. И. Лебедь популярностью не пользовался, а население самого Красноярска было явно настроено антигубернаторски (сам Лебедь шутил: «Город-герой Красноярск не сдается»). На выборах в Заксобрание края в 2001 году блок «За Лебедя» в основном опирался на сельские районы (которым администрация края действительно помогала, особенно с дорожным строительством). Многие даже открыто считали его главным врагом Красноярского края, по злому умыслу или случайно, но все же раздавшего весь край в руки пришлых сил (откуда и появилось название блока А. В. Усса «Наши» в 2001 году).

В результате собственной импульсивности А. И. Лебедь умудрился рассориться и с собственными партиями. «Честь и Родина» еще в 1999 году раскололась на две части, одна из которых фактически находилась в оппозиции к А. И. Лебедю. Оставшиеся лояльными губернатору партийцы не имели никакого влияния в Красноярске и автономных округах и сохраняли позиции лишь в некоторых районах края. Что касается РНРП (Российской народно-республиканской партии), то она тихо умирала, отделения на местах насчитывали по два-три человека и держались только благодаря административной поддержке.

Отсутствие у бывшего генерала более или менее четкой стратегической концепции развития региона, катастрофический недостаток опыта административно-управленческой деятельности, его импульсивность, подверженность внешнему влиянию и ориентация на сиюминутную конъюнктуру привели к тому, что ему так и не удалось создать более или менее стабильную команду. Такой кадровой чехарды в истории властей края еще никогда не было. А. И. Лебедь, вероятно, установил абсолютный рекорд среди субъектов федерации РФ, сменив за первые два с лишним года нахождения у власти около 45 заместителей, большинство из которых ушли с политической сцены, не оставив никакой памяти о себе, даже у специалистов. Да и количество самих заместителей всегда было неоправданно велико и в разное время колебалось от 10 до 17. О чиновниках среднего звена областной администрации говорить не приходится, так как каждый из упомянутых выше заместителей пытался привести за собой собственных людей, которые покидали стены «серого дома» вслед за ними. Одной из наиболее одиозных фигур был зам. губернатора Н. В. Вернер, выходец из Приднестровья, до этого носивший фамилию Новиков, который создал и возглавил прогубернаторское молодежное движение «Лебедь». Некоторое время он работал в должности заместителя губернатора края по вопросам идеологии и пропаганды, затем заместителя по оперативным вопросам и пользовался огромным влиянием на губернатора. Однако в итоге все его проекты кончились обвинениями в хищении средств, он был уволен из администрации и скрылся в Германии, где занялся выпуском русскоязычных газет. Наиболее конструктивной и значительной фигурой в составах администрации А. Лебедя был заместитель губернатора Ш. П. Бреус. Затем он перевелся в Москву и стал заместителем министра госимущества. К 2001—2002-му наиболее сильные позиции в краевой администрации занимала Л. В. Селиванова, занимавшая странную должность и. о. первого заместителя губернатора края (тогда как один первый заместитель в администрации уже был). К началу 2002 года, после избрания нового состава ЗС края, А. И. Лебедь решил вновь перетряхнуть краевую администрацию, главным событием стало отстранение Л. В. Селивановой, которую Заксобрание точно бы не утвердило на посту первого заместителя губернатора, как фигуру, вызывающую почти всеобщее раздражение. На ее место была предложена кандидатура Ю. И. Коропачинского, генерального директора ОАО «Сибмашхолдинг». Однако новый состав Законодательного собрания отказался утверждать не только Коропачинского, но и иные предложенные губернатором кандидатуры. В результате в качестве некоторого компромисса первым заместителем губернатора края стал Н. И. Ашлапов, а и. о. «второго» первого заместителя стал А. Е. Фурса. Именно Н. И. Ашлапов стал врио губернатора после гибели А. И. Лебедя.

По сути дела, можно выделить два основных принципа, по которым губернатор А. И. Лебедь подбирал людей в свою команду. Первый – личная преданность, второй – когда в администрацию вводились представители тех или иных экономических (гораздо реже политических) структур, с которыми на данный период времени лично у А. И. Лебедя установились конструктивные отношения. Подобные методы формирования администрации заранее предопределяли возникновение внутри аппарата различных групп, конкурирующих за влияние на личность губернатора, что изначально закладывало деструктивный потенциал. К тому же внешняя конъюнктура постоянно менялась, и это зависело не только от региональных, но и от федеральных факторов. Соответственно, менялись интересы и партнеры на данный текущий момент, что в свою очередь, как цепная реакция, вызывало перемены в аппарате администрации и среди группы наиболее приближенных к губернатору людей. Все упомянутые обстоятельства, усиленные заметным влиянием эмоционального фактора, породили в администрации незатихающую «войну» между различными группами и группками, сменяющими друг друга с калейдоскопической быстротой.

В Ульяновской области очень быстро оказалось, что у В. А. Шаманова фактически нет управленческой команды, он роздал портфели «всем сестрам по серьгам» поддержавшим его силам, и в течение 2001–2002 годов различные части областной администрации вели непримиримую войну друг с другом. В администрацию побежали различные авантюристы, обиженные и т. д. (так бывает на всех выборах, однако новый губернатор, судя по всему, никому не отказывал и всех назначал на какие-нибудь посты). В то же время основные фигуры областной администрации были определены заранее. Таким образом, областная администрация Шаманова оказалась состоящей из нескольких частей. Во-первых, это «боевые друзья» генерала. Генерал А. Н. Калита, «автор проекта», получил пост члена Совета Федерации от области, другой генерал – медицинской службы В. К. Курочка стал заместителем губернатора по социально-культурной сфере, пресс-секретарем стала военная журналистка Татьяна Гантимурова, отдел кадров возглавил полковник Ю. Б. Якуш и т. д.

«Второй» частью новой администрации стала «московско-клинская» группа. Главной фигурой этой группы стал советник губернатора по экономике Д. А. Пиорунский, бывшая «правая рука» Н. С. Михалкова в Союзе кинематографистов (весной 2002 года Д. А. Пиорунский официально получил пост заместителя губернатора). Главной сферой интересов этой группы оказалась пищевая и перерабатывающая промышленность. Эта группа оказалась самой агрессивной в новой администрации и стала быстро вытеснять другие группы. Кроме Пиорунского, ключевым в этой группе был С. В. Ильинский (заместитель губернатора, курировал вопросы торговли и перерабатывающей промышленности, ранее – завскладом в г. Клин Московской области, человек со скандальной и одиозной репутацией). За два года работы Ильинского на ключевых постах главных продовольственных предприятий («Симбирск-мука», «Симбирск-спирт», «Якушинский элеватор», «Цильнинский элеватор», «Ульяновский сахарный завод», «Ульяновскрастмасло») оказались люди из его команды. В результате проблем на этих предприятиях деятельностью С. В. Ильинского заинтересовались следственные органы: против него было возбуждено уголовное дело по фактам злоупотребления полномочиями. Ильинский оставил пост вице-губернатора, вернулся в родной Клин, а затем оказался в Ницце[92]. С этой же группой была связана автономная т. н. «курская» группировка – лица из бывшей команды А. В. Руцкого. Это название чисто условное, так как реально эти лица имели разные регионы приложения своих усилий. Возглавлялась группа первым замом губернатора В. В. Сидорчевым, который курировал вопросы промышленности (работал в Нижневартовске), в группу входил также С. Д. Ильин (заместитель главы администрации, руководитель аппарата – полковник морской авиации, в 1993–1996 годах работал в ГК «Росвооружение», в 1997–2000 годах в органах исполнительной власти Курской области[93]) и другие.

Четвертой составной частью администрации была т. н. «самарская» группа, связанная с Ассоциацией делового сотрудничества «Волгапромгаз». В состав «самарской» группы вошли В. В. Царев (был заместителем губернатора, курировал вопросы ТЭК, нефтегазовой промышленности, связи, природопользования – бывший заместитель генерального директора АО «Самартрансгаз»), Д. Ю. Гудз (был заместителем губернатора по экономике, бывший управляющий Ульяновским филиалом самарского «Газбанка», и. о. зам. пред. правления АКБ «Газбанк»), А. Ю. Бударин (в 1999–2000 годах – начальник ОТиЗ ООО «Самаратрансгаз», с 2001 года – начальник департамента ТЭК администрации Ульяновской области, с 2002-го – зам. главы администрации Ульяновской области по строительству и ЖКХ, с 2014-го оказался уже в Орловской области первым заместителем губернатора при В. В. Потомском) и некоторые другие. «Самарская» группа, по мнению местных экспертов, была самой профессиональной частью администрации и первой ее покинула.

В дополнение к этим базовым группам в областной администрации, ряд постов в первое время получили и «местные». Так, «вторым» первым заместителем губернатора стал бывший первый секретарь ульяновского обкома комсомола В. П. Денисов (курировал вопросы сельского хозяйства и продовольствия, представлял в администрации симбирское землячество в Москве), зам. губернатора по вопросам коммунального хозяйства стал бывший заместитель мэра Ульяновска М. И. Шканов, замгубернатора по финансам остался А. А. Крючков (единственный «уцелевший» из команды прежнего губернатора Ю. Ф. Горячева) и некоторые другие. Большинство же поддержавшего Шаманова местного бизнеса осталось ни с чем и фактически постепенно стало переходить в оппозицию. Ничего не получили и местные коммунисты. Прямым следствием такого формирования областной администрации стало отсутствие сколь-нибудь целостной региональной экономической политики – каждая группа защищала только собственные корпоративные экономические интересы. Условия для предпринимательской деятельности в регионе резко ухудшились, так как с администрацией стало невозможно договариваться – договор о чем-то с одной частью администрации не давал никакой гарантии, что решение не заблокирует другая ее часть, а «стимулировать» каждую часть администрации было бессмысленно, так как это просто лишало бизнес прибыли. При этом у многих чиновников администрации была настолько плохая деловая репутация (в первую очередь это касалось «клинской» группы и «боевых друзей» нового главы), что это лишь усугубляло общую картину.

В Смоленской области, хотя на выборы В. Н. Маслов шел с антикриминальной программой и после его избрания под судом оказался бывший губернатор А. Д. Прохоров, ни криминальные, ни коррупционные скандалы в регионе не прекратились. Уже через несколько месяцев после избрания В. Н. Маслова, 7 августа 2002 года, пятью пулями в спину был убит первый заместитель главы администрации области Владимир Николаевич Прохоров («старший» или «большой» Прохоров, как его называли, чтобы отличать от однофамильца – бывшего губернатора А. Д. Прохорова). В советские годы он был председателем Смоленского горисполкома, а в обладминистрации А. Е. Глушенкова – первым заместителем губернатора. После проигрыша выборов А. Е. Глушенковым в 1998 году В. Н. Прохоров стал руководителем областного отделения транспортной инспекции. Придя в администрацию Маслова, В. Н. Прохоров стал президентом футбольного клуба «Кристалл», отменил решения прежней администрации об участии в числе учредителей «Бахуса», вошел заместителем во вновь созданную областную антитеррористическую комиссию.

Не удалось региону при В. Н. Маслове выбиться и в лидеры по уровню социально-экономического развития. В 2005 году губернатор Маслов одним из первых подал «на доверие» к президенту Путину и был переназначен 25 июня 2005 года по новой процедуре. Хотя губернатор был назначен на новый срок, с 2005 года количество критических материалов о деятельности областной администрации существенно увеличивается, губернатор и его окружение все чаще обвиняются в различных нарушениях.

После того как журнал «Смоленск» Владимира Коренева первым опубликовал материалы уголовного дела о выделении государственного кредита ООО «Тасис-Агро», у журнала отобрали лицензию, лишили редакционного помещения и почти всего имущества. 15 мая 2007 года по фактам незаконной продажи государственной собственности УФСБ возбудило уголовное дело. Двумя обвиняемыми стали начальник департамента здравоохранения администрации Смоленской области Александр Доронин и директор государственного предприятия «Медтехника-Смоленск» (далее – «Медтехника») Владимир Алекса, оба были отпущены под залог. Родственники экс-губернатора области В. Н. Маслова проходили по делу в качестве свидетелей, так как им досталась значительная часть той собственности, которую, по мнению следствия, продали незаконно и по ценам явно ниже рыночных[94]. Разговоры о вероятности отставки Маслова начались в Смоленске уже в 2006 году, и их возникновение было вызвано двумя основными причинами. Во-первых, отсутствие положительной динамики социально-экономического развития, что явно стимулировало рост протестных настроений (одно из самых низких в итоге голосований за «Единую Россию» на выборах Госдумы РФ 2007 года – явный индикатор этого). Во-вторых, играли роль и вышеупомянутые коррупционные скандалы. В результате в декабре 2007 года В. Н. Маслов ушел в отставку.

Помимо появления группы губернаторов – бывших силовиков, еще одной тенденцией начала 2000-х годов стало избрание главами регионов значительной доли прямых представителей бизнеса, в том числе крупных федеральных ФПГ (руководители и топ-менеджеры этих групп).

Одним из первых примеров прихода к власти в регионе представителя крупной федеральной ФПГ стало избрание в 2000 году губернатором Чукотского автономного округа алюминиево-нефтяного олигарха Р. А. Абрамовича. Затем губернатором Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, а через год Красноярского края стал бывший генеральный директор РАО «Норильский никель» А. Г. Хлопонин. На Таймыре А. Г. Хлопонина заменил другой ставленник «Норильского никеля» О. М. Бударгин. В Эвенкийском автономном округе губернатором стал один из топ-менеджеров «ЮКОСа» Б. Н. Золотарев.

Губернатором Краснодарского края стал представитель крупнейшего агрохолдинга «Выселковский» А. Н. Ткачев. С агрохолдингом были связаны также его отец и брат. В 1990-е годы возглавляемое им АО в течение трех лет разрослось с небольшого комбикормового завода до комплекса предприятий по производству, хранению и переработке сельскохозяйственной продукции. В 1993 году предприятие было реорганизовано в АО «Агрокомплекс», и А. Н. Ткачев стал его генеральным директором. Затем он стал депутатом Законодательного собрания края и депутатом Государственной Думы (вначале от «Блока независимых», затем выдвигался КПРФ).

В Адыгее президентом в 2002 году стал этнический адыг Х. М. Совмен, который с 1980 года руководил артелью «Полюс» в Красноярском крае, после преобразования артели в ЗАО «Золотодобывающая компания „Полюс“» занимал пост президента этой компании. Вступив в должность президента Адыгеи, Х. М. Совмен продал ЗАО «Полюс» «Норильскому никелю» за 7,4 млрд рублей ($226 млн). В рейтинге миллиардеров России в 2006 году журнал «Финанс» оценил состояние Х. М. Совмена в 11 млрд рублей (116-е место). С 2002 года основанный Х. М. Совменом благотворительный фонд (Адыгейский республиканский общественный благотворительный фонд им. Х. М. Совмена) оказывал многомиллионную помощь больницам, клиникам, обществам и организациям ветеранов и инвалидов, детским домам, фестивалю казачьей культуры, православной гимназии, епархии, администрациям районов и округов, детским колониям и т. д.

В 2000 году губернатором Корякского автономного округа стал генеральный директор небольшой для страны, но ключевой для региона компании «Корякгеолдобыча» В. А. Логинов (компания добывала платину в Олюторском районе, контролировалась бывшим менеджментом, позднее, уже после увольнения В. А. Логинова, перешла под контроль «Реновы»). В 2003 году губернатором Тверской области стал бывший зам. ген. директора РАО «Норильский никель» Д. В. Зеленин, незадолго до того перешедший на государственную службу в госкомитет по физкультуре и спорту (впрочем, среди экспертов принято считать, что губернаторство было личным проектом Д. В. Зеленина, а не проектом «Норильского никеля»).

В январе 2002 года президентом Якутии стал президент компании «АЛРОСА» и бывший вице-президент Якутии В. А. Штыров. Весной 2004 года, после назначения пермского губернатора Ю. П. Трутнева министром природных ресурсов РФ, и. о. губернатора (с явным расчетом на предстоящие прямые выборы, которые в итоге не состоялись) был назначен его давний соратник, член Совета Федерации от Пермской области, крупный предприниматель, совладелец торговой розничной сети супермаркетов «СемьЯ» О. А. Чиркунов. В 1996 году О. А. Чиркунов руководил избирательным штабом кандидата в мэры Перми Ю. П. Трутнева. Четыре года спустя он возглавил штаб Трутнева уже на выборах губернатора Пермской области, затем губернатор назначил О. А. Чиркунова представителем в Совете Федерации. По состоянию на 2005 год доля О. А. Чиркунова в уставном капитале ЗАО «Универсам „СемьЯ“» составляла 19,99 %. По утверждению «Новой газеты», он имел квартиру в Швейцарии. Сам Чиркунов утверждал, что недвижимости в Швейцарии в собственности он не имеет, а «все, что есть, – аренда». Состояние Чиркунова эксперты оценивали в сумму от 250 миллионов до 3 миллиардов долларов, сам Чиркунов не опровергал, что является богатым человеком. На пермских аналитических форумах неоднократно выкладывались подробные досье на Чиркунова.

Причиной роста интереса представителей крупного бизнеса к управлению регионами можно считать как соображения политической статусности, так и интерес к контролю над регионами, обладающими значимыми ресурсами (в первую очередь сырьевыми, но в ряде регионов речь шла также о земельных ресурсах и т. д.), стремление компаний, заинтересованных в их освоении и контроле над ними, к облегчению условий деятельности в условиях реализации принципа «двух ключей» при недропользовании. Еще одной причиной интереса в получении контроля над некоторыми регионами может быть тактика фактического создания в РФ внутренних офшоров в 1990-е годы. Обе эти причины в 2003—2004-м были фактически отменены. Внутренние офшоры были упразднены в конце 2003 года, после отмены инвестиционной льготы по налогу на прибыль, которую до этого имели право устанавливать местные власти. После того как федеральные власти ввели ограничения на региональные налоговые льготы, а система выдачи лицензий на добычу полезных ископаемых была полностью централизована (отменен принцип «двух ключей»), крупный бизнес снизил свою политическую активность. Вскоре были отменены и выборы губернаторов.

Также интерес бизнеса к региональной власти, очевидно, связан с самой логикой развития крупного федерального и регионального бизнеса в 1990—2000-е годы.

В своей систематизации Н. В. Зубаревич выделяет несколько этапов пространственного развития крупного бизнеса и степень его экономического влияния (укорененности) в регионах, которые довольно интересным образом коррелируют с этапами институционального развития[95]. Первый этап (1991–1994), по ее оценке, это скорее время первоначального раздела, а не проникновения. В это время выборы глав регионов производились в исключительных случаях (это были республики, города федерального значения, а также отдельные области и края).

Почти совпадающий с началом массовых прямых выборов губернаторов второй этап (1994–1998) пространственного развития крупного бизнеса – это период «большого передела» собственности и экспансия банковских бизнес-групп («Менатеп», «Интеррос»/ОНЭКСИМ, Инкомбанк, Альфа-Банк, «Российский кредит», «СБС-Агро» и др.), получивших наиболее привлекательные промышленные активы в регионах в ходе залоговых аукционов или путем скупки акций у работников предприятий. В первом случае залоговых аукционов роль федеральных властей и формирующегося крупного бизнеса была одинаково важной, поскольку победители залоговых аукционов фактически назначались. Крупные федеральные чиновники сыграли ведущую роль и в передаче алюминиевых заводов России под контроль компаний-посредников – таких как TWG. В скупке акций других крупных предприятий экспортных отраслей банковские группы действовали более самостоятельно, сталкиваясь с сопротивлением региональных властей, поддерживавших местных руководителей предприятий в их борьбе против новых собственников. Вслед за скупкой промышленных активов началось создание филиалов крупных столичных банков и поглощение местных банков. В этот период сформировались почти все интегрированные бизнес-группы, выделяемые к началу 2000-х, в частности, Я. Паппэ[96]. В это же время формируются крупные, но локализованные бизнес-группы в субъектах РФ со значительными экономическими ресурсами, контролируемыми региональной элитой. В республиках Татарстан и Башкортостан основой групп стали нефтяные компании, подконтрольные региональным властям. Наиболее крупная интегрированная группа сформировалась в Москве (АФК «Система»), менее крупная и не столь успешная – в Ростовской области («Донинвест»). Фактически контролировалась региональными властями Якутии компания «АЛРОСА». Еще одним следствием этого этапа стало закрепление к 1995 году за каждой нефтяной компанией регионов снабжения нефтепродуктами с учетом размещения нефтеперерабатывающих заводов. Нефтяным компаниям передавались региональные нефтесбытовые организации и автозаправочные станции (АЗС) в обмен на обязательство поставлять топливо для сельского хозяйства в форме товарного кредита. Такие кредиты выдавались под гарантии региональных бюджетов. Чаще всего сельхозпредприятия не могли вернуть кредиты, долги регионов за поставки нефтепродуктов быстро росли. Как следствие, региональные власти не могли оказывать сопротивления новому разделу, проведенному федеральным центром по согласованию с нефтяными компаниями. Только в больших городах, не обремененных долгами за поставки горючего сельскому хозяйству, местные власти препятствовали передаче АЗС нефтяным компаниям.

При этом во второй половине 1990-х годов роль региональных лидеров резко возросла, поскольку в подавляющем большинстве регионов уже оформилась упоминавшаяся выше система административного предпринимательства, региональные власти защищали интересы контролируемого ими местного бизнеса. Содействие крупному бизнесу со стороны федерального центра осуществлялось разными лоббистскими группами «олигархов» в федеральной власти. Но таких групп было несколько, и они конкурировали между собой, что ослабляло федеральное административное давление. Казалось бы, создание олигархических групп после проведения залоговой приватизации должно было запустить механизм разрушения «закрытости» регионов. Однако вместо интеграции экономического пространства произошло простое разделение ресурсных потоков и увеличение числа получателей ренты. Крупный бизнес использовал разные механизмы давления для перераспределения ресурсов: близость к федеральной власти и использование ее возможностей в торге с губернаторами, избрание своих депутатов в региональные парламенты, ставшие местом встречи и согласования интересов власти и капитала со второй половины 1990-х. Крупный бизнес заставил губернаторов немного «подвинуться», но рентоориентированное поведение обеих сил не изменилось. Региональная экспансия крупного бизнеса в этот период не имела четкой территориальной стратегии и основывалась на торге с губернаторами. Бессистемность собранных промышленных активов, особенно заметная на примере структуры собственности групп «Менатеп»/ЮКОС и «Интеррос»/ОНЭКСИМ[97], не позволяла бизнесу проводить эффективную экономическую политику. Нестабильность такой экспансии показали события после дефолта. В сентябре 1998 года начались процедуры банкротства дочерних банков и некоторых предприятий олигархических групп в регионах, а затем их передача структурам, подконтрольным губернаторам. Неудача или как минимум незавершенность первой попытки «входа» крупного бизнеса в регионы была, по мнению Н. В. Зубаревич, обусловлена рядом причин: слабостью федеральной власти, небескорыстно лоббировавшей продвижение крупного бизнеса, отсутствием достаточных ресурсов у самого крупного бизнеса, неэффективной структурой собственности большинства олигархических групп (отраслевой и территориальной несвязанностью), рентоориентированным поведением всех основных игроков.

С конца 1990-х, согласно выводам Н. В. Зубаревич, начался рост экономического и политического влияния крупного бизнеса в регионах. Она определяет это как третий этап пространственного развития крупного бизнеса – период территориальной экспансии[98] после периодов первоначального раздела начала 1990-х и большого передела середины 1990-х. Факторами наступления этого этапа стали экономический рост (крупный экспортно ориентированный бизнес, обладающий лучшими возможностями аккумулировать доходы, выиграл больше остальных) и изменившийся вектор федеральной политики (централизация по нескольким направлениям объективно ослабила региональные власти политически и экономически, способствовала сужению сферы административного предпринимательства). Таким образом появились экономические предпосылки для разрушения сложившихся в 1990-е годы «вотчин» губернаторов. Провозглашение принципа «равноудаленности» крупного бизнеса от федеральной власти привело к тому, что, хотя некоторые бизнес-группы все равно остались «более равными», крупный бизнес получил определенный сигнал: лоббировать свои интересы через федеральные структуры становится сложнее[99]. В то же время российская институциональная среда при этом не претерпела существенных изменений, а это означало, что крупный бизнес по-прежнему нуждается в административных гарантиях – покровительстве или как минимум невмешательстве государственной власти. Теперь эти гарантии требовались в большей степени на региональном уровне, особенно в важнейших для крупного бизнеса регионах. Третьим фактором стала внутренняя логика развития самого бизнеса. Значительный рост доходов и переход к долгосрочному бизнес-планированию в условиях политической стабилизации в стране позволили значительно увеличить объемы инвестиций по нескольким направлениям (развитие ресурсной базы; создание вертикально интегрированной структуры «сырье – полуфабрикаты – конечная продукция», что повышает устойчивость на рынках с несовершенной конкуренцией; расширение рынков сбыта; инвестирование доходов от экспорта в наиболее динамичные и прибыльные сектора экономики для диверсификации бизнеса). Все эти направления имели четкую территориальную привязку в виде конкретных регионов с новыми месторождениями сырья, смежными и перерабатывающими производствами, концентрацией динамично растущих отраслей (новых видов связи, пищевой промышленности, агробизнеса и др.). В результате логика развития и увеличение финансовых ресурсов привели к резкому расширению территориальной экспансии крупного бизнеса. Данная экспансия носила качественно иной характер по сравнению с серединой 1990-х годов, став более осмысленной и рациональной, нацеленной на выстраивание оптимальной структуры бизнеса.

Влияние и ресурсы крупного бизнеса выросли настолько, что представители данных ФПГ стали сами участвовать в выборах губернаторов нужных им регионов и добиваться успехов. Это делалось для того, чтобы снизить издержки крупного бизнеса через обеспечение налоговых льгот своим компаниям, инфраструктурную поддержку (подведение дорог, создание иной инфраструктуры при помощи бюджетных ресурсов) и не допустить конкурентов к новым месторождениям сырья. В результате крупные ФПГ фактически стали захватывать некоторые регионы, но часть дохода все же оставлялась на развитие территорий, при этом сам прагматически настроенный менеджмент данных компаний модернизировал систему регионального управления в зоне своего доминирования.

Помимо российских компаний, в регионах появились и западные компании (правда, в отличие от российских, они не имели цели и задач захвата самой региональной власти и продвижения своих кандидатов, а почти всегда предпочитали договариваться с имеющейся властью). Н. В. Зубаревич отмечает, что можно выделить главную особенность – до альянса ТНК и «British Petroleum» (BP) география иностранного и российского бизнеса была разной. Иностранные компании приобретали активы в основном в крупнейших агломерациях и их ближайшей периферии, а затем и в других крупных городах. Они расширяли свое присутствие в секторе услуг и отраслях импортозамещения, прежде всего в пищевой промышленности (табачная, молочная, кондитерская и др.), как путем скупки существующих предприятий, так и строительства новых (стратегия green field). Только с 2002–2003 года началась более широкая экспансия глобальных пищевых компаний на аграрный юг – на «русский» Северный Кавказ, в Центрально-Черноземный район и Поволжье, где скупались элеваторы, предприятия пищевой промышленности и строились новые. Переход ряда крупных предприятий целлюлозно-бумажной промышленности под частичный контроль иностранного бизнеса был формой защиты их российских владельцев от недружественного поглощения конкурирующими российскими бизнес-группами. Первым сырьевым проектом было участие транснациональных компаний в проектах нефтегазодобычи на Сахалине. Оно связано с тем, что у российских компаний в 1990-е годы не хватало финансовых ресурсов для освоения этих месторождений. Во всех других районах нефтегазодобычи западные компании получали для разработки небольшие, труднодоступные или истощенные месторождения. Крупный совместный бизнес в экспортно-ресурсных регионах начался в 2003 году с создания альянса ТНК и ВР.

Уже в самом конце периода прямых выборов и почти одновременно с введением назначений губернаторов, с 2003–2005 годов, оформился следующий этап пространственного развития крупного бизнеса в регионах России – восстановление контроля государства над крупнейшими сырьевыми и стратегическими активами.

Таким образом, и до прямого прихода к власти в регионах самих руководителей или топ-менеджеров крупных ФПГ в начале 2000-х бизнес (вначале крупный и средний региональный и лишь затем федеральный) с середины 1990-х годов все более активно стал участвовать в региональных выборах. Как правило, новые губернаторы учитывали в своей политике, в том числе кадровой, интересы поддержавших их бизнес-групп.

Показательная эволюция ситуации в Республике Коми. В конце 1990-х в регионе сменились собственники предприятий КомиТЭК. У властей Коми возникла острая потребность в привлечении крупного инвестора, способного изменить ситуацию в отрасли. Такой инвестор был найден в ЛУКОЙЛе, для властей республики это было вынужденное и безвыходное в тот момент решение. В результате при активном содействии региональных властей НК «КомиТЭК» был поглощен ЛУКОЙЛом в сентябре 1999 года. Вскоре ЛУКОЙЛ начал агрессивно поглощать небольшие нефтяные компании, руководство которых было тесно связано со всеми уровнями региональной власти. Власти оказались под угрозой оказаться в слишком сильной зависимости от мощного монополиста. Вместо привыкших работать по советам администрации местных компаний новый инвестор игнорировал эту систему, сам решая, кому и как помогать. Тогда власти РК стали активно содействовать созданию противовеса ЛУКОЙЛу, поддерживая и усиливая другие нефтяные компании. Основной дружественной властям региона компанией стало ЗАО «Северная нефть». ЛУКОЙЛ начал многочисленные судебные войны с «Северной нефтью», которые сопровождались войнами информационными. Так как имидж ЛУКОЙЛа в это время в регионе был скорее отрицательным, то и поддержка ЛУКОЙЛом любого открытого оппонента Ю. А. Спиридонова на выборах главы РК имела была негативные последствия для этого кандидата. В результате ЛУКОЙЛ был реально заинтересован в проигрыше Ю. А. Спиридонова на выборах главы Коми, но публично мог поддерживать только Спиридонова же.

Тем большим облегчением стало для ЛУКОЙЛа сенсационное избрание в конце 2001 года главой Коми В. А. Торлопова, с которым компания быстро нашла общий язык. Руководство «Северной нефти» в итоге продало свой пакет акций «Роснефти», и таким образом в республику пришла еще одна крупная ФПГ.

В отличие от таких бурных событий в нефтяной сфере, газовая индустрия региона в течение всех 1990-х была наиболее стабильной и благополучной, и ее менеджмент находился в полном альянсе с властями Коми, а отношения Ю. А. Спиридонова и В. С. Черномырдина были дружескими. События же в угольных городах никогда за их пределы не выходили (за исключением вояжей отдельных представителей шахтерского движения в Москву на Горбатый мост).

Таким образом к 2001 году в регионе уже имелись силы, заинтересованные в смене власти (в том числе рвущийся к власти застоявшийся «второй эшелон» местной элиты), однако они не могли добиться успеха без серьезной поддержки в Москве. При этом, в отличие от правившего 12 лет Ю. А. Спиридонова, прошедшего советскую партийную и хозяйственную школу, В. А. Торлопов воспринимался и населением, и большинством элиты как политический легковес, не имеющий ни собственных ресурсов, ни собственной команды, ни внятной стратегии управления регионом и полностью зависимый от неких внешних к региону политико-экономических групп, представители которых стали доминировать в его администрации.

В Хакасии после избрания главой правительства региона Алексея И. Лебедя правительство подверглось кардинальным кадровым перестановкам. Правительство явно стало выразителем интересов Саянского алюминиевого завода (15 ноября 1994 года генеральным директором завода стал О. В. Дерипаска, в дальнейшем построивший свою бизнес-империю – сначала «Сибирский алюминий», в 2000 году был создан «Русал» и т. д.). Представители завода заняли в правительстве ключевые посты: первого зампреда по вопросам правопорядка – им стал заместитель гендиректора завода А. Р. Саркисян, зам. председателя правительства и министра финансов – финансовый директор СаАЗа В. И. Попов и т. д. Кроме представителей СаАЗа, в правительство вошли недавние соперники А. И. Лебедя на выборах – гендиректор компании «Хакасуголь» Е. Л. Резников и золотопромышленник В. В. Шавыркин. Прежнее руководство республики во главе с В. Н. Штыгашевым сохранило прочные позиции в Верховном Совете, ставшем самым серьезным противовесом новому правительству.

В Пермской области фактической расплатой за поддержку Игумнова на выборах губернатора 1996 года со стороны нефтяников (ЛУКОЙЛ), калийщиков («Уралкалий»), газовиков, промышленников стало назначение на должности вице-губернаторов компромиссных фигур. Например, «вторым» первым заместителем губернатора области, председателем Комитета по управлению государственным имуществомобласти был назначен связанный с ФПГ А. Р. Кузяева (ЗАО «ЛУКОЙЛ-Пермь», АО «Пермская финансово-производственная группа») Г. П. Тушнолобов.

Именно поддержка региональных олигархов стала одним из факторов проигрыша кампании 2000 года Г. В. Игумновым мэру Перми Ю. П. Трутневу. Уже отмечалось, что постепенно на сторону Ю. П. Трутнева перешел ЛУКОЙЛ, его также поддержала компания «Уралкалий» Д. Е. Рыболовлева. Информация о «заговоре олигархов» против Г. В. Игумнова в пользу Ю. П. Трутнева была опубликована в статье «Калийный пласт под губернаторским креслом» в «Парламентской газете» от 22 ноября 2000 года. Представители нефтяников и «калийщиков» неизменно присутствовали во всех региональных администрациях независимо от смены губернаторов (Г. В. Игумнов, Ю. П. Трутнев, О. А. Чиркунов и далее после отмены выборности).

В Иркутской области после выборов 2001 года в администрации впервые за период губернаторства Б. А. Говорина конкретными персоналиями были представлены интересы не только близких к нему лично экономических структур типа группы «Истлэнд» братьев Ерощенко и лично ему преданных чиновников, но и крупных финансово-промышленных корпораций – а именно «Русского алюминия» и СУАЛа, обеспечивших губернатору победу на выборах. При этом обращал на себя внимание несколько парадоксальный факт большего участия в администрации Б. А. Говорина именно СУАЛа и «Альфа-групп», что не соответствовало реальному весу этой компании в сравнении с «Русалом» вообще и экономическому присутствию в алюминиевой промышленности региона в частности. Это тем более справедливо, что ранее работавший в администрации и исключительно близкий к Б. А. Говорину ныне покойный Ю. И. Ковалев (некогда его именовали «серым кардиналом» губернатора) являлся одно время руководителем иркутского филиала Альфа-банка. Известно при этом, что «Русский алюминий» поддерживал прочные отношения с Б. А. Говориным лично, а руководитель Иркутского алюминиевого завода (И. С. Гринберг) являлся давним иркутянином, естественным членом местной промышленной элиты, на основе чего присутствие СУАЛа в экономике области имело более давние корни и к тому же развивалось и в иных сферах деятельности. В некотором смысле СУАЛ можно было рассматривать как компанию «иркутскую», тогда как «Русский алюминий» выступала как структура-«варяг» с соответствующей манерой политического и экономического поведения. В 2004 году Б. А. Говорин пригласил на работу в областную администрацию на должность первого заместителя гендиректора строительной компании «Новый город» депутата ЗС А. С. Битарова (в будущем секретарь политсовета РО партии «Единая Россия»; депутат Заксобрания от партии «Гражданская платформа»; глава Правительства Иркутской области в 2015–2017 годах при С. Г. Левченко).

На выборах губернатора Мурманской области 1996 года Ю. А. Евдокимов баллотировался при поддержке «Норильского никеля» (контролировал комбинаты «Североникель» и «Печенганикель», в 1998-м объединенные в Кольскую ГМК) и АФК «Система» (в 1993–1996 годах он был генеральным директором мурманского филиала АФК «Система»), в то время как его основного конкурента – действующего в то время губернатора Е. Б. Комарова – открыто поддерживал «Апатит» (компания, с 1994 года входившая в промышленную группу «Менатепа», однако в 2005 году проданная менеджменту холдинга «ФосАгро»). В 1996–1998 годах именно «Норильский никель» был наиболее приближенной к администрации компанией, а губернатор даже входил в его совет директоров. Затем приоритеты поменялись. Отношения губернатора с «Апатитом» стали налаживаться, и вскоре именно эта компания получила наибольшие преференции в отношениях с областной администрацией, а в области сформировалась влиятельная «апатитская группа», которую возглавлял председатель совета директоров «Апатита» С. Г. Федоров. В группу также входил бывший менеджер «Апатита» и затем хозяин «ФосАгро», до 2013-го член Совета Федерации от Мурманской администрации А. Г. Гурьев и другие.

Несмотря на сильное влияние «апатитской группы», Евдокимова нельзя было ассоциировать исключительно с ней. На губернаторских выборах 2000 года на стороне Ю. А. Евдокимова выступили и «Апатит», и «Норильский никель», что позволило ему одержать убедительную победу. После выборов 2000 года отношения Ю. А. Евдокимова с «Норникелем» и Кольской ГМК стали прохладнее. Отчасти это связано с падением цен на никель на мировом рынке и, как следствие, стремлением компании оптимизировать финансовые потоки. В 2001 году КГМК перерегистрировала компанию в Москве и потребовала от руководства области вернуть бюджетный долг за переплату в 2000 году налога на прибыль в размере 400 млн рублей. Впрочем, отношения губернатора с КГМК никогда не переходили грань, после которой их можно было бы назвать враждебными. В феврале 2003 года губернатор и КГМК подписали соглашение, регулирующее порядок уплаты налога на прибыль в областной бюджет. После встречи Ю. А. Евдокимова с генеральным директором «Норильского никеля» М. Д. Прохоровым в 2003 году отношения с КГМК заметно улучшились. Ю. А. Евдокимов смог избежать неприятностей в связи с федеральной кампанией против ЮКОСа – «Менатепа» (именно расследование приватизации «Апатита» стало поводом для выдвижения обвинений в адрес одного из топ-менеджеров группы «Менатеп» П. Л. Лебедева). Бывший глава ЮКОСа М. Б. Ходорковский даже являлся куратором Мурманской области со стороны РСПП.

Непросто поначалу складывались отношения Ю. А. Евдокимова и «МДМ-групп», однако в 2001 году МДМ все-таки выкупила федеральный пакет акций ГОКа, и областная администрация не стала упорствовать, по сути уступив МДМ и свой пакет. Отношения между Ю. А. Евдокимовым и МДМ скоро наладились. В 2003 году администрация вступила в достаточно жесткий конфликт с компанией «Колэнерго», которая начала показательные отключения неплательщиков. Действия «Колэнерго» стали предметом судебного разбирательства. В результате практика отключений была осуждена, а «Колэнерго» обязали выплатить компенсации пострадавшим.

Регулярное сотрудничество между областной властью и крупным бизнесом велось довольно активно. Администрация области участвовала в переговорах с компанией «Северсталь» по поводу судьбы Оленегорского ГОКа. Так, администрация вмешалась в конфликт между акционерами Оленегорского ГОКа («Северсталью» и миноритарным акционером – компанией «Вашъ финансовый попечитель» В. В. Бойко), выступив на стороне «Северстали» против В. В. Бойко, преследовавшего, по мнению экспертов, спекулятивные цели[100].

К началу 2000-х годов существенно ослабило позиции ранее почти полностью доминировавшего в Самарской области К. А. Титова формирование крупных региональных ФПГ. При этом изначально почти все они так или иначе поддерживались администрацией, но постепенно, «став на ноги», начали свою игру. Так, в качестве главной опоры К. А. Титова выступала Ассоциация делового сотрудничества (АДС) «Волгопромгаз» во главе с бывшим заместителем генерального директора «Самаратрансгаза» В. Е. Аветисяном. Используя предоставленные губернатором льготы, компания стала одной из ключевых финансовых групп области, выполняя функции газового трейдера. Во входящем в группу Газбанке председателем правления стал сын губернатора А. К. Титов, ранее работавший заместителем руководителя самарского филиала Альфа-банка. Создание АДС «Волгопромгаз» позволило губернатору укрепить свои пошатнувшиеся позиции в регионе, поскольку до сих пор за его спиной не было полностью лояльных финансовых и промышленных группировок. Помимо АДС «Волгопромгаз», новой точкой опоры губернатора стали О. В. Дерипаска и его «Сибирский алюминий», проявивший в конце 1997 года значительный интерес к Самарскому металлургическому заводу. В этот период произошло продвижение «газовика» В. Е. Аветисяна на пост руководителя «Самараэнерго». В результате в области в это время формируется тесный альянс между АДС «Волгопромгаз», «Сибирским алюминием» и «Самараэнерго», который становится экономической основой губернаторского режима.

Однако после не самого продуманного участия К. А. Титова в выборах Президента РФ в марте 2000 года от него постепенно дистанцировались практически все его союзники. Речь идет прежде всего об АДС «Волгопромгаз» и «Сибирском алюминии». Всегда находившиеся на определенной дистанции, влиятельные в регионе «АвтоВАЗ» и ЮКОС заняли нейтрально-выжидательную позицию, не делая никаких публичных демаршей. В результате многополюсность областной элиты, ранее скрываемая за фасадом губернаторской политики компромиссов и беспрецедентной активности К. А. Титова на федеральном уровне, вышла на поверхность. В активе губернатора остались только областные властные структуры и контроль за дотационными сельскими районами. Понимая, что в данной ситуации нужно срочно спасать свое губернаторство, 4 апреля 2000 года К. А. Титов ушел в отставку и тем самым спровоцировал проведение досрочных губернаторских выборов 2 июля. К началу 2001 года в области складывается новая конфигурация сил. Губернатор находит общий язык со структурами, которые раньше были для него совершенно чужими. Его новой опорой становится ЮКОС (пост единственного вице-губернатора занял представитель ЮКОСа В. А. Казаков), кроме того, наблюдается потепление отношений с мэром Самары Г. С. Лиманским. Одновременно администрация дистанцируется от старых структур поддержки – «газовиков» и теряет устойчивую связь с «АвтоВАЗом». Затем губернатор пытается наладить контакт с федеральным руководством «Единой России» (В. А. Казакова отправляют в Госдуму, пост вице-губернатора, а затем председателя областного правительства занимает С. А. Сычев, возглавлявший до этого региональный предвыборный штаб «Единой России»).

В 2000–2004 годах постоянно усиливается противостояние К. А. Титову и ряда региональных ФПГ (СОК, или «Самарский объединенный концерн», Ю. М. Качмазова, «Волгопромгаз» В. Е. Аветисяна, «Волгабурмаш» А. Г. Ищука, «НоваТЭК»), которые выдвигают на выборах собственные команды и активно готовят своих кандидатов на губернаторские выборы 2004 года, впрочем так и не состоявшиеся. Существовавший в это время альянс группы СОК, холдинга «Волгопромгаз» и корпорации «Волгабурмаш» в местных СМИ называли «Антантой». Завершилось ослабление К. А. Титова его отставкой в 2007 году после отмены выборности губернаторов.

Регионом с крайне сложной элитой являлась и является Челябинская область – наличие ряда крупных промышленных предприятий и влиятельного «промышленного генералитета» с собственными федеральными связями в условиях географической локализации интересов каждой конкретной ФПГ изначально делают губернатора довольно слабой фигурой, которая по определению не может выражать все существующие в области интересы.

Опиравшийся во многом на личный авторитет и личную харизму, ставший губернатором вопреки позиции федерального центра, прагматик-левоцентрист П. И. Сумин, несмотря на свой прагматизм, для администрации президента долгое время выглядел «чуждым элементом» (с московскими реформаторами был связан его предшественник В. П. Соловьев). Несмотря на подчеркиваемую челябинским губернатором лояльность к В. В. Путину, П. И. Сумин стал для Москвы «кандидатом № 1» на выборах на второй срок в 2000 году только в силу его высокого рейтинга (порядка 35–40 % по области). Одновременно происходила монополизация ряда отраслей, начало которой положила громкая «алюминиевая сделка», и потенциальное усиление подобных тенденций в черной металлургии, предприятия которой являются базовыми для Челябинской области[101]. Ряд московских и транснациональных ФПГ проявлял интерес к таким предприятиям, как ММК (Магнитогорский металлургический комбинат), «Мечел», Челябинский трубопрокатный завод и т. д. Наиболее активно себя вела группа Михаила Черного – Искандера Махмудова (в сферу интересов которой входил также Кыштымский медеэлектролитный завод). Заметен был интерес к металлургии области «Газпрома» и его дочерних структур («Газпроминвестхолдинг»). В своей книге «Как стать и остаться губернатором» Е. Н. Минченко приводит поучительный афоризм одного из высокопоставленных чиновников областной администрации: «Дело не в том, отдаваться московским группам или нет, а в том, на каких условиях это произойдет». Позиция «московских челябинцев» во многом определялась именно экономическими соображениями. Так, например, вице-премьер правительства РФ, бывший первый зам губернатора В. П. Соловьева В. Б. Христенко, известный своими тесными связями с руководством ММК, по имеющимся оценкам, негласно поддержал кандидатуру П. И. Сумина, хотя на прошлых выборах губернатора находился с ним по разные «стороны баррикад». Борьба за ММК и УралАЗ придала дополнительную остроту выборам губернатора, а на все это наложился еще и личностный фактор.

Другим имиджевым ресурсом губернатора стала блокировка с успешными промышленниками. С одной стороны, это руководители традиционно успешных металлургических предприятий (ММК, ЧЭМК, КМЭЗ, «Магнезит» и т. д.), с другой – внешние управляющие предприятий, подвергшихся процедуре банкротства (УралАЗ, ЧТЗ, ЗМЗ и т. д.). При этом значительно усилилась персонификация областной политики – в информационных сообщениях о деятельности областных властей губернатор стал упоминаться гораздо чаще, в то время как на второй план отошел заместитель по промышленности В. П. Уткин. Глава крупнейшего хлебного холдинга «Макфа» и депутат Госдумы М. В. Юревич (будущий мэр Челябинска и губернатор-назначенец) в ситуации раскола оппонентов П. И. Сумина – депутатов Госдумы В. К. Гартунга и М. И. Гришанкова занял нейтральную позицию, предоставляя им обоим трибуну на страницах изданий собственных СМИ, которые развернули масштабную кампанию против близкого губернатору руководства Законодательного собрания.

При этом число потенциальных претендентов на губернаторский пост сокращалось. Ушел в Москву на должность заместителя А. Б. Чубайса глава «Челябэнерго» В. П. Воронин. Сохранил кресло вице-премьера В. Б. Христенко. Заявил об отказе от губернаторских амбиций гендиректор ММК В. Ф. Рашников. Наконец, регион лично посетил президент РФ В. В. Путин всего за пару недель до выборов.

Пример влияния уже исключительно локального бизнеса «среднего уровня» – лишенная сырьевых ресурсов Смоленская область. Здесь на выборах 1998 года серьезную финансовую поддержку А. Д. Прохорову, ставшему губернатором, насколько известно, оказали ОАО «Интерстройгазкомплект», Смоленский полиграфкомбинат, ТСОО «Заднепровье» (областной рынок), ООО «Бизнес-Ойл» и др. По мнению местных СМИ, наибольшую поддержку новой администрации изначально оказал генеральный директор завода «Кристалл» А. И. Шкадов, именно поэтому заказное убийство А. И. Шкадова 1 августа 1998 года нанесло серьезный удар как по репутации губернатора, так и по его команде. Зачем череда громких убийств, придавших Смоленску криминальную славу, продолжилась. В октябре 2000 года заместитель губернатора Ю. А. Балбышкин был арестован по подозрению в причастности к ряду заказных убийств, а также в коррупции. Проведя год в следственном изоляторе, вице-губернатор был признан виновным лишь в незаконном пользовании служебным телефоном и осужден на два года условно. Затем в мошенничестве с алкогольными региональными акцизными марками на сумму 15 млн рублей и последующем незаконном отмывании денег был обвинен еще один бывший заместитель губернатора Анатолий Макаренко (бывший директор Ярцевского ликеро-водочного завода), сменивший на посту Ю. Балбышкина. Сам Макаренко тоже едва не погиб – он был обстрелян 16 мая 2002 года, когда неизвестные подкараулили его машину на выезде из дачного поселка. В итоге уже фактически через два года после губернаторских выборов 2002 года, в июне 2004 года, А. Макаренко приговором Ленинского районного суда гор. Смоленска за мошенничество, организацию руководства подделкой официальных документов и незаконное хранение боеприпасов был приговорен к 5 годам лишения свободы в исправительной колонии общего режима[102].

В 2000-е годы все чаще появляются материалы о росте влияния в Новгородской области криминальных и полукриминальных структур. Так, огромное влияние приобрела ФПГ Мхитаряна – Кравченко. Генеральный директор завода «Стекловолокно» Т. А. Мхитарян был в советские годы начальником овощебазы (данную ФПГ в регионе так и называли: «наша ФПГ», подразумевая главную и единственную). Прямо или косвенно группа контролировала значительно число объектов недвижимости, малого и среднего бизнеса, промышленные предприятия (ОАО «Новгородский завод стекловолокна», завод «Спектр» и другие). Сам Т. А. Мхитарян имел статус советника губернатора по политическим вопросам и сторонника партии «Единая Россия». Ближайшим сподвижником Мхитаряна стал бывший таксист, исполнительный директор ЗАО «Спектр» Николай Кравченко, имеющий показательную кличку «Коля-Бес». Кравченко был личным водителем Мхитаряна, а позже помощником и правой рукой. Критики утверждали, что представители ФПГ решали «некоторые вопросы», действуя методами, выходящими за пределы законодательства, а также имели отношение к финансированию избирательных кампаний. Формировались и «специфические бизнес-группы» меньшего масштаба влияния. В 2004—2005-м ФПГ Мхитаряна – Кравченко стала все активнее прямо вмешиваться в деятельность органов власти региона и фактически стала предпринимать попытки легализации в политике, что, не исключено, вызывало уже опасения и самой обладминистрации, так как угрожало ее контролю над регионом. После выборов гордумы Великого Новгорода 2004 года ее фактически контролировали Т. А. Мхитарян и Н. Кравченко. Одновременно все больше материалов про криминальные скандалы стало выходить в федеральной прессе. Уже после отмены выборности губернаторов, 3 июля 2007 года, полпред президента в СЗФО И. И. Клебанов назвал деятельность местной ФПГ деятельностью «даже не финансово-промышленной группы, а организованной преступной группировки» и дал М. М. Прусаку месяц на наведение порядка вплоть до роспуска гордумы. В августе 2007 года М. М. Прусак был отправлен в отставку.

В Корякском автономном округе и до прихода к власти в 2000 году гендиректора «Корякгеолдобычи» В. А. Логинова связи администрации с бизнесом были очевидными (хотя губернатор в 1996–2000 годах В. Т. Броневич и была ранее не топ-менеджером коммерческой кампании, а государственным служащим). Просто вместо «геологов» у власти в округе опосредованно находились рыбопромышленники. В. Т. Броневич проводила политику закрепления за поселками т. н. «базовых предприятий», которые в обмен на квоты содержали социальную сферу, организовывали завоз (естественно, на бюджетные деньги) и т. д. Особо стоит отметить роль ЗАО «Иянин Кутх», в которой работали ближайшие родственники В. Т. Броневич, данная компания получала от администрации округа преференции при распределении квот, доминировала в организации завоза топлива в округ и т. д.

Полное доминирование почти все 1990-е и большую часть 2000-х в Хабаровском крае В. И. Ишаева в политической жизни края сопровождалось доминированием связанных с администрацией групп и фигур в экономической жизни региона (Далькомбанк А. З. Шляхового, «Артель старателей „Амур“» В. А. Лопатюка, «ДальРЭО» И. М. Неклюдова). Связанность с губернатором крупного регионального бизнеса воспринималась естественно, особенно учитывая тот факт, что при этом делались широкие популистские жесты: так, бывший главный местный «олигарх» Лопатюк, почетный гражданин Хабаровска, не только внес большой вклад в благоустройство городской набережной, но и построил ледовый дворец «Платинум Арена», а для северных районов края, где расположены его прииски, Лопатюк выступал просто как «кормилец». Негативные материалы об Ишаеве и его семье стали активно появляться только после его ухода с поста губернатора.

С момента распада СССР и ликвидации КПСС политические партии в 1991–2005 годах не оказывали практически никакого влияния на формирование региональных администраций, которые изначально строились по персоналистскому принципу даже в тех случаях, когда избранные или назначенные губернаторы имели некую публично заявленную открытую партийную принадлежность. Скорее не партии как-то влияли на администрации, а администрации пытались управлять в регионе в том числе и партиями.

Сам первый президент России Б. Н. Ельцин изначально был беспартийным, как и большинство членов его администрации и правительства. Демократическое движение напоминало союз свободных электронов с большим количеством малых партий и движений, часто имеющих в качестве заметных фигур только собственных лидеров. С ликвидацией КПСС главная цель, ранее объединявшая представителей демократического движения, была фактически достигнута, и среди них не могло не начаться размежевание по вопросам дальнейшего направления политики в самых разных сферах. В условиях отсутствия в стране в это время сильных партий, опирающихся на широкую общественную поддержку (а это означало, что членство в них не несло для чиновников и кандидатов почти никаких выгод, они не расширяли электоральной поддержки, также, в большинстве случаев, элитной поддержки), для глав большинства регионов также наиболее рациональной моделью поведения было публичное дистанцирование от партий.

30 ноября 1992 года Конституционный суд признал право на существование первичных организаций КПСС, сформированных по территориальному признаку. После этого в феврале 1993 года состоялся учредительный съезд Коммунистической партии Российской Федерации (КПРФ), которая де-факто провозгласила себя правопреемницей КП РСФСР (хотя де-юре была новой организацией). Лидером партии стал бывший секретарь ЦК КП РСФСР Г. А. Зюганов. Параллельно в феврале 1993 года была создана Аграрная партия России (АПР), в которую также вошла значительная часть бывшей номенклатуры КПСС, в том числе ряд тех, кто еще не был уверен в перспективах восстановления КПРФ. АПР представляла более умеренную версию партии – фактического наследника традиций КПСС с большим акцентом на аграрную проблематику. Лидером АПР стал руководитель парламентской фракции «Аграрный союз» М. И. Лапшин.

КПРФ и другие левые партии, с одной стороны, имели явно более развитую и хорошо организованную сеть поддержки с большим административно-партийным опытом. Также в условиях резкого ухудшения социально-экономического положения многих граждан в первые годы реформ, инфляции и обесценивания сбережений, ностальгия по временам СССР и растущая поддержка партий, претендующих на восстановление и сохранение советских традиций, среди значительной части населения была естественной. С другой стороны, КПРФ и другие левые партии выступали как явная оппозиция президенту Б. Н. Ельцину и Правительству РФ. В таких условиях возможные для губернаторов электорально-имиджевые бонусы сотрудничества с левыми нивелировались неизбежными в этом случае проблемами взаимоотношений с администрацией президента и правительством. Часть губернаторов решала эту проблему путем заигрываний с левой оппозицией при принятии тех или иных кадровых, а также других важных решений. В результате формально большинство губернаторов оставалось вне партий.

Открыто выступали как представители реформаторских партий очень немногие губернаторы. Почти все они или были заменены самим федеральным центром, не дожидаясь прямых выборов, или проиграли их. Так, кемеровский губернатор М. Б. Кислюк был народным депутатом РСФСР, членом депутатских групп «Демократическая Россия» и «Радикальные демократы». В конечном счете он был заменен на представителя левых А. М. Тулеева. В Амурской области губернатором в 1991-м был назначен А. А. Кривченко, который ранее работал корреспондентом ТАСС в Амурской области. Он также был народным депутатом России, был членом движения «Демократическая Россия», входил в его областной координационный совет. В апреле 1993 года баллотировался на выборах главы областной администрации, но проиграл, набрав лишь 5,7 % голосов и заняв четвертое место.

Постепенно все большую роль в партийном строительстве начинает играть чиновничество и связанный с ним прагматически настроенный директорский корпус (т. н. «крепкие хозяйственники»). Дистанцируясь и от теряющих популярность радикальных демократов, и от оппозиционных президенту и правительству левых, представители административно-хозяйственной элиты вполне естественно оказывались близки к политическому центру. Первой организацией, где бюрократия играла заметную роль, было созданное в 1991 году Движение демократических реформ. Позднее влияние административно-хозяйственной элиты стало распространяться также на левую и правую часть политического спектра (по электоральным причинам в случае левых и по элитно-лоббистским – в случае правых). Так, КПРФ сумела аккумулировать значительную часть не только бывшей, но и действующей (особенно на местном уровне) бюрократии. Среди реформаторов произошел союз интеллигенции и прогрессивно настроенного чиновничества, лидирующие позиции в этот период заняли представители интеллигенции, оказавшиеся во власти и начавшие сближение с бюрократией (Е. Т. Гайдар, С. М. Шахрай, Г. Х. Попов, Г. А. Явлинский).

На выборах Госдумы РФ 12 декабря 1993 года была предпринята первая попытка формирования «партий власти» с представителями федеральной политико-административной элиты во главе. Однако таких проектов оказалось не один, а минимум три, конкурирующих друг с другом. Ключевым, несомненно, был список блока «Выбор России». Он был образован одноименным политическим движением, а также движением «Демократическая Россия», Крестьянской партией России и партией «Демократическая инициатива». Список блока возглавлял первый вице-премьер Е. Т. Гайдар, в него входили также три вице-премьера, пять министров и руководитель администрации президента РФ.

Кроме федеральных чиновников, список блока «Выбор России» включал председателей и зам. председателей областных и городских советов (председатель Ивановского городского Совета В. В. Зеленкин, заместитель председателя Воронежского городского Совета О. К. Застрожная, зампред Свердловского областного Совета Г. Н. Карелова), чиновников региональных администраций (заместитель главы администрации Томской области В. А. Бауэр, в 1991-м назначенный секретарем краевого комитета ВЛКСМ Алтайского края в ранге заместителя главы администрации края В. А. Рыжков и др.). В Совет Федерации в качестве представителей «Выбора России» были избраны глава администрации Ставропольского края Е. С. Кузнецов, мэр Череповца В. Е. Позгалев.

На выборах депутатов Государственной Думы 17 декабря 1995 года федеральная исполнительная власть фактически выдвинула единую «партию власти» – Всероссийское общественно-политическое движение «Наш дом – Россия» (ВОПД «НДР») во главе с председателем Правительства РФ В. С. Черномырдиным. В период 1993–2007 годов В. С. Черномырдин был единственным, кто, занимая пост главы Правительства РФ, одновременно входил в политическую организацию. Как правило, премьер-министры начинали заниматься партийной деятельностью после своей отставки. Именно вокруг НДР отмечается первое серьезное структурирование региональной административно-хозяйственной элиты. После создания НДР с этим движением оказались связаны 8 членов Правительства РФ (число членов правительства, входящих в НДР, выросло после 1996 года).

Учредительный съезд НДР, подготовленный силами аппарата правительства, состоялся 12 мая 1995 года. Делегаты съезда избрали председателем движения В. С. Черномырдина, его заместителями – главу администрации Самарской области К. А. Титова и первого вице-премьера О. Н. Сосковца. Был утвержден персональный состав Совета движения из 125 человек, в состав которого вошли 5 президентов национальных республик, 32 губернатора. В сформированный в январе 1996-го состав Совета Федерации вошли по должности (из губернаторов и председателей региональных парламентов) не менее 53 членов НДР. При этом в самих регионах членство губернаторов в НДР не было центральным событием политической жизни и они не акцентировали на этом публичное внимание (показательна двойная аффилиация К. А. Титова с НДР и ДВР, а также членство в НДР одновременно состоявшего в КПРФ председателя Законодательного собрания Владимирской области Н. В. Виноградова), в том числе на выборах 1996 года.

НДР почти не играл роли как структура на выборах региональных парламентов, где большинство кандидатов и избранных депутатов, за исключением представителей левых партий (в основном КПРФ), формально были независимыми. Преимущественно членство в НДР как организации, возглавляемой премьер-министром, использовалось главами регионов как способ выстраивания внутриэлитных коммуникаций и для «облегчения» взаимодействия с руководством Правительства РФ. Очевидно, что при этом рекрутирование в структуры исполнительной власти шло исключительно на личной, непартийной основе. И лишь затем, как часть «неформальных» обязанностей, возникала необходимость во вступлении в «партию власти». Эта тенденция проявлялась и в последующие годы. Реальная роль глав регионов в НДР была в основном незначительной. Создать вторую, «левую» партию власти в 1995 году на базе «Блока Ивана Рыбкина» не получилось – представители исполнительной власти предпочитали проект главы правительства, а представители иных административно-бюрократических структур (в первую очередь директората) или не обладали необходимым административным ресурсом, или не были готовы работать «в противофазе» администрации.

Кроме Э. Э. Росселя, возглавившего собственную организацию «Преображение Отечества», еще ряд губернаторов регионов данного периода принадлежал к экзотическим партиям. Так, глава администрации Сахалинской области Е. А. Краснояров принял участие в создании местной «Партии экономического развития и социального партнерства», в которую вошли многие известные промышленники и предприниматели Сахалинской области. Выступал против создания свободной экономической зоны на Сахалине, в апреле 1995 года ушел в отставку. Президентом удмуртской республиканской общественно-политической организации «Всеудмуртская ассоциация „Удмурт Кенеш“» был председатель Верховного Совета Удмуртии в 1990–1995 годах В. К. Тубылов (высшее должностное лицо Удмуртии).

Даже несмотря на некоторую большую идеологизацию губернаторских выборов в 1996–1997 годах (период формального противостояния НПСР и Общероссийского координационного совета по выборам глав администраций в субъектах Федерации – ОКС, отражавших противостояние на президентских выборах Г. А. Зюганова и Б. Н. Ельцина[103]), участие политических партий в выборах глав регионов было достаточно низким на протяжении всего того времени, когда эти выборы проводились. Даже названное противостояние НПСР – ОКС, хотя во многом было агитационно-медийным и отражало отношения кандидатов с администрацией президента РФ, формально не находило отражения в тексте избирательных бюллетеней (ОКС вообще не был партией, даже многие кандидаты НПСР – КПРФ шли на выборы как формально независимые кандидаты). В условиях мажоритарной избирательной системы (особенно при двухтуровой модели) и власть, и оппозиция в борьбе за поддержку избирателей вполне прагматично стремились расширить поле электоральной поддержки, что не могло не персонифицировать кампании, где в основе были личные достоинства кандидатов и их управленческие и консолидаторские навыки (показательно, что почти все победители прямых выборов формировали вокруг себя довольно широкие коалиции). Чрезмерная идеологизация кандидата затрудняла формирование предвыборных коалиций и сужала его электоральное поле. Неудивительно, что в подобных условиях на выборах доминировали прагматики, имеющих репутацию «крепких хозяйственников». Вполне закономерно, что большинство губернаторов-прагматиков, одержавших победу в качестве оппозиционных кандидатов (когда это было выгодно), легко вписались в конфигурацию новой власти, когда это стало приносить больше бонусов, чем оппозиционность.

Начиная с августа 1995 года и по март 1997 года подавляющее большинство кандидатов были выдвинуты группами избирателей и лишь около одной пятой – избирательными объединениями. Среди победителей этого времени только одиннадцать были выдвиженцами избирательных объединений и блоков, при этом семь из них были выдвинуты чисто региональными общественными организациями. Исключением являлись выдвинутый ЛДПР Е. Э. Михайлов, избранный губернатором Псковской области, а также избранный председателем Правительства Хакасии Алексей Иванович Лебедь, выдвинутый региональным отделением движения сторонников своего брата Александра Лебедя «Честь и Родина». Также выдвигались избирательными объединениями и блоками переизбранный глава администрации Хабаровского края В. И. Ишаев, выдвинутый краевым объединением профсоюзов, и переизбранный глава администрации Еврейской автономной области Н. М. Волков, выдвинутый «Избирательным блоком по выдвижению и поддержке Волкова Николая Михайловича», в который входили семь избирательных объединений, включая региональные отделения НДР, «Союза труда», АПР и ПРЕС.

С точки зрения медийной поддержки НПСР 17 новоизбранных в это время кандидатов были его кандидатами (независимо от того, кем они формально выдвигались), еще четверо получили ситуативную поддержку этого блока, еще двоих (в т. ч. кандидата от ЛДПР Е. Э. Михайлова в Псковской области) НПСР поддержал во втором туре. Отдельно следует отметить некоторый успех сторонников «третьей силы» в лице генерала Александра И. Лебедя: его брат, Алексей И. Лебедь, был избран председателем правительства Республики Хакасия.

В период с июня 1997 года до конца 1999 года снизились по сравнению с предыдущим периодом как доля кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями и блоками, так и доля партийных выдвиженцев среди победителей. Избирательными объединениями и блоками было выдвинуто всего 13 % зарегистрированных кандидатов. Даже лидер ЛДПР В. В. Жириновский баллотировался в губернаторы Белгородской области как независимый кандидат (не был зарегистрирован по результатам проверки подписных листов). В. В. Жириновский также пытался участвовать в выборах губернатора Свердловской области и тоже от группы избирателей. Лишь один из официальных партийных кандидатов был избран – А. Д. Прохоров в Смоленской области, выдвинутый КПРФ. Кроме него, представителями левых сил можно считать победителей выборов аграриев-прагматиков О. П. Королева в Липецкой области и А. А. Чернышева в Оренбургской. Отдельно стоит отметить губернаторов Орловской и Кемеровской областей Е. С. Строева и А. М. Тулеева, которые поддерживались как администрацией президента, так и левой оппозицией. В Республике Алтай с минимальным результатом победу одержал депутат Государственной Думы, представитель либеральной партии «Демократический выбор России» С. И. Зубакин (впрочем, баллотировавшийся как независимый кандидат). Александр И. Лебедь был избран губернатором Красноярского края, таким образом, представители движения «Честь и Родина», два родных брата, возглавили два соседних региона (Красноярский край и Хакасию).

Среди неудачных примеров участия в губернаторских выборах 1997–1999 годов явных партийных лидеров можно упомянуть лидера движения «Новая сила» и избирательного блока СПС, бывшего премьер-министра С. В. Кириенко на выборах мэра Москвы в декабре 1999 года.

Яркий пример персоналистской, а не партийной конкуренции, которая с 1998 года стала совсем уходить на второй план на выборах губернаторов, представляли выборы губернатора Московской области в декабре 1999 года – январе 2000 года. На них два конкурента, в тот момент действующий губернатор А. С. Тяжлов и его соперник генерал Б. В. Громов (в итоге избранный), при этом одновременно баллотировались в Государственную Думу по одному и тому же списку избирательного блока ОВР. При этом администрация президента, для которой ОВР был нежелательным проектом, явно поддерживала не их, а члена КПРФ, спикера Государственной Думы РФ Г. Н. Селезнева.

За период 2000–2002 годов активность избирательных объединений и блоков на выборах глав регионов еще больше снизилась на фоне 1998–1999 годов – ими было выдвинуто только около 6 % зарегистрированных кандидатов. Победили лишь пять выдвиженцев избирательных объединений. Среди них было двое действующих глав: вновь губернатор Хабаровского края В. И. Ишаев (на выборах 2000 года был выдвинут региональным отделением движения «Союз труда») и глава администрации Алтайского края А. А. Суриков (также выборы 2000 года – выдвинут краевым отделением НПСР). При этом новое избрание и В. И. Ишаева, и А. А. Сурикова было тогда столь бесспорным, что выдвижение от партии или в качестве независимого кандидата не играло для них никакой роли, не влияло на их шансы и, скорее всего, было просто проявлением их личного желания, а не электоральной необходимостью. Все трое впервые избранных партийных кандидатов представляли левых: выдвиженец КПРФ, депутат Госдумы В. И. Тихонов (Ивановская область, декабрь 2000 года), лидер камчатских коммунистов и регионального движения «Товарищ» М. Б. Машковцев (Камчатская область, декабрь 2000 года) и федеральный лидер АПР М. И. Лапшин (Республика Алтай, январь 2002 года).

Губернаторы, которые в 1996 году при избрании выдвигались избирательными объединениями левых, на этот раз преимущественно баллотировались как независимые надпартийные кандидаты (при поддержке левых): Ю. Е. Лодкин (Брянская область), Н. В. Виноградов (Владимирская область), В. Н. Любимов (Рязанская область). Независимым кандидатом на этот раз был бывший член ЛДПР, псковский губернатор Е. Э. Михайлов. Как независимые баллотировались и победили депутаты Государственной Думы от КПРФ А. Н. Ткачев (Краснодарский край), А. Н. Михайлов (Курская область), Г. М. Ходырев (Нижегородская область, причем уже на выборах депутатов Государственной Думы в 2003 году Г. М. Ходырев уже возглавлял региональную часть списка «Единой России»).

После отставки В. С. Черномырдина с поста премьер-министра в мае 1998 года началось быстрое дистанцирование глав регионов от утратившей личный ресурс действующего премьер-министра бывшей «партии власти». Одновременно снижается влияние и президента Б. Н. Ельцина, не имеющего права баллотироваться на третий срок, при этом тяжело болеющего (5 ноября 1996 года ему была проведена операция аортокоронарного шунтирования сердца). Лево-коммунистическое большинство в Госдуме РФ осенью 1998 года начинает против Б. Н. Ельцина процедуру импичмента (отрешения от должности). В ноябре-декабре 1998 года многие губернаторы – члены НДР, руководители региональных организаций и депутаты Думы от НДР приняли участие в создании организации «Отечество» во главе с Ю. М. Лужковым. Вошедший в оргкомитет «Отечества» ярославский губернатор А. И. Лисицын заявил о своем выходе из НДР; А. С. Тяжлов (Московская область), А. А. Ефремов (Архангельская обл.), Ю. А. Спиридонов (Коми) примкнули к «Отечеству», не заявляя о выходе из НДР. Фактически начался распад НДР.

По сути, НДР в 1998–1999 годах распался на несколько административно-номенклатурных элитных групп: сам НДР (ближайшие соратники В. С. Черномырдина), «Голос России» самарского губернатора К. А. Титова, «Отечество» мэра Москвы Ю. М. Лужкова и блок «Вся Россия» М. Ш. Шаймиева и М. Г. Рахимова.

В конце 1998 года была создана возглавленная Ю. М. Лужковым Общероссийская политическая общественная организация (ОПОО) «Отечество». Учредительный съезд организации прошел 19 декабря 1998 года, в тот же день Министерство юстиции РФ зарегистрировало ее устав. На Учредительном съезде движения присутствовали губернаторы Санкт-Петербурга (В. А. Яковлев), Архангельской (А. А. Ефремов), Московской (А. С. Тяжлов), Мурманской (Ю. А. Евдокимов), Нижегородской (И. П. Скляров), Новосибирской (В. П. Муха), Пермской (Г. В. Игумнов), Ярославской (А. И. Лисицын) областей, председатель Госсовета Удмуртии А. А. Волков, президент Калмыкии К. Н. Илюмжинов, глава Карелии С. Л. Катанандов, глава Коми Ю. А. Спиридонов, глава Мордовии Н. И. Меркушкин и др. В то же время ни один из присутствовавших на учредительном съезде губернаторов и президентов республик не вошел в состав Центрального совета – согласно официальной точке зрения, это было вызвано якобы юридической невозможностью участия представителей исполнительной власти в каких-либо политических объединениях. Однако при этом многие главы регионов являлись при этом членами политсовета НДР (А. С. Тяжлов, А. А. Ефремов, А. И. Лисицын, Г. В. Игумнов, Ю. А. Спиридонов) или Координационного совета НПСР. На июль 1999 года, по данным самого движения «Отечество», его членами были 11 губернаторов, имелось 10 фракций и 11 депутатских групп в региональных парламентах[104].

Ближе к выборам 1999 года параллельно движению «Отечество» возник блок «Вся Россия». Лидерами и основателями блока стали президенты Татарстана М. Ш. Шаймиев, Башкортостана М. Г. Рахимов, Ингушетии Р. С. Аушев, губернатор Санкт-Петербурга В. А. Яковлев. Инициативная группа возникла в апреле 1999 года. Из примерно 40 членов инициативной группы как минимум пятеро (члены Совета Федерации В. К. Бочкарев, А. П. Гужвин, Г. В. Игумнов, П. И. Сумин, С. С. Собянин) параллельно принимали участие в инициативной группе конкурирующего губернаторского блока «Голос России» К. А. Титова; П. И. Сумин одновременно состоял в НПСР; Г. В. Игумнов (член политсовета НДР), кроме того, перед этим принимал участие в учредительном съезде движения «Отечество». В НДР на тот момент все еще состояли М. Г. Рахимов, А. А. Джаримов, В. И. Ишаев, Л. К. Полежаев, А. П. Гужвин, Ф. Х. Мухаметшин.

22 мая 1999 года в Санкт-Петербурге состоялся учредительный съезд блока «Вся Россия» (официальными учредителями которого стали движения «За равноправие и справедливость» и «Регионы России» как «политические общественные организации»). В политсовет блока вошли Р. С. Аушев, Б. А. Говорин, А. П. Гужвин, В. И. Ишаев, Л. К. Полежаев, М. Г. Рахимов, П. И. Сумин, А. В. Филипенко, М. Ш. Шаймиев, В. А. Яковлев. 4 августа было объявлено о достижении соглашения о создании коалиции «Отечество» – «Вся Россия». Сопредседателями были избраны мэр Москвы Ю. М. Лужков и губернатор Санкт-Петербурга В. А. Яковлев. Список ОВР в Госдуму возглавили мэр Москвы Ю. М. Лужков, Е. М. Примаков, губернатор Санкт-Петербурга В. А. Яковлев. Региональные части списка включали губернаторов Кировской и Московской областей В. Н. Сергеенкова и А. С. Тяжлова, главу Мордовии Н. И. Меркушкина, председателя Правительства Карелии С. Л. Катанандова. Открытую поддержку блоку оказывали также главы республик Татарстан, Башкортостан и Ингушетия М. Ш. Шаймиев, М. Г. Рахимов и Р. С. Аушев.

Появился и третий губернаторский блок (если считать «Отечество» и «Всю Россию» до объединения за два блока), «праволиберальный», – созданный самарским губернатором К. А. Титовым «Голос России». Пример К. А. Титова – это один из самых ярких примеров поведения губернаторов в то время: губернатор, ранее активно поддерживавший НДР, и даже бывший зам. председателя совета этого движения, на фоне ослабления федерального центра в 1997–1999 годах решил вести свою игру. Вначале К. А. Титов принял решение создать альянс с Ю. М. Лужковым, который, возможно, виделся ему наиболее перспективным кандидатом в президенты. Затем К. А. Титов предпринимает первую серию поездок по регионам России с целью договориться с губернаторами и в перспективе сформировать вокруг себя собственную губернаторскую коалицию. Однако решительный выход К. А. Титова на федеральную политическую сцену оказывается не подкреплен необходимыми ресурсами. Тем не менее К. А. Титов продолжает свою игру и 28 января 1999 года объявляет о намерении создать свой губернаторский блок, который по первоначальному замыслу должен был стать альтернативой «Отечеству». Среди первоначальных возможных участников блока назывались главы регионов – члены НДР (кроме К. А. Титова, это были Л. Ю. Рокецкий, В. Ф. Чуб, В. Е. Позгалев, А. В. Назаров, В. А. Кислицын); кроме того, калининградский губернатор Л. П. Горбенко, глава Хакасии Алексей И. Лебедь. 17 февраля 1999-го было обнародовано «Обращение к российской общественности», подписанное 32 членами Совета Федерации, в котором объявлялось о начале работы по созданию избирательного блока «Голос России», в апреле подписантов стало 33 (в том числе 19 губернаторов). Многие из этих подписантов никогда не считались либералами, а скорее ранее были близки к КПРФ/НПСР (В. Н. Сергеенков, П. И. Сумин, А. М. Тулеев и некоторые другие). Основным программным требованием участников блока названо расширение прав субъектов РФ и установление «реального федерализма». Однако в результате в блок фактически вошли лишь карликовые партии, базировавшиеся в Москве или Самаре. Реально никакой серьезной организационной работы не велось, и «Голос России» быстро превратился в подобие небольшого элитарного клуба. В апреле 1999 года обсуждалась возможность коалиции «Отечества», «Всей России» и «Голоса России». Уже в мае К. А. Титов отказался участвовать в коалиции (вероятно, он понял, что вряд ли выдержит конкуренцию за лидерство с Ю. М. Лужковым). При этом с фактической потерей союзников среди губернаторов К. А. Титов продолжил поиск вариантов продвижения на федеральный уровень. В августе 1999 года, когда в Самару прибыли С. В. Кириенко и И. М. Хакамада с предложением самарскому губернатору войти в СПС на условии, что он будет сопредседателем, К. А. Титов согласился, «Голос России» от самостоятельного участия в выборах отказался.

Кроме трех названных («Отечество», «Вся Россия», «Голос России») организаций и блоков, пытавшихся выразить политические и экономические интересы региональной номенклатуры, участником политического процесса стал и четвертый блок с ее участием – Межрегиональное движение «Единство» (МЕДВЕДЬ), однако в реальности ориентированный уже на выражение интересов федеральной номенклатуры и призванный скорее «уравновесить» блок «Отечество – Вся Россия». Блок «Единство» изначально никаких губернаторов – политических тяжеловесов в составе лидеров не имел и опирался в первую очередь на поддержку федеральной исполнительной власти. Инициативная группа по созданию блока была образована 24 сентября 1999 года, учредительный съезд прошел 3 октября. Созданию блока предшествовало коллективное заявление 39 глав регионов, авторы которого выражали свое недовольство тем, как ведется избирательная кампания, и призывали к честным выборам. Инициаторами обращения были А. В. Назаров (Чукотский АО), Л. П. Горбенко (Калининградская область), Е. И. Наздратенко (Приморский край), В. И. Платов (Тверская область), Е. С. Савченко (Белгородская область) и А. В. Руцкой (Курская область). Текст «Заявления 39-ти» был крайне неопределенным и обтекаемым, его подписали одновременно член КПРФ А. Л. Черногоров (Ставропольский край) и член «Демократического выбора России» С. И. Зубакин (Республика Алтай). Обращает внимание, что среди подписантов почти не было губернаторов – политических тяжеловесов (кроме А. М. Тулеева, Е. С. Савченко, В. И. Ишаева, Э. Э. Росселя, В. Ф. Чуба, Д. Ф. Аяцкова, Л. К. Полежаева, В. М. Кресса и Н. В. Федорова), доминировали главы небольших и дотационных регионов, а также ряд губернаторов, имеющих сложные отношения с федеральным центром и, вероятно, заинтересованных в их улучшении и «политической реабилитации» (А. В. Руцкой, Е. И. Наздратенко), были широко охвачены небольшие автономные округа и национальные республики. 24 сентября 1999 года глава МЧС С. К. Шойгу принял предложение группы чукотского губернатора А. В. Назарова возглавить новый блок. 30 сентября 1999 года группа по связям с общественностью избирательного штаба КПРФ распространила сообщение о том, что опубликованные в этот день в «Независимой газете» сведения о наличии в списке региональных лидеров, поддерживающих идею создания блока «Единство», фамилий губернаторов А. Л. Черногорова, А. М. Тулеева и В. А. Стародубцева являются «злостным вымыслом и не имеют ничего общего с действительностью». На пресс-конференцию С. К. Шойгу 27 сентября 1999 года Д. Ф. Аяцков пришел «как гость», а как участники блока – присутствовало только семеро региональных руководителей: А. В. Назаров, Е. И. Наздратенко, Л. П. Горбенко, А. В. Руцкой, В. И. Платов, В. Ф. Чуб и К. Н. Илюмжинов. Все семеро подчеркнули, что хотя поддержат блок, но сами в список кандидатов в депутаты не войдут. 6 октября был утвержден федеральный список кандидатов и список кандидатов по одномандатным округам. Из членов Совета Федерации в федеральный список вошли только губернатор Тверской области В. И. Платов и председатель Магаданской областной Думы В. А. Пехтин. В списке был ряд представителей команд поддержавших список губернаторов, например ставленник А. В. Руцкого, зам. губернатора Курской области А. М. Федулов. Был избран Координационный совет блока из 24 человек, в него вошли шесть руководителей регионов – А. В. Назаров, А. В. Руцкой, К. Н. Илюмжинов, В. И. Платов, Л. К. Полежаев, В. Т. Броневич.

Среди иных участников выборов 1999 года (кроме названных НДР, ОВР и «Единства») губернатор был в списке КПРФ – в центральной части списка на третьем месте был губернатор Тульской области В. А. Стародубцев (входивший в 1995 году в список АПР), также в список входил губернатор Кемеровской области А. М. Тулеев.

По подсчетам Г. В. Голосова, к концу 1999 – началу 2000 года членами НДР был 21 губернатор, «Отечество – Вся Россия» – 17, блока «Единство» – 5 (по приведенным выше данным – шесть), КПРФ – 4. СПС – 1, «Блок генерала А. Николаева и академика С. Федорова» – 1[105] (хотя, как уже отмечено выше, многие заигрывали с несколькими блоками одновременно).

Отношения к партиям скорее как к элементу налаживания «московских связей», не имеющих реальной электоральной пользы, в это время хорошо видны на примере Республики Коми, где глава региона Ю. А. Спиридонов одного из своих заместителей А. М. Окатова отправил возглавлять региональное отделение НДР, а другой его заместитель А. А. Каракчиев позднее возглавил отделение «Отечества».

Как известно, в результате фактическую победу на выборах депутатов Государственной Думы в декабре 1999 года одержало движение «Единство» (23,32 %, 64 места по спискам, 9 по округам), де-факто объявившее себя блоком сторонников нового председателя Правительства В. В. Путина, хотя формально первое место по спискам по-прежнему занялао КПРФ (24,29 %, 67 мест по спискам, 46 по округам). Блок «Отечество – Вся Россия» занял лишь третье место с 13,33 % (37 мест по спискам, 31 по округам). После данной конкуренции блоков региональной и федеральной бюрократии («Отечество – Вся Россия» и Межрегиональное движение «Единство») начался процесс преобразования блоков-победителей в политические партии. 27 февраля 2000 года прошел учредительный съезд общероссийского общественно-политического движения «Единство», а уже на следующем съезде, 27 мая 2000 года, это движение было преобразовано в политическую партию. 12 апреля 2001 года состоялось совместное заявление С. К. Шойгу и Ю. М. Лужкова об объединении партии «Единство» и движения «Отечество». 12 июля 2001 года состоялся Учредительный съезд Общероссийского союза «Единство» и «Отечество». На следующем съезде, 27 октября 2001 года, к союзу присоединилось движение «Вся Россия» и союз был преобразован в общероссийскую общественную организацию. Вскоре, 1 декабря 2001 года, эта организация была преобразована в политическую партию «Единство и Отечество – Единая Россия». Лидеры объединившихся партий С. К. Шойгу, Ю. М. Лужков и М. Ш. Шаймиев были избраны сопредседателями Высшего совета партии. Председателем генерального совета партии, осуществлявшего практическое руководство, и центрального исполнительного комитета стал А. Д. Беспалов (в 2003 году замененный на посту пред. генсовета В. Н. Богомоловым, а на посту главы центрального исполкома – Ю. Н. Волковым). 20 ноября 2002 года новую единую «партию власти» в качестве председателя высшего совета партии возглавил министр внутренних дел РФ Б. В. Грызлов (ранее руководитель фракции «Единство» в Государственной Думе).

Началось активное вступление региональной номенклатуры в «Единую Россию», независимо от предыдущей партийной принадлежности. К примеру, пензенский губернатор В. К. Бочкарев вначале был возможным участником блока «Голос России», весной 1999 года стал членом движения «Вся Россия», в феврале 2000 года уже был делегатом съезда движения «Единство», затем оказался в партии «Единая Россия». В Мордовии в процессе подготовки к парламентским и президентским выборам 1999–2000 годов руководство региона однозначно поддержало «Отечество» Ю. М. Лужкова. Сам глава республики Н. И. Меркушкин возглавил региональный список ОВР по территориальной группе, включающей Мордовию, Марий Эл и Пензенскую область. На выборах в Госсобрание Мордовии 1999 года большинством депутатов Госсобрания стали те, кого поддерживало собственное движение Н. И. Меркушкина «Согласие. Порядок. Созидание» (90 % депутатов). К маю 2003 года 2/3 депутатов Госсобрания уже состояло в «Единой России».

Бывший в начале 1990-х сторонником реформаторов ярославский губернатор А. И. Лисицын, когда во главе правительства стал В. С. Черномырдин, быстро переориентировался и оказался среди организаторов новой «партии власти» НДР, вошел в оргкомитет движения, стал членом совета НДР. 1 октября 1998 года А. И. Лисицын одним из первых губернаторов вышел из НДР. В ноябре 1998 А. И. Лисицын вошел в оргкомитет движения «Отечество» и немногим позже – в политсовет.

Избранный в 2000 году губернатором Курской области депутат Госдумы от КПРФ А. Н. Михайлов после этого сложил с себя полномочия первого секретаря Курского обкома КПРФ, в 2004 году вышел из рядов КПРФ, а 8 февраля 2005 года вступил в партию «Единая Россия». Губернатор Кемеровской области А. М. Тулеев на выборах в Госдуму 1999 года еще входил в список КПРФ, но в самом регионе уже поддерживал кандидатов «Единства». В 2000 году он был исключен из НПСР, в декабре 2003 года возглавил региональную группу списка «Единой России» в Госдуму, который благодаря этому набрал в Кемеровской области 52 % голосов.

Избранный в 1999 году оренбургским губернатором член АПР А. А. Чернышев в том же 1999 году на внеочередном VIII съезде АПР голосовал против решения войти в блок «Отечество – Вся Россия» (ОВР) и поддержал меньшинство, которое заявило о намерении идти в Думу по списку КПРФ. Тем не менее в декабре 2004 года он вступил в «Единую Россию»[106].

28 мая 2002 года нижегородский губернатор Г. М. Ходырев официально заявил о выходе из КПРФ в знак протеста против исключения из партии спикера Госдумы Г. Н. Селезнева, а также депутатов Н. Н. Губенко и С. П. Горячевой. Затем вступил в «Единую Россию».

Яркий пример политического прагматизма – ставший в конце 2000 года губернатором Краснодарского края А. Н. Ткачев. Независимый кандидат в 1995-м, победивший тогда на выборах в Госдуму РФ по округу Н. И. Кондратенко, затем сторонник губернатора Н. Егорова (в 1996 году выдвигался на пост губернатора Краснодарского края, но снял свою кандидатуру в пользу Егорова). В 1997-м – член Центрального совета Аграрной партии России (АПР), затем союзник Н. И. Кондратенко, был членом Координационного совета Краснодарского краевого общественно-политического движения «Отечество» (Кондратенко). В августе 1999 года подписал письмо депутатов Аграрной депутатской группы против решения Центрального совета АПР о вхождении в блок ОВР. В сентябре 1999 года был выдвинут от КПРФ в Госдуму по Тихорецкому избирательному округу № 43 при поддержке движения «Отечество» Н. И. Кондратенко. В Госдуме снова вошел в Агропромышленную депутатскую группу (АДГ), возглавил Комитет Государственной Думы по делам национальностей. Как уже отмечено, 3 декабря 2000-го был избран губернатором края. 29 марта 2003-го вошел в состав Высшего совета партии «Единая Россия». В апреле 2003 года заявил о том, что приостанавливает членство в КПРФ и что на предстоящих президентских выборах поддержит В. В. Путина. В дальнейшем входил в списки «Единой России» на выборах в Госдуму РФ начиная с 2003 года. В октябре 2004 года Ткачева решением пленума крайкома единогласно исключили из КПРФ с формулировкой «За утрату связи с партией, длительную неуплату членских взносов и за действия, нанесшие ущерб КПРФ».

Реструктуризация партийной системы стимулировалась не только за счет объединения конкурирующих партий региональной и федеральной бюрократии, но также законодательно.

После принятия в 2001–2002 годах новых законов «О политических партиях» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» для того, чтобы после июля 2003 года политическое общественное объединение могло участвовать в федеральных и региональных выборах, оно должно было на своем съезде преобразоваться в политическую партию. Де-факто запрещались региональные партии (так как партия была обязана иметь зарегистрированные отделения не менее чем в половине субъектов Федерации). В результате число политических субъектов, имеющих право на участие в выборах, резко сократилось. Тем не менее подход Минюста РФ к регистрации партий был первое время достаточно либеральным, большинство проблем удавалось преодолеть, и ни одна из более или менее серьезных партий не была искусственно лишена права на участие в политической жизни. За два года, прошедших после вступления закона в силу, 44 партии сумели зарегистрировать не менее 45 региональных отделений и тем самым получили право участвовать в парламентских выборах 2003 года. Однако эти цифры существенно уступали показателям 1999 года (правом участия в выборах депутатов Государственной Думы тогда обладали 139 организаций). Максимума число партий, которые сумели зарегистрировать региональные отделения более чем в половине субъектов РФ, достигло в 2004 году: 46.

На выборах депутатов Государственной Думы РФ 7 декабря 2003 года в общефедеральную часть списка «Единой России» третьим и четвертым вошли мэр Москвы Ю. М. Лужков и президент Республики Татарстан М. Ш. Шаймиев (в общефедеральной части было всего четыре кандидата). Всего в список партии были включены еще 27 руководителей субъектов Федерации; из 31 региональной части лишь в десяти не было таких кандидатов. Стоит отметить, что среди губернаторов, входивших в список «Единой России», были и те, кто ранее баллотировался по спискам КПРФ (Г. М. Ходырев, А. М. Тулеев) или активно оппонировал федеральной власти (Э. Э. Россель). В одном субъекте Федерации (Республика Алтай, руководитель которой М. И. Лапшин возглавлял список АПР) возглавляемая губернатором АПР сумела опередить «Единую Россию» и занять первое место с результатом 31,7 % голосов (но в целом по РФ в Госдуму не прошла).

В то же время в 2003, 2004 годах и до завершения прямых выборов губернаторов в феврале 2005 года доля партийных выдвиженцев среди выдвинутых кандидатов на выборах губернаторов составила всего 12,4 %, среди кандидатов, присутствовавших в избирательном бюллетене, – 17,9 %.

Среди победителей выборов 2003 года было только четыре партийных выдвиженца. Среди них было три кандидата избирательных блоков, созданных специально для поддержки действующего главы региона: Н. И. Меркушкин («За Мордовию»[107]), Л. К. Полежаев (Омская область, «Стабильность и развитие»[108]), А. А. Чернышев («За родное Оренбуржье»[109]), а также Э. Э. Россель (переизбранный губернатор Свердловской области), выдвинутый «Единой Россией».

Среди победителей 2004–2005 годов оказалось всего три партийных кандидата, все выдвигались «Единой Россией», – действующий губернатор Усть-Ордынского Бурятского АО В. Г. Малеев, губернатор Курганской области О. А. Богомолов и депутат Госдумы РФ Н. В. Денин (избран руководителем Брянской области). Еще четыре победителя 2003–2005 годов указали свою партийную принадлежность: вновь избранный губернатор Ярославской области А. И. Лисицын, новые главы Тверской области Д. В. Зеленин и Ненецкого автономного округа А. В. Баринов указали на членство в «Единой России», а М. Б. Машковцев, избранный губернатором Камчатской области на второй срок, – членство в КПРФ. Остальные победители в тексте избирательного бюллетеня ни с какими партиями себя не ассоциировали.

Интересно отметить, что в этот же период публичная департизация охватывает не только губернаторские выборы, но и выборы депутатов региональных парламентов. Этот процесс подробно анализировался в моих работах, посвященных выборам депутатов региональных парламентов[110]. Партийные депутаты в первом электоральном цикле (1993–1995) были избраны в 49 регионах, во втором (1995–1999) – в 69, а в третьем (1999–2003) – в 58. Средняя доля мест, выигранных выдвинутыми партиями кандидатами, соответственно составляла 12,5, 21,8 и 14,8 %. Таким образом, в середине 1990-х годов (на фоне президентских выборов 1996 года и политической поляризации данного времени) имело место некоторое повышение партийной активности в регионах, а в конце 1990-х годов произошло существенное ее снижение на фоне явной прагматизации и персонализации региональной политики.

Доминировавшая до 2003 года в регионах на выборах депутатов законодательных собраний мажоритарная избирательная система относительного большинства с одномандатными округами (или плюральная, по иной терминологии) делала невыгодным выдвижение на выборах от партий даже заведомо партийных кандидатов. В этой системе партийные кандидаты, как правило, соревновались с независимыми. Соответственно, главный вопрос состоял не в том, победит ли одна партия другую, а в том, есть ли партия, дающая своему выдвиженцу какое-либо преимущество над беспартийным соперником. Так как все партии в первую очередь нацеливались на выборы депутатов Государственной Думы и потому ориентировались на свою узкую электоральную нишу (именно такую тактику стимулирует пропорциональная избирательная система), то партийный бренд в большинстве случаев скорее сужал, чем расширял электоральную нишу кандидата и партийные кандидаты чаще всего проигрывали «крепким хозяйственникам», беспартийным ставленникам исполнительной власти[111]. Единственной партией, которая в этих условиях добивалась существенных успехов, оставалась КПРФ, но в основном лишь в регионах «красного пояса», и к тому же довольно часто она блокировалась с другими партиями и общественными объединениями в единый левый блок.

В российских условиях данного периода двухтуровая мажоритарная система (система абсолютного большинства) также работала против партий: беспартийное большинство чаще всего «прокатывало» вышедшего во второй тур партийного кандидата. Наиболее яркий пример: в первом туре выборов депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга 1998 года объединение «Яблоко» (которое было тогда главной оппозиционной силой в городе) добилось внушительного успеха, однако во втором туре большинство кандидатов от этого объединения проиграло. В большей степени развитию партий в российских условиях способствовала система выборов по многомандатным округам (иначе называемая «блоковой»). Чаще всего эта система способствовала созданию крупных блоков, формальных или неформальных, в результате чего избирателю предлагалось проголосовать за некий список кандидатов. В теории данная система в наибольшей степени благоприятствует сильным партиям, особенно связанным с исполнительной властью: примером могут служить выборы депутатов Законодательного собрания Краснодарского края 1998 года, проходившие в основном по четырех– и пятимандатным округам, где 40 из 50 мандатов завоевали представители регионального движения «Отечество» Н. И. Кондратенко.

Персонифицированный характер выборов депутатов региональных законодательных органов был заметен даже в наиболее продвинутых в партийном развитии регионах, в том числе и тех, где использовалась пропорциональная система[112]. Примером могут служить блоки, созданные вокруг конкретных лидеров: «Избирательный блок Анатолия Быкова» и «За Лебедя!» в Красноярском крае, «Кузнецов, Полозов, Савицкий – вместе ради будущего» в Псковской области, «Блок Юрия Болдырева» в Санкт-Петербурге, а также объединения и блоки, четко ассоциированные с харизматическими лидерами: блок А. В. Усса «Наши!» в Красноярском крае, блоки А. М. Чернецкого «Наш дом – наш город» и «Единство и Отечество» в Свердловской области, блок А. М. Тулеева «Служу Кузбассу», возглавляемое Н. И. Кондратенко движение «Отечество» в Краснодарском крае.

Довольно распространенной технологией являлось создание блоков уже в ходе самой кампании, после окончания регистрации кандидатов. Очевидно, что такие блоки носили неформальный характер, принадлежность к ним кандидата отражалась только в агитационных материалах, а не в бюллетене. Как правило, это были списки кандидатов, поддерживаемых главой региона. Часто и сами партии, не выдвигая никого официально, публиковали т. н. список поддержки. В регионах губернаторские списки принимали самые различные формы: от официальных прогубернаторских блоков (Алтайский край, Камчатская, Кемеровская, Свердловская области) до списков, публиковавшихся зачастую даже не от имени самого главы. Так, в Омской области в 2002 году губернаторский список был оформлен в виде «Обращения к омичам», подписанного на собрании представителей областной общественности. В Москве на выборах 1997 года «список Лужкова» был опубликован только в СМИ, причем в двух разных вариантах (различия были следствием усилий различных группировок внутри мэрии), один из которых был опубликован от имени редакции официального органа Правительства Москвы «Тверская, 13», а другой, по утверждению редакции газеты «Московский комсомолец», опубликовавшей его, был составлен экспертами газеты, которые якобы «на свой страх и риск» вычислили, кто из кандидатов наиболее симпатичен мэру[113]. На выборах Мосгордумы 2001 года фигурировал уже список, подписанный совместно Ю. М. Лужковым, С. К. Шойгу, Б. Е. Немцовым и Г. А. Явлинским, который, по сути, был тем же «списком Лужкова» с небольшими уступками в пользу СПС и РО «Объединение Яблоко»[114]. В обоих случаях списки выборочно включали представителей разных партий и беспартийных кандидатов как элемент расширения властями «лужковской» коалиции.

Относительно значимой была партийная идентификация кандидатов на региональных парламентских выборах также в регионах, где на данных выборах применялись многомандатные округа («блоковая» система). Во-первых, при данной системе, когда избирательные округа достаточно большие и число кандидатов в бюллетене довольно велико, повышается ценность таких маркеров, как партийность. Во-вторых, анализ показал, что значительная часть избирателей не использует все имеющиеся у них голоса. В такой ситуации «блоковая» система действует как система ограниченного вотума, которая благоприятствует кандидатам, поддерживаемым меньшинством избирателей. Стоит отметить, что из четырех субъектов РФ, которые в 1997–2002 годах использовали на региональных выборах пропорциональную систему, три (Красноярский край, Псковская и Свердловская области) перешли к этой системе именно от «блоковой».

Партийный состав законодательных органов субъектов РФ был исследован в 2003 году мной совместно с А. Ю. Глубоцким[115]. В данном исследовании в качестве индикаторов оценки использовались два показателя – заявленная партийность кандидата на выборах и реальная партийность избранного депутата. Заявленной партийностью кандидатов считалось не только непосредственное выдвижение от избирательного объединения или блока, но и указание кандидатом, выдвинутым избирателями или в порядке самовыдвижения, его принадлежности к общественному объединению, которая фиксировалась в избирательном бюллетене. Такой подход, хотя и более трудоемкий, в большей степени отражал партийность кандидатов с точки зрения избирателя, для которого важен не столько способ выдвижения кандидата, сколько его публичная, документально заявленная принадлежность к политической организации.

Согласно этому исследованию, в большинстве регионов в третьем электоральном цикле по сравнению со вторым произошло снижение заявленной на выборах партийности избранных депутатов. Только в 18 регионах был отмечен рост заявленной партийности, причем в большинстве случаев он носил «технический характер» – от одних низких показателей к другим, тоже низким (в Республике Бурятия, Ленинградской и Нижегородской областях, Коми-Пермяцком автономном округе и др.). Относительно существенное изменение показателей заявленной партийности в сторону увеличения было отмечено только в Амурской (где произошел переход от двухмандатных к трехмандатным округам), Архангельской, Владимирской, Саратовской, Тверской областях и в Удмуртской Республике.

Экстремальный рост был отмечен в Республике Башкортостан на выборах 16 марта 2003 года – от нулевой партийности к почти полной. Как представляется, «башкирская аномалия» не связана с ростом авторитета партий в Башкирии, а скорее с решением правящей региональных властей выдвинуть своих представителей под брендом «Единой России». Подобная ситуация, когда полная беспартийность сменяется тотальной партийностью, часто характерна для регионов с в той или иной степени авторитарными политически режимами, с преобладанием патриархальной или кланово-корпоративной системы власти – таких как Кемеровская область, Башкортостан, Татарстан, Калмыкия.

С точки зрения соотношения заявленной и реальной партийности данное исследование показало, что в подавляющем большинстве регионов (т. е. почти во всех) реальная партийность законодательных органов третьего созыва была существенно (в два раза и более) выше, чем заявленная на выборах. Почти не отличалась заявленная и реальная партийность в Камчатской и Московской областях, республиках Тыва и Коми, не столь велики были различия в Курской области и некоторых других регионах. Причины расхождений заявленной партийности кандидата на выборах и реальной партийности избранного депутата в эти годы имеют несколько причин. Первая, уже отмеченная выше, – электоральная, как правило, невыгодность для кандидатов чрезмерных аффиляций с теми или иными партиями. Вторая причина – формальная партийность уже избранных депутатов и создание в региональных парламентах партийных групп и фракций выступали как инструмент выстраивания отношений региональных и федеральных элит. Создание фракции (группы) той иной партии в заксобрании выступало как своеобразный реверанс в сторону этой партии, что позволяло использовать те или иные ее ресурсы (от финансирования на федеральных выборах до поддержки различных проектов на федеральном уровне, что особенно важно в случае «партий власти» – от «Нашего дома России» до «Единой России»). При этом к формальной независимости кандидатов на собственно выборах могли относиться с пониманием. Бывали случаи, когда отдельные депутаты публично в Москве могли формально пообещать вхождение в несколько партий одновременно (никаких юридических запретов на двойное членство до 2001 года в законодательстве не было). Третья причина – реальная партийность заксобрания могла быть элементом выстраивания собственно региональной политической системы и выступать как форма структурирования администрацией (и/или ее оппонентами) своих сторонников.

Принудительный перевод выборов региональных парламентов с июля 2003 года на смешанную, мажоритарно-пропорциональную, избирательную систему стимулировал региональные элиты, включая администрации, к более активному взаимодействию с политическими партиями, формально повысил статус региональных отделений политических партий. Специфика этого взаимодействия состояла в том, что партии в регионах преимущественно не имели собственного авторитета, но оказались монопольными поставщиками специфической услуги – выдвижения в составе списка кандидатов на выборах. И хотя в большинстве регионов сохранилась альтернативная возможность стать депутатом – через самовыдвижение в одномандатном округе, избраться в составе списка часто было значительно легче, и потому привлекательность партий как поставщиков указанной «услуги» существенно возросла.

Первоначально особенно привлекательными для значительной части региональной элиты были малоизвестные партии, не связанные никакой идеологией и не вызывавшие у избирателей отрицательных ассоциаций, а также избирательные блоки, названия которых чаще всего не имели ничего общего с названиями блокообразующих партий (в них необязательно вступали сами чиновники, обычно их использовали для продвижения ставленников администраций «несколькими колоннами»). Так, в Республике Ингушетия (и больше нигде) успех имела Российская партия мира, в которую вступил бывший президент этой республики Р. С. Аушев. Нормой стало внезапное вступление перед региональными выборами в Российскую партию пенсионеров региональных политиков и бизнесменов, далеких от пенсионного возраста. Сокращение числа партий (т. е. поставщиков «услуги») привело к тому, что все элитные группы обратились к немногим оставшимся партиям, которые в результате стали похожи на Ноев ковчег. Это в первую очередь относится к партиям изначально «всеядным» (прежде всего партии власти – «Единой России»). Однако и партии, изначально имевшие идеологическую окраску, постепенно ее теряли в таких условиях. Так, СПС еще в 2004–2005 годах начал привлекать в свои списки представителей элиты безотносительно их идеологических воззрений: в ряде регионов списки этой партии возглавили ранее не имевшие к ней отношения политики (Е. Ю. Собакин в Курганской области, Е. П. Зеленко – в Брянской, А. Д. Плутенко – в Амурской и т. д.). При этом в списках были кандидаты, близкие к администрациям. Внутреннее обезличивание все больше затрагивало даже самую в прошлом идеологизированную партию – КПРФ, которая оказалась не в силах сопротивляться общей тенденции.

По мере роста доминирования «Единой России» представители региональных элит все больше стремились в списки «партии власти». Когда же в списках «Единой России» мест не хватало, возникал спрос на партии «второго уровня». При этом формальными и неформальными методами федеральный центр также стремился включать в списки «Единой России» представителей максимального числа местных групп влияния, чтобы аккумулировать их электоральные ресурсы. Естественно, это вело к еще большей идеологической рыхлости партии, которая изначально формировалась как конгломерат номенклатуры различного уровня. Интересный нюанс: воронежский губернатор В. Г. Кулаков признался журналистам, что на выборах в Госдуму РФ 7 декабря 2003-го якобы голосовал за блок «Родина», поскольку разделяет его идеологические установки. Один из лидеров блока Д. О. Рогозин, избиравшийся по одномандатному округу в области, после выборов заявил, что своим успехом в Воронежской области (20 % при 9 % в целом по стране) «Родина» обязана поддержке Кулакова, который «посмел иметь собственное мнение».

Как уже отмечалось, большинство губернаторов во второй половине 1990-х – начале 2000-х строили персоналистские политические режимы и по этой причине предпочитали надпартийный характер своей политики. Членство в федеральных партиях было для них скорее частью взаимоотношений с федеральной властью, но обычно не играло значимой роли в публичной политике самого региона.

Даже такой яркий федеральный политик, как Александр И. Лебедь, будучи лидером федеральной партии (точнее, даже двух партий – созданной в 1996 году Российской Народно-Республиканской партии (РНРП) и созданного в 1995 году движения «Честь и Родина»), после его избрания губернатором Красноярского края предпочел персоналистскую модель. Возглавляемые им условно федеральные «Честь и Родина» и РНРП не оказывали почти никакого влияния на политику администрации региона, а затем почти исчезли и из федеральной политики. Губернатор публично никак не позиционировал себя как лидер этих двух организаций, перед выборами Законодательного собрания края в 2001 году он вообще не стал их публично использовать. Вместо них публичным участником кампании стал персоналистский избирательный блок «За Лебедя»

В случае с его братом Алексеем И. Лебедем, избранным главой Правительства Хакасии, изначально никаких следов присутствия и публичного обозначения какой-либо роли РНПР и «Чести и Родины» в составе и деятельности администрации не просматривалось.

В Самарской и Новгородской областях партии, которые возглавляли губернаторы (К. А. Титов сначала возглавил блок «Голос России», затем вошел в СПС, затем возглавил СДПР; М. М. Прусак в 2001–2003 годах возглавлял ДПР), не играли почти никакой роли в структурировании самой региональной элиты, а скорее были личными капризами губернаторов и следствия их желания выступить в качестве «лидера федеральной политической партии» (т. е. федерального политика).

Исключениями из этого правила надпартийной политики были в основном губернаторы – члены КПРФ (В. А. Стародубцев, А. М. Тулеев, Ю. М. Лодкин, Н. К. Максюта, Н. В. Виноградов, А. Л. Черногоров и др.). Имелись также такие экзотические случаи, как Республика Алтай (регион возглавляли вначале член партии «Демократический выбор России» С. И. Зубакин, затем председатель Аграрной партии России М. И. Лапшин), Псковская область (единственный регион, где губернатором был избран кандидат ЛДПР Е. Э. Михайлов, вскоре, впрочем, ЛДПР покинувший[116]). Однако и названные исключения были нередко условными, и в администрациях губернаторов-коммунистов и представителей иных партий обычно находились места и для представителей иных партий (особенно «партий власти»).

Одним из лидеров российских либералов был возглавлявший Нижегородскую область до 1997 года Б. Е. Немцов, при этом не входящий в «партию власти» НДР. После своей краткосрочной работы в федеральном правительстве в 1997–1998 годах он создал движение «Россия молодая», в августе 1999 года движение вошло в избирательный блок «Союз правых сил» (СПС). В мае 2001 года состоялся учредительный съезд партии СПС, на котором Б. Е. Немцов был избран одним из пяти председателей федерального политсовета (на II съезде в декабре 2001-го избран единоличным председателем в острой конкуренции с Е. Т. Гайдаром). После провала партии на выборах в декабре 2003 года ушел в отставку с поста лидера партии.

К либералам многие относили пермского губернатора О. А. Чиркунова (хотя он имел очень сложные отношения с представителями регионального гражданского общества). Он в это время не вступил в «Единую Россию», будучи членом Совета Федерации, голосовал против возвращения советского гимна, его бывший заместитель Н. Ю. Белых стал затем лидером СПС и т. д. Довольно экзотическим событием была информация, что в 2001 году ряды СПС пополнились новым приморским губернатором С. М. Дарькиным. Однако в дальнейшем эта информация не сыграла никакой роли, и об этом не вспоминал ни С. М. Дарькин, ни СПС.

В 1996–2004 годах имеются редкие примеры формирования слабо коррелирующих с федеральными партиями «региональных партий» власти, существовавших с целью структурирования региональной элиты вокруг губернатора и использования личной популярности губернатора для того, чтобы провести в региональный парламент его сторонников.

Один из известных примеров – созданное еще перед выборами Госдумы 1995 года «Преображение Отечества» Э. Э. Росселя (де-юре федеральная, де-факто региональная партия), созданная на базе региональной партии власти «Преображение Урала» (учрежденной, в свою очередь, в ноябре 1993 года). Оно даже самостоятельно, но неудачно принимало участие в выборах депутатов Государственной Думы РФ. После выборов Госдумы РФ 1995 года Э. Э. Россель стал основателем движения «За социально-экономический прогресс России», созданного на экономическом форуме в Екатеринбурге в 1996. После того как в 2000-е началось укрепление федеральной исполнительной вертикали, в октябре 2004 года Россель стал членом партии «Единая Россия».

Для продвижения своих сторонников в Законодательное cобрание Красноярского края губернатором Александром И. Лебедем был создан избирательный блок «За Лебедя» (ранее, при В. М. Зубове, региональной «партией власти» был довольно аморфный «Союз дела и порядка»).

Среди примеров «региональных партий власти» (в основном созданных с электоральными целями) можно назвать также Краснодарский край при Н. И. Кондратенко в 1996–2000 годах, где его сторонники структурировались в рамках регионального движения «Отечество» (Кондратенко), не имеющего никакого отношения к движению «Отечество» Ю. М. Лужкова. Особенностью политического режима Кондратенко, быстро получившего в прессе и среди населения прозвище «батька Кондрат», было своеобразное сочетание социального патернализма, патриархально-семейных ценностей и крайнего местного патриотизма, доходящего от открытых проявлений национализма и даже антисемитизма. Кубанское движение «Отечество» было создано Н. И. Кондратенко вместе с депутатом Госдумы С. А. Глотовым еще в начале 1994 года. В его состав вошли коммунистические и национал-патриотические партии и движения, действующие на территории края. В 1994 и 1998 годах «Отечество» получало большинство мест в Законодательном собрании Краснодарского края.

В Мордовии на фоне федеральных выборов и заигрываний с «Отечеством» Ю. М. Лужкова 30 октября 1999 года было создано собственное общественно-политическое движение «Согласие. Порядок. Созидание». Был избран Политсовет движения, куда вошли 70 известных политиков и общественных деятелей (принадлежащих как к «Отечеству», так и к другим движениям и партиям), Председателем политсовета был избран глава региона Н. И. Меркушкин. Таким образом, движение «Согласие. Порядок. Созидание» стало в регионе фактически надпартийным образованием. В дальнейшем оно фактически инкорпорировалось в «Единую Россию».

На выборах в Кемеровской области регулярно доминировали различные блоки сторонников А. М. Тулеева, при этом никакой устойчивой политической организации не формировалось.

Отдельно необходимо отметить влияние на политическую ситуацию в ряде регионов, где располагались центры созданных в 2000 году федеральных округов, аппаратов полпредств.

Полпред президента в федеральном округе, уже в силу своего статуса, обладал возможностями для того, чтобы как минимум претендовать на роль центра кристаллизации части политической и экономической элиты. Исключением является лишь Москва как центр ЦФО, поскольку в ней непосредственно находятся и все иные федеральные органы власти, а также администрация президента РФ. Во всех иных случаях полпреды так или иначе пытались стать центрами политического влияния не только в округе в целом, но и по месту физического нахождения полпредства. Таким образом, в этих регионах (Санкт-Петербург, Хабаровский край, Нижегородская, Новосибирская, Ростовская, Свердловская области) губернаторы столкнулись с появлением статусной фигуры, воспринимавшейся частью элиты как минимум как «антитеза» главы региона. Наиболее сильным было фактическое влияние полпредства президента в ПФО (явно по причине «нижегородского» происхождения полпреда С. В. Кириенко), на которое при губернаторстве Г. М. Ходырева ориентировалось даже большинство депутатов Нижегородского законодательного собрания. Наиболее «спокойной» была ситуация с полпредством президента в Сибирском федеральном округе (возможно, в этом заслуга имевшего дипломатический опыт полпреда Л. В. Драчевского). Однако в любом случае самим фактом своего существования и своей деятельности полпреды ослабляли губернаторов.

Резкий конфликт в 2000–2004 годах существовал между командами губернаторов «регионов базирования» полпредств и самими полпредствами, помимо Нижегородской области, в Хабаровском крае, Ростовской и Свердловской областях. Пытался влиять на ситуацию в Санкт-Петербурге и Ленинградской области В. В. Черкесов. При этом в авторитарно управляемых Хабаровском крае и Ростовской области независимые от губернаторов полпредства играли роль «возмутителей спокойствия». Так, в Ростове-на-Дону, несмотря на то, что первым заместителем к полпреду в ЮФО В. Г. Казанцеву был откомандирован первый заместитель губернатора и глава областного правительства в 1996–2000 годах В. Н. Ампилогов, сам факт того, что В. Г. Казанцев намеревался играть какую-то роль в региональной политике, создавал ситуацию определенного противостояния и недовольства губернатора. Особенно ярко проявились трения губернатора и аппарата полпреда в деятельности назначенного главным федеральным инспектором по Ростовской области Г. Г. Капканова. Капканов начал регулярно критиковать региональное руководство, особенно мэра Ростова-на-Дону М. А. Чернышова (за проблемы городского хозяйства и т. д.). Он фактически публично поддержал избрание гордумой мэром Таганрога после убийства С. И. Шило представителя «Тагмета» К. А. Семерикова и осудил попытки областного руководства инсценировать отмену данного решения. Активно обсуждалась возможность выдвижения Капканова на пост мэра Ростова-на-Дону. Однако с отставкой В. Г. Казанцева в марте 2004-го и назначением вместо него В. А. Яковлева роль и влияние полпредства существенно снизились. В регионе это было расценено как победа В. Ф. Чуба над В. Г. Казанцевым. Капканов был уволен с должности ГФИ по Ростовской области, вместо него до поста ГФИ понижен бывший заместитель полпреда С. Н. Епифанцев.

В Свердловской области в 2000-е СМИ неоднократно писали о конфликте губернатора Э. Э. Росселя с полпредом президента РФ в УрФО П. М. Латышевым (даже по поводу здания под резиденцию полпредства). Э. Э. Россель публично выражал сомнение в состоятельности Латышева как управленца, а сам институт полпредства сравнивал с системой гауляйтеров в нацистской Германии[117]. В августе 2001 года в интервью газете «Уральский рабочий» П. М. Латышев косвенно похвалил мэра А. М. Чернецкого и пожурил Э. Э. Росселя. На это Э. Э. Россель обвинил П. М. Латышева в некомпетентности, в том, что он «занимается всем тем, чем ему не надо заниматься…», и в том, что «он в жизни руководил только тремя курицами»[118]. Однако уже к 2003 году конфликт затих: под давлением изменившейся политической конъюнктуры Э. Э. Россель стал проявлять лояльность по отношению П. М. Латышеву и признал главенство президентского представителя.

Сложными были отношения хабаровского губернатора В. И. Ишаева со всеми полпредами президента РФ по ДвФО, которые занимали данный пост, пока его уже в 2009 году не занял сам В. И. Ишаев. Так, когда полпредом был К. Б. Пуликовский, связанные с краевой администрацией СМИ просто игнорировали мероприятия с его участием и губернатор на них тоже не появлялся.

Как известно, радикальное изменение положения губернаторов в политической системе, утрата ими полученной от избирателей прямой легитимности, началось 13 сентября 2004-го с выступления В. В. Путина на расширенном заседании правительства с участием губернаторов, где президент РФ, формально в связи с терактом в Беслане (захватом школы террористами), заявил о необходимости отмены прямых выборов губернаторов. Далее было заявлено, что в результате «механизм формирования высшей исполнительной власти в регионах будет построен по принципам, практически идентичным принципам образования Правительства Российской Федерации. Данный порядок образования исполнительной власти базируется на общих положениях Конституции и предложен в проектах, представленных целым рядом руководителей субъектов Российской Федерации». Одновременно был нанесен еще один удар по политической самостоятельности региональных элит, в этом же выступлении было предложено отменить мажоритарные округа на выборах депутатов Государственной Думы РФ и перейти к полностью пропорциональной избирательной системе.

18 ноября 2004-го в совместном интервью представителям НТВ, «Первого канала» и канала «Россия» В. В. Путин вначале заявил: «У меня ни разу за все годы моей работы не возникло ни одной проблемы с региональным руководителем – ни с одним». Однако затем последовало утверждение, что «как только в регионах руководителей начали избирать, так на федеральном уровне власти возникла мысль – это отрезанный ломоть, мы не можем никак на них влиять, они нам не подчиняются, мы не можем ни назначить, ни снять. Мы будем строить параллельную систему исполнительных органов федеральной власти на местах». При этом к 2004-му федеральный центр уже имел все правовые основания отстранять от должности региональных руководителей. В качестве аргумента также было названное основание, не имеющее никакого отношения к ранее заявленной теме борьбы с терроризмом и якобы «международного опыта». В. В. Путин в качестве примера привел выборы президента Карачаево-Черкесской Республики 1999 года, сопровождавшиеся существенным конфликтом и беспорядками: «К сожалению, во многих наших субъектах Федерации, особенно в национальных республиках, до сих пор выборы часто идут по этническому принципу – избирают человека не только по личным и деловым качествам. И когда мы говорим: „А вот в наших условиях функционируют…“ – не функционируют, неэффективно функционируют… когда мы говорим, что часто выборы идут по этническому принципу, – я все-таки позволю себе утверждать, что это только на поверхности: на самом деле речь идет об экономической борьбе местных региональных кланов за сферы влияния и за попытки использовать рычаги власти и управления для решения экономических задач и передела собственности. Собственно, это мы сейчас самым ярким образом наблюдаем в Карачаево-Черкесии…. В последнее время я с тревогой наблюдаю за процессом возрастающего влияния экономических групп и различных экономических кланов, за ростом их влияния на региональный уровень управления. Губернаторы и президенты республик чувствуют сами это, и их самих уже это беспокоит. Уверяю вас, что это влияние никак не связано с интересами избирателей и с интересами народа в целом, вне зависимости от национальной принадлежности»[140]. Показательно, что последующие назначения глав регионов во всех регионах с доминированием тех или иных этнических групп происходили при непременном учете кланово-этнической ситуации и именно в них федеральный центр в максимальной степени стремился учитывать интересы местных элит.

Позиция губернаторского корпуса по отношению к отмене выборности губернаторов преимущественно колебалась от полного одобрения (в основном со стороны глав дотационных регионов) до осторожной критики отдельных элементов предложенной системы.

Части губернаторов отмена выборности была выгодна по нескольким причинам. Во-первых, выборы губернаторов 2003–2004 года (избрание вопреки позиции федерального центра губернаторами Алтайского края М. С. Евдокимова, Рязанской области Г. И. Шпака, Архангельской области Н. И. Киселева, с большим трудом избрание на новый срок главы Корякского АО В. А. Логинова) явно показали растущий запрос общества на персональные перемены в органах власти, выход нового поколения политических лидеров. «Неконтролируемое» обновление региональной власти пугало действующие региональные власти не меньше, чем федеральный центр, который предпочел бы «управляемое» обновление. Во-вторых, перед губернаторами-старожилами маячила проблема окончания ограничения сроков пребывания у власти (для части она предстояла уже на следующих выборах, для части – через выборы).

Поддержавшие отмену выборности населением губернаторы взамен утраты прямой легитимности получили снятие ограничений по количеству сроков пребывания у власти и возможность продлить свое пребывание у власти до 2009–2011 годов (так как многие подали «на доверие», то именно в 2005—2006-м начался отсчет их новых губернаторских сроков). Таким образом, центр одновременно «убивал двух зайцев»: наносил сокрушительный удар по политической самостоятельности регионов и при этом заменял «неуправляемое» обновление региональных властей «управляемым».

Что касается критиков новой системы среди губернаторов, то 13 ноября 2004-го в Казани на VII внеочередной конференции местного отделения «Единой России», где выбирали делегатов на предстоящий 27 ноября съезд партии, президент Татарстана М. Ш. Шаймиев открыто критиковал законопроект о новом порядке избрания глав регионов. Сопредседатель Высшего совета «Единой России» М. Ш. Шаймиев заявил: «Если, имея большинство в Госдуме, партия не будет учитывать мнение регионов, она не может быть партией власти». Далее он сказал: «Как могла Государственная Дума, в большинстве своем состоящая из представителей „Единой России“, принять в первом чтении закон, распускающий парламент, на 77 % состоящий из единороссов (имеется в виду парламент Татарии)? Так бывает? Как Госсовет может согласиться с роспуском? Это же антиконституционный акт![141]» – «Мы, к сожалению, не партия власти, мы партия парламентского большинства», – заявил в ответ секретарь Генсовета ЕР В. Н. Богомолов. В дальнейшем М. Ш. Шаймиев еще несколько раз повторил идею о том, что у президента не должно быть права распускать законодательные собрания. Более того, в 2008-м он также выступил за необходимость вернуться к выборности руководителей субъектов Федерации и против того, чтобы у республик отняли право называть их глав президентами (когда при Д. А. Медведеве продолжили курс на унификацию). Он заявил, что все это внутреннее дело самих национальных образований[142].

В 2005-м скепсис по поводу предложенной схемы высказал и глава Чувашии Н. В. Федоров: «Нельзя отказываться от фундаментальных ценностей из-за того, что в некоторых регионах плохие руководители»[143]. На заявления М. Ш. Шаймиева в 2008-м о нежелательности права на роспуск парламентов отреагировали красноярский губернатор А. Г. Хлопонин и новосибирский В. А. Толоконский (оба осторожно о возможности и выборов и назначений)[144]. Башкирский президент М. Г. Рахимов в ответ на заявление М. Ш. Шаймиева объявил, что «в целом, глобально, я поддерживаю эту позицию». «Если у нас демократия, то должна быть и выборность», – отметил М. Рахимов. И это несмотря на то, что министр регионального развития Д. Н. Козак почти сразу же после заявления М. Ш. Шаймиева сказал, что обратной дороги к всенародным выборам региональных руководителей нет[145].

Открыто против отмены выборов губернаторов в 2004-м выступил только губернатор Ненецкого автономного округа В. Я. Бутов (которого вскоре не допустили баллотироваться на третий срок на последние прямые выборы губернатора, которые как раз проходили в НАО). По данным ИА «Росбалт», В. Я. Бутов заявил, что считает, что схема выборов глав регионов через законодательные собрания будет неэффективной. «Население регионов должно самостоятельно выбирать, кто им будет руководить. Это право населению предоставлено Конституцией России», – отметил Бутов[146]. Но и он сразу после своего смелого выступления стал недосягаем для прессы. «„Губернатор уехал по реке, и связи с ним нет“, – сообщила «Независимой газете» секретарь Марина, дежурившая в приемной ненецкого губернатора»[147].

Невзирая как на критику отмены выборности со стороны части оппозиции и отдельных депутатов, так и на отдельные предложения по смягчению законопроекта, высказанные идеи были оперативно реализованы.

27 сентября 2004-го В. В. Путин сообщил, что законопроект «о наделении полномочиями» губернаторов решениями заксобраний по представлению Президента РФ был внесен в Госдуму (всего за 14 дней после совещания от 13 сентября)[148]. 3 декабря закон приняла в третьем чтении Государственная Дума, 8 декабря его одобрил Совет Федерации и уже 11 декабря 2004 года закон № 159-ФЗ под названием «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ“ и в Федеральный закон „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ“» был подписан. При принятии законопроекта в третьем чтении «за» проголосовали 358 депутатов Госдумы, «против» 62, двое воздержались.

Во втором чтении депутаты несколько смягчили норму про утверждение главы региона депутатами заксобрания. Законодательным собраниям предоставили возможность рассматривать кандидатуру главы региона вместо двух раз три раза, сопровождая каждый шаг консультациями. Если и после этого предложенная кандидатура будет отвергнута, то президент вправе распустить региональный парламент и на полгода назначить временно исполняющего обязанности губернатора[149].

В то же время в ходе принятия закона в него была внесена существенная поправка, оговаривающая особый порядок «досрочной» смены ранее избранными губернаторами статуса избранных на назначенных. Данную поправку внесли депутаты Госдумы – члены фракции «Единой России» В. В. Володин, В. А. Жидких, В. С. Катренко, Н. В. Комарова, Ю. М. Конев, В. А. Пехтин и В. С. Тимченко, а комитет по делам Федерации и региональной политике рекомендовал ее к принятию. Согласно данной поправке, губернатор, избранный до вступления закона в силу, мог поставить перед Президентом РФ вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий. В этом случае президент в течение семи дней должен был принять решение и, в случае доверия губернатору, представить его кандидатуру «для наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ»[150]. По данным политолога В. В. Иванова, реальным инициатором появления института «вопроса о доверии» был тюменский губернатор С. С. Собянин[151], ставший в конце 2005 года руководителем администрации президента РФ. Летом 2007-го поправками в закон срок, в течение которого президент России принимает решение о доверии главе региона, был увеличен с семи до 30 дней, а период, в течение которого глава государства вносит предложения по кандидатуре губернатора, – с 14 до 30 дней.

Провести выборы прямые губернаторов позволили только в тех регионах, где они были назначены до вступления нового закона в силу. Таким образом, последние выборы прошли 6 февраля 2005-го в Ненецком автономном округе. При этом путем затягивания рассмотрения дела о выборах в судах были сорваны прямые выборы губернатора Самарской области.

Значительная часть экспертов и политиков оценила новый порядок как антиконституционный, попытавшись инициировать его рассмотрение в Конституционном суде РФ. В региональных ЗС наибольший протест новые правила вызвали в Астраханской, Калининградской и Ярославской областях. В Астраханской и Калининградской областях «уломать» депутатов на поддержку удалось с большим трудом и далеко не с первой попытки. Были предприняты попытки заблокировать возможность полноценного запроса в Конституционный суд, который могли сделать 1/5 депутатов Государственной Думы, 1/5 членов Совета Федерации или любой законодательный орган субъекта РФ. Так, в конце сентября 2005 года Государственная Дума Ярославской области (к настоящему времени переименована в областную Думу) решила направить в Конституционный суд запрос о проверке конституционности закона об отмене выборов губернаторов населением. Однако через неделю под давлением губернатора области и «Единой России» ярославский парламент свой запрос отозвал[152].

Кроме того, запросы в Конституционный суд были поданы от имени жителя Тюменской области В. Ф. Гришкевича (оспаривавшего лишение его права выбирать губернатора области) и большой группы граждан, связанных с партией СПС, которым не разрешили провести в ряде регионов референдумы по вопросу сохранения выборности глав субъектов РФ на том основании, что вопрос решен федеральным законодателем. Но поскольку граждане имеют право обжаловать в Конституционном суде лишь те положения закона, которые привели к ущемлению их собственных прав, суд отказался рассматривать конституционность положений о праве Президента РФ распускать региональный законодательный орган и отстранять от должности главу «в связи с утратой доверия». Попытки инициирования референдумов о прямых выборах губернаторов предпринимались в Бурятии, Мордовии, Якутии, Хабаровском крае; Ивановской, Новгородской, Пермской областях и т. д.

21 декабря 2005 года Конституционный суд РФ принял постановление, в котором признал новый порядок «наделения полномочиями» главы субъекта РФ не противоречащим Конституции[153]. При этом суд исходил из того, что решение о наделении полномочиями принимается совместно Президентом РФ и законодательным органом субъекта РФ, не принимая во внимание принудительный характер голосования в законодательном органе. Ряд экспертов оценили его как политическое[154].

Отмена выборов глав регионов также привела к еще большему ослаблению Совета Федерации. Теперь половина его членов становилась, по сути, назначенцами президентских назначенцев. Это право назначения губернаторами членов верхней палаты федерального парламента, которое было спорным даже в период, когда губернаторы получали легитимность непосредственно от избирателей, в результате стало однозначным свидетельством зависимости одной из палат федерального парламента от исполнительной власти. Также еще больше усилилась зависимость от исполнительной вертикали системы избирательных комиссий (половина членов избирательных комиссий субъектов Федерации назначаются губернаторами).

Период системы наделения полномочиями в 2005–2012 годах в реальности состоит из двух основных этапов, отличающихся особенностями ее правового регулирования. Первый этап, в 2005–2009 годах (второй президентский срок В. В. Путина и начало президентства Д. А. Медведева), закон применялся фактически в первоначальном виде, затем в него были внесены существенные изменения, связанные с формализацией участия в процессе подбора кандидатов политических партий, которые фактически заменили ранее на основании указа президента участвовавших в подборе кандидатов полпредов президента в федеральных округах. Если «период полпредов» отличался крайней информационной закрытостью, когда официально полные списки кандидатов в губернаторы не публиковались и лишь иногда появлялись в СМИ в виде «утечек», то период формализованного участия партий (2009–2012) отличался открытой публикацией полного списка официально рекомендованных фамилий. Конкуренция различных элитных групп в рамках второго этапа существенно выросла, как и степень самой ротации губернаторского корпуса.

Согласно закону № 159-ФЗ от 11 декабря 2004 года вводилась так называемая система «наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)» по представлению Президента РФ представительным органом государственной власти данного субъекта Федерации.

Данное предложение Президента РФ должно было вноситься им не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий действующего губернатора (который считался от даты принесения главой региона присяги и вступления в должность). Законодательное собрание региона должно было рассмотреть внесенную президентом кандидатуру в течение 14 дней со дня внесения представления. Решение считалось принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов законодательного собрания (в случае двухпалатного парламента – большинство в каждой из палат). В случае отклонения кандидатуры президент в течение 7 дней повторно вносил предложение о кандидатуре и в случае двукратного отклонения представленной кандидатуры (представленных кандидатур) мог назначить временно исполняющего обязанности губернатора, но не более чем на шесть месяцев. В случае если заксобрание в установленный законом срок не приняло никакого решения или повторно отклонило кандидатуру, президент после месячных консультаций был вправе его распустить. При третьем отклонении или непринятии решения Президент РФ также был вправе распустить ЗС. По смыслу закона и сложившейся практике, Президент РФ предлагал законодательному собранию только одну кандидатуру, так что у законодательного органа не было возможности реального выбора.

Президент также получил право увольнения любого, в том числе ранее избранного населением, губернатора за «утрату доверия президента», а также в связи с выражением губернатору недоверия законодательным органом. В случае досрочного прекращения полномочий губернатора предложение о кандидатуре нового губернатора должно было быть внесено в ЗС не позднее 14 дней со дня появления вакансии (с 2007 года – не позднее 30 дней). Президент также был вправе по представлению генерального прокурора РФ временно отстранить губернатора от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления (первый раз этим правом президент воспользовался в 2005 году в отношении губернатора Ненецкого автономного округа А. В. Баринова, которого затем уволил «за утрату доверия»).

Согласно закону, перед внесением Президентом РФ предложения о кандидатуре губернатора должны были проводиться соответствующие консультации. Порядок этих консультаций закон не конкретизировал, в дальнейшем они описывались Указом Президента РФ.

Согласно Указу Президента РФ от 27 декабря 2004 года № 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ»[155] было утверждено соответствующее Положение о порядке рассмотрения данных кандидатур. Положение указывало, что кандидатуры на должность главы региона представляются Президенту РФ руководителем администрации президента, которому они, в свою очередь, вносятся полномочным представителем президента в соответствующем федеральном округе в числе не менее двух не позднее чем за 90 дней до дня истечения срока полномочий губернатора, а в случае досрочного прекращения его полномочий – в течение 10 дней. Руководитель администрации президента РФ рассматривает предложения по кандидатурам, проводит необходимые консультации и представляет кандидатуры и соответствующие документы Президенту РФ. В случае отклонения президентом представленных кандидатур новые кандидатуры представляются руководителем администрации президента в установленные Президентом РФ сроки, обеспечивающие соблюдение норм федерального законодательства. Формально декларировалось, что «при внесении предложений по кандидатурам учитываются их авторитет и деловая репутация, опыт публичной (государственной и общественной) деятельности, а также результаты предварительных консультаций с общественными объединениями соответствующего субъекта Российской Федерации». Должностные лица администрации президента РФ, подготавливающие и вносящие предложения по кандидатурам в губернаторы, согласно указу, несли «ответственность за обоснованность предложений, объективность и достоверность информационных и иных справочных материалов, а также материалов, характеризующих указанные кандидатуры».

К предложению по кандидатуре на должность главы региона согласно указу № 1603 прилагались:

– копия декларации о доходах и имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности, с отметкой соответствующего налогового органа о принятии декларации на рассмотрение;

– справка о результатах предварительных консультаций по предлагаемой кандидатуре;

– информационные и иные справочные материалы;

– заявление гражданина, кандидатура которого представляется, о согласии на рассмотрение его кандидатуры с обязательством в случае наделения его полномочиями главы региона прекратить деятельность, несовместимую в соответствии с федеральным законодательством со статусом этой должности.

Согласно пункту 9 данного Положения, оно не применялось в отношении высшего должностного лица субъекта Федерации, поставившего перед Президентом РФ вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий.

Никаких норм об открытой публикации данных о представленных Президенту РФ кандидатурах указ не содержал. В результате системной публикации этих данных не производилось, они, как правило, носили закрытый характер. В основном данные о кандидатурах, которые рекомендовали полпреды, были известны через косвенные источники – публикации в СМИ, которые, впрочем, сообщали об этом несистемно и не во всех регионах.

Как показывает анализ известных случаев, зачастую положенные по закону и указу общественные консультации носили символический характер и никак не влияли на принятие решения по внесению кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ. В реальности работали совсем иные, закрытые лоббистские схемы, на которые влияли скорее не публичные консультации, а информационные войны и «сливы компромата». Показательно, что амурский губернатор Л. В. Коротков и костромской В. А. Шершунов были переназначены на новые сроки несмотря на то, что против них активно выступали региональные организации «Единой России», собирались письма в поддержку их оппонентов под обращениями региональных депутатов, глав администраций и т. д. (впрочем, в 2007 году Л. В. Коротков был уволен за «утрату доверия», а В. А. Шершунов погиб в автомобильной аварии). Так, в качестве оппонента В. А. Шершунова назывался даже полпред Президента в ЦФО Г. С. Полтавченко, который, по некоторым данным, тогда поддерживал кандидатуру советника президента РФ по вопросам федерализма и местного самоуправления С. Н. Самойлова[156]. В Амурской области полномочия Л. В. Короткова истекали 21 апреля 2005 года и уже начались консультации по поводу его преемника. О данным «Коммерсанта» полпред президента РФ в ДвФО К. Б. Пуликовский включил в список кандидатов в амурские губернаторы своего заместителя Ю. Т. Аверьянова, ГФИ по Амурской области В. В. Вощевоза (выдвинутого РО «Единой России») и начальника Дальневосточного высшего военного командного училища имени Рокоссовского Владимира Михайловича Грызлова, двоюродного брата спикера Госдумы Б. В. Грызлова[157]. В такой ситуации Л. В. Коротков сыграл на опережение и поставил перед президентом вопрос о доверии. В результате и в Амурской, и в Костромской областях после внесения кандидатур Л. В. Короткова и В. А. Шершунова депутаты – члены «Единой России» резко переменили точку зрения и за них в итоге проголосовали.

В той же Амурской области после увольнения Л. В. Короткова в ходе общественных консультаций в 2007 году публично назывались кандидатуры бывшего первого заместителя, а с 2006 года заместителя полпреда президента в ДвФО В. В. Марценко и врио губернатора, ранее заместителя губернатора – начальника Департамента агропромышленного комплекса области А. В. Нестеренко. Однако в результате губернатором был назначен публично не обсуждавшийся в области давний знакомый тогдашнего полпреда президента в ДвФО К. Ш. Исхакова (до назначения полпредом в 2005 году многолетний мэр Казани) гендиректор ОАО «Завод Элекон» из Казани, депутат Госсовета Татарстана Н. А. Колесов.

В Бурятии в конце апреля – начале мая 2007 года стало известно, что полпред президента в Сибирском федеральном округе А. В. Квашнин предложил президенту две кандидатуры на пост главы региона – бывшего губернатора Эвенкийского автономного округа Б. Н. Золотарева и бывшего члена Совета Федерации от Бурятии, зам. главы Федерального агентства по недропользованию В. Н. Бавлова. В регионе немедленно началась гласная и негласная кампания против выдвижения в президенты Бурятии «варяга» (имелся ввиду Б. Н. Золотарев) и к тому же не представителя титульной национальности[158]. В результате внезапно на пост главы региона был предложен первый вице-губернатор Томской области В. В. Наговицын. 6 июня 2007-го письмо с его кандидатурой, датированное 4 июня, поступило на рассмотрение Народного хурала. В двух регионах – Адыгее и Республике Алтай – руководителями региона были назначены политики (А. К. Тхакушинов и А. В. Бердников соответственно), с треском провалившиеся на прямых выборах глав регионов и занявшие на них одни из последних мест.

Некоторое изменение схемы назначения произошло в декабре 2005 года. 31 декабря 1995 года президент РФ подписал принятый Госдумой РФ 19 декабря и одобренный Советом Федерации 27 декабря 2005 года федеральный закон № 202-ФЗ «О внесении изменений в статью 18 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и в федеральный закон «О политических партиях». Согласно данным изменениям, политическая партия, список кандидатов которой по результатам выборов в законодательный орган власти субъекта РФ был допущен к распределению депутатских мандатов и получил по итогам распределения наибольшее число депутатских мандатов, вправе инициировать рассмотрение указанным органом предложения президенту РФ о кандидатуре высшего должностного субъекта РФ. Предложение политической партии подлежало обязательному рассмотрению законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и в случае поддержки этого предложения большинством голосов от числа избранных депутатов должно было направляться в установленном порядке президенту России. Однако это право изначально не сопровождалось никакими гарантиями того, что это предложение может быть удовлетворено президентом. Как показала последующая практика, эта норма так и осталась фактически не работающей.

В качестве одного из «экспериментальных» регионов для этой схемы выступила Республика Адыгея в конце 2006 года. По оценке экспертов[159], из данного процесса в Адыгее получилась скорее имитация – партии подстраивались под того, кого был намерен предложить федеральный центр, а не наоборот. Продвижение ставшего в итоге главой региона А. К. Тхакушинова по линии «Единой России» на этот пост происходило довольно странным образом. Сначала представители партии власти вообще не называли А. К. Тхакушинова своим кандидатом в президенты. Так, 2 октября 2006 года на консультациях полпреда президента в ЮФО Д. Н. Козака с представителями общественных организаций по подбору кандидатуры на должность главы республики на новый срок (2007–2013) единороссы назвали своими кандидатами действующего президента Адыгеи Х. М. Совмена и члена Совета Федерации РФ от Адыгеи А. А. Хашира. В этот же день после обеда, на консультациях Д. Н. Козака с депутатами республиканского парламента, от имени фракции «Единой России» на должность президента Адыгеи был предложен несколько иной список кандидатов. К ранее названным кандидатам добавился Р. Г. Хаджебиеков, председатель Госсовета (парламента) Адыгеи и секретарь политсовета регионального отделения «Единой России». Спустя несколько дней в Москве состоялось заседание федерального Генсовета «Единой России». На этот раз московские единороссы предложили на должность президента Адыгеи ректора Майкопского государственного технологического университета А. К. Тхакушинова. Ранее по результатам последних прямых выборов президента Адыгеи А. К. Тхакушинов набрал лишь 2,6 % голосов. По данным издания «Кавказский узел», А. К. Тхакушинов оказался более предпочтителен для федеральной власти, так как более тяготеет к интересам адыгской диаспоры в Краснодаре и лоялен по отношению к нынешней оппозиции Х. М. Совмену[160]. Вслед за этим в республику приехал руководитель исполкома «Единой России» и депутат Госдумы РФ А. Ю. Воробьев, и на прошедшем с его участием новом политсовете регионального отделения партии основным кандидатом был назван А. К. Тхакушинов. Таким образом, региональная организация мгновенно изменила свою позицию после появления в Москве иной кандидатуры.

Согласно принятой изначально версии закона об отмене выборности губернаторов населением, возникло две схемы переназначения.

Согласно первой и в 2005–2007 годах самой популярной, губернаторы, ранее избранные населением, сами ставили перед президентом «вопрос о доверии», тем самым добровольно идя на смену своего статуса (напомню, что эта норма появилась в ходе уже в ходе принятия закона в виде поправки). В этом случае президент просто фактически их переутверждал в течение недели без каких-либо публично анонсированных консультаций и встреч полпредов в регионе. Особенно в первое время, чтобы стимулировать подавать на доверие остальных, переназначение получали все, кто на доверие подавал, даже губернаторы с самой неоднозначной репутацией. В результате большинство из тех губернаторов, которые воспринимались в обществе как «главные нарушители» в регионах федерального законодательства (а именно борьба с нарушениями в регионах федеральных законов была одним из главных моральных оправданий введения новой системы), свои посты сохранили. Теряли же свои посты губернаторы в основном совсем по иным основаниям – преимущественно из-за принадлежности к оппозиционной партии, критики политики федеральной власти или лично испорченных отношений с теми или иными государственными руководителями или госкорпорациями.

Показательно, что первым подал на доверие губернатор Приморского края С. М. Дарькин – одна из наиболее неоднозначных фигур в губернаторском корпусе. И только вторым стал тюменский губернатор С. С. Собянин (хотя, по неофициальным данным, он предполагался первым).

С. М. Дарькин пошел на уловку: 22 января 2005 года после встречи с В. В. Путиным он первым среди всех губернаторов обратился к Президенту РФ с вопросом о доверии. Федеральный центр, которому было важно стимулировать региональные элиты к добровольному переходу на новую систему, в таких условиях не мог ответить отказом. 31 января 2005 года стало известно, что В. В. Путин внес кандидатуру С. М. Дарькина на пост губернатора края. 4 февраля 2005 года Законодательное собрание Приморского края 35 голосами из 36 наделило С. М. Дарькина полномочиями губернатора Приморского края сроком на пять лет.

Впрочем, фактический прием заявлений явно не всегда соответствовал публичным заявлениям. Так, было сообщено, что 26 сентября 2005 года ставропольский губернатор А. Л. Черногоров поставил перед Президентом РФ вопрос о доверии. Однако В. В. Путин внес на рассмотрение депутатов Государственной Думы Ставропольского края кандидатуру А. Л. Черногорова для наделения его полномочиями губернатора края только 22 октября 2005 года (то есть вместо семи дней пауза заняла месяц).

По второй схеме назначение происходило «планово», когда истекали полномочия губернатора, на которые он был избран (отсчет от момента принесения присяги). Как уже описывалось выше, именно в этом случае кандидатуры через руководителя администрации президента РФ вносил полпред президента в соответствующем федеральном округе

Общественный или какой-либо иной публичный протест против кандидатуры губернатора демонстративно игнорировался. Единственный пример, где протесты привели к тому, что прежний губернатор не был внесен, – Нижегородская область, где глубина раскола элит и противостояние команд губернатора Г. М. Ходырева и полпреда президента в ПФО С. В. Кириенко, с которым в фактическом альянсе был спикер Законодательного собрания Нижегородской области Е. Б. Люлин и большинство депутатов ЗС, привели к тому, что абсолютное большинство депутатов ЗС подписали обращение к Президенту РФ с просьбой не вносить кандидатуру Г. М. Ходырева на новый срок. Однако победа антиходыревской оппозиции оказалась весьма условной – на пост губернатора был внесен совсем не председатель ЗС Е. Б. Люлин, а «варяг» со стороны – вице-мэр Москвы В. П. Шанцев.

Возникало ощущение, что федеральный центр стремился продемонстрировать, что какое-либо давление, в том числе публичное в виде различных акций протеста, в вопросе назначения или отстранения глав регионов бессмысленно. Поддаться давлению хотя бы раз означало создать прецедент и пример для действий других, на что федеральный центр идти явно не хотел. Так, невзирая на явные конфликты в регионе и акции протеста, был вновь назначен на новый срок глава Калмыкии К. Н. Илюмжинов (он поставил перед Президентом РФ вопрос о доверии 4 октября 2005 года – т. е. перед днем рождения В. В. Путина 7 октября). Протестующие не смогли добиться отставок глав Северной Осетии А. С. Дзасохова (после Бесланской трагедии, которая формально и стала причиной «асимметричного ответа» в виде отмены прямых выборов губернаторов) и Карачаево-Черкесии М. А.-А. Батдыева (после истории с убийством депутата регионального парламента Расула Богатырева и его друзей, в которой оказался замешал зять Батдыева Али Каитов). Дзасохов в итоге все-таки ушел в отставку, но только выждав многомесячную паузу, чтобы это не выглядело как уступка протестующим (6 июня 2005 года).

В то же время ряду губернаторов, изначально входивших в некий неофициальный «черный список», поставить вопрос о доверии не давали, фактически под тем или иным предлогом просто не принимая у них заявление о доверии. К тем, у кого такие заявления не брали, слухи причисляли, к примеру, иркутского губернатора Б. А. Говорина (он был заменен по истечении «плановых» полномочий) и главу Коми В. А. Торлопова (Торлопов был переназначен лишь после истечения «плановых» полномочий). В декабре 2004 года, сразу после принятия решения об отмене прямых выборов губернаторов, по данным СМИ, губернатор Липецкой области О. П. Королев обратился к Президенту РФ с вопросом о доверии. Однако тогда президент рекомендовал липецкому губернатору повременить («Президент сказал: срок подойдет, там видно будет… Каждый может доработать свой срок полномочий, а может хоть сейчас подать в отставку. Дело добровольное», – сказал О. П. Королев на пресс-конференции в Липецке в конце 2004-го[161]). «Срок подошел» через пять месяцев – 24 мая 2005 года пресс-служба Президента РФ сообщила, что В. В. Путин внес кандидатуру О. П. Королева для наделения его полномочиями губернатора еще на один срок.

Изменение порядка наделения полномочиями губернаторов президентом Д. А. Медведевым началось с 5 ноября 2008 года, когда Д. А. Медведев выступил со своим первым посланием Федеральному Собранию РФ[162]. В нем он, в частности, заявил: «Считаю возможным, чтобы предложения по кандидатурам будущих руководителей исполнительной власти субъектов Федерации представлялись президенту только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах. И, стало быть, больше никем. Таким образом, исключительное право выдвижения соответствующих кандидатур будет закреплено за публичными, открытыми политическими структурами, представляющими основную часть населения страны».

5 апреля 2009 года президент РФ подписал федеральный закон № 41-ФЗ, устанавливающий новый порядок внесения кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Федерации. Закон вступил в силу 7 июля 2009 года по истечении 90 дней после официального опубликования в «Российской газете» 8 апреля 2009 года[163].

Согласно новому порядку, постоянно действующий руководящий орган политической партии, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей на выборах ЗС и был допущен к распределению депутатских мандатов, должен был предложить президенту РФ не менее трех кандидатур на пост губернатора не позднее чем за 90 дней до истечения полномочий действующего губернатора. Причем список должен был вноситься президенту после консультаций руководства партии с самим президентом, которые проводились не позднее чем за 100 дней до истечения полномочий губернатора. Получив список кандидатов от партии, в течение 30 дней президент принимал решение: согласиться с этим списком или нет. И уже затем президент решал, кого конкретно из данного списка предложить на пост губернатора соответствующему региональному парламенту. Причем закон не описывал, в течение какого времени после одобрения списка президент должен выбрать из него одного кандидата. Если по результатам рассмотрения список кандидатов президента не устроил, партия была вправе внести три новых кандидатуры. Повторное внесение предложений о кандидатурах осуществлялось с учетом консультаций с президентом и не позднее чем через 30 дней со дня уведомления, а после внесения Президент РФ уведомлял руководство партии о результатах рассмотрения в срок до 14 дней. Если вновь список не устроил президента, то он проводил консультации с политической партией, внесшей предложения, и с законодательным органом власти данного субъекта РФ. С учетом результатов консультаций политическая партия вновь могла внести президенту предложения не менее чем о трех кандидатурах, которые ранее не рассматривались Президентом РФ. Данная «третья попытка» внесения предложения о кандидатурах, вносилась Президенту РФ за 14 дней до истечения 180 дней со дня последнего («второго») уведомления. Т. е. закон допускал между второй и третьей попытками полугодовую паузу. Указанные предложения должны были рассматриваться президентом не более 14 дней со дня их внесения. Если партия предложением не воспользовалась или воспользовалась частично, не внесла повторно кандидатуры или внесла кандидатуры с нарушением требований закона, президент мог сам внести кандидата на пост губернатора.

В случае досрочного прекращения полномочий главы региона представление о кандидатуре нового губернатора вносилось Президентом РФ не позднее 90 дней со дня досрочного прекращения полномочий предшественника. При этом политическая партия была вправе внести Президенту РФ предложения не менее чем о трех кандидатурах не позднее 30 дней со дня досрочного прекращения полномочий с учетом результатов консультаций с президентом, которые проводились не позднее чем за 10 дней до дня внесения предложений и рассматривались президентом не более 14 дней со дня их внесения. Повторное внесение предложений о кандидатурах и их рассмотрение осуществлялось в порядке и сроки, установленные для обычной процедуры.

Очевидно, что при такой системе реальное решение о кандидатах на пост губернатора по-прежнему принимал президент. Участие политической партии (причем не региональной организации, а ее центрального руководства) в данной процедуре носило характер формализации согласований в высшем руководстве страны в условиях «тандемократии», когда президентом был Д. А. Медведев, премьер-министром – лидер партии «Единая Россия» В. В. Путин (в это время во всех регионах партией, формально занявшей первое место на региональных выборах, была именно «Единая Россия»), а ключевые фигуры политической элиты рассредоточились в администрации президента, правительстве и руководстве госкорпораций. Полпреды президента в федеральных округах из новой схемы исчезли полностью. Вся изначально громоздкая конструкция нового закона в полном объеме никогда не применялась, и ситуации, когда президента не устроил список кандидатов в губернаторы, предложенных партией, ни разу не возникло.

Важно отметить, что, согласно тексту закона, не могли быть представлены в качестве кандидатур в губернаторы лица, не просто имеющие неснятую или непогашенную судимость, но которым даже просто предъявлено обвинение в совершении преступления; или подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 и/или 20.29 Кодекса РФ об административных правонарушениях; отказавшиеся от процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. То есть для того чтобы проигнорировать внесенный партией список кандидатур, достаточно было выбить из него любую кандидатуру через простое возбуждение уголовного дела или административное наказание в отношении данного кандидата, что означало бы «частичное внесение» партией положенного числа кандидатур, так как их число уменьшится, или внесение кандидатур с нарушением требований закона. Найти повод для таких санкций в отношении кого-то из кандидатов, занимавших те или иные руководящие должности ранее (вряд ли на пост губернатора мог претендовать человек, никогда ничем не руководивший), в известном смысле дело техники.

После вступления данного закона в силу по этой новой процедуре до конца календарного 2009 года были назначены два новых губернатора из девяти, впервые занявших свой пост в 2009 году.

Первым регионом, где обкатывалась эта новая схема назначений, стала Свердловская область. Уже первый опыт применения данной схемы показал, что новая процедура носит крайне затянутый и изматывающий региональные элиты характер, существенно дестабилизирует ситуацию в региональной элите, которая в результате не понимает, как принимаются решения и какое решение в итоге станет окончательным выбором президента. Сначала, 19 августа 2009 года, было сообщено, что Генсовет партии «Единая Россия» согласовал и предложил Президенту РФ на пост губернатора Свердловской области возглавлявшего ее с 1995-го Э. Э. Росселя; председателя Правительства Свердловской области В. А. Кокшарова (политический соратник Росселя) и директора департамента промышленности и инфраструктуры Правительства РФ, бывшего заместителя министра транспорта РФ и бывшего начальника Свердловской железной дороги А. С. Мишарина.

Таким образом, первый список кандидатов в главы региона, предложенный по новой процедуре, оказался довольно символичен: действующий глава (т. е. сценарий «статус-кво»), более молодой представитель его же команды (сценарий осторожных перемен) и человек со стороны (радикальное обновление). Затем 11 сентября 2009 года СМИ сообщили, что президент РФ Д. А. Медведев согласился со списком кандидатур на пост нового губернатора Свердловской области, предложенным ЕР, и наступила пауза до ноября. На бюрократическом языке «согласие президента» означало, что все три кандидата президента устраивают, а кого из них выбрать губернатором, он решит позже, но когда именно – оставалось загадкой. Возникла пауза, деморализующая не только областную администрацию, но и всю региональную элиту в целом. Причем сам Э. Э. Россель с просьбами об отводе своей кандидатуры публично не обращался и до этого прецедентов, чтобы действующий губернатор был публично объявлен кандидатом, не снимал своей кандидатуры «добровольно» и не был бы при этом назначен на новый срок, не было.

Ориентированные на областную администрацию СМИ писали о «предпочтительных» шансах нового назначения прежнего губернатора, но это скорее носило характер «дежурного PR» в условиях явной неопределенности. Подобной неопределенности, дестабилизирующей управление в регионе, никогда не было даже при прямых выборах главы, когда шансы претендентов были более очевидны и возможности претендентов на них повлиять – более понятны и открыты. Только 10 ноября 2009 стало известно, что президент выбрал А. С. Мишарина, а прежний губернатор Э. Э. Россель, которому не дали уйти достойно, оказался в публично неловком положении.

Поняв крайне негативную реакцию на затянутость новой процедуры, федеральный центр принял решение об корректировке сроков начала процедуры и длительности ее этапов. 17 сентября 2009 года в Госдуму был внесен законопроект о сокращении срока внесения списка кандидатов партией президенту с 90 до 40 дней, после которых за 10 дней президент должен рассмотреть этот список и принять решение: согласиться с кандидатурами или вернуть их на согласование в партию. Однако поправки по-прежнему не ставили президента РФ ни в какие временные рамки по дате внесения кандидатуры в ЗС. Зато сокращался срок рассмотрения представления, внесенного президентом в ЗС, с 14 до 10 дней. 23 октября 2009-го соответствующий законопроект принят в первом чтении, 16 декабря законопроект одобрил Совет Федерации. До принятия этих поправок продолжала действовать «летняя 2009 года схема» назначений.

Ситуация по другим регионам стала напоминать свердловскую. Сначала появление в Москве списка претендентов, обусловленного взаимоотношениями ключевых групп федеральной правящей элиты, институционализированной в виде президиума Генсовета партии «Единая Россия». Причем состав списка, как правило, для самого региона становился полной неожиданностью. При этом в этом списке обычно оказывалось несколько претендентов, которые могли реально претендовать на назначение, что радикально отличалось от ситуации до 2009 года, когда изначально объявляли базового претендента, конкуренты которого либо играли роль политической декорации, либо получали этот статус номинальных конкурентов как элемент признания тех или иных заслуг. Причем команды включенных в итоговые списки кандидатов начинали явные информационные войны, сливы компромата и т. д., но в отличие от прямых выборов вся эта активность была направлена не на население, а на очень узкую прослойку федеральной правящей элиты. В региональной прессе без труда можно было найти материалы о том, кто в федеральной элите лоббировал кого из кандидатов конкретного списка.

Нарастание опыта назначений по новой схеме все чаще стало показывать, что назначен может быть практически кто угодно из предложенного перечня. Тот факт, что воспринимавшиеся как фавориты списка фигуры в итоге не назначались, а вместо них выбирались те, кто в списке выглядел как аутсайдер, усиливало эффект деморализации региональных элит, даже невзирая на сокращение срока процедуры более чем вдвое. Самый яркий пример созданной новой схемой крайней неопределенности и нервозности – это демарш парламента Дагестана, принявшего 26 ноября 2009-го обращение к Президенту РФ, в котором было заявлено, что не все кандидатуры в президенты Дагестана отвечают предъявляемым к ним требованиям. В данном обращении, явно мотивированном поддержкой действующего президента Дагестана М. Г. Алиева, высказывалась просьба перед определением кандидатуры главы республики провести консультации с Народным собранием Дагестана.

В Курганской области в списке, помимо прежнего губернатора О. А. Богомолова, было два «варяга» – депутаты Госдумы В. С. Тимченко и И. В. Баринов. Пауза по принятию решения по Курганской области тянулась до конца декабря. Только 25 декабря 2009 года Д. А. Медведев внес на новый срок прежнего губернатора О. А. Богомолова, занимавшего пост уже три срока подряд (избирался в 1996, 2000 и 2004 годах). Данное решение президента РФ удивило многих и явно противоречило рассуждениям о том, что центр будет избегать назначений губернаторов на четвертый срок[164]. СМИ откомментировали решение по Кургану в стиле, что «в проблемную Курганскую область никто не захотел ехать»[165]. Однако в течение последних месяцев 2009-го следы лоббирования в пользу назначения главой региона, в частности, В. С. Тимченко откровенно прослеживались и он открыто комментировал факт своего согласия войти в список претендентов[166]. Аргументом про то, что регион якобы «никому не интересен» затем пытались оправдать назначение прежних глав в Пензенской области и иных регионах.

При назначении губернатора Волгоградской области изначально фаворитом списка считался зампред Госдумы РФ В. А. Язев (ранее избирался в одномандатном округе в Свердловской области), которого многие СМИ называли «без пяти минут губернатором»[167]. Сообщалось, что его аппарат уже готовит к сдаче помещения на Охотном ряду и готовится к переезду, и обсуждались его преемники в Думе[168]. Однако в итоге был назначен первый заместитель губернатора А. Г. Бровко (другими претендентами были действующий глава администрации Волгоградской области Н. К. Максюта; директор департамента АПК Правительства РФ И. М. Руденя). По данным некоторых источников, данное решение было принято в последний момент[169]. По Республике Коми многие делали ставку или на прежнего главу В. А. Торлопова, или на члена Совета Федерации от Коми И. В. Васильева, закончившего ЛГУ и Краснознаменный институт им. Ю. В. Андропова, в конце 1980-х – начале 1990-х годов работавшего в одном управлении КГБ СССР с В. В. Путиным (есть данные, что даже уже обсуждался состав его администрации[170]). Однако президент Д. А. Медведев выбрал заместителя главы региона, министра финансов республики В. М. Гайзера.

Процесс подбора кандидата на новый срок в Республике Алтай сопровождался явной кампанией протестов. Ряд как левых, так и правых политических партий и общественных организаций Республики Алтай направили президенту Д. А. Медведеву обращение с просьбой не переназначать на пост главы региона А. В. Бердникова. Письмо президенту России, помимо участников митинга в Горно-Алтайске, подписали руководители региональных отделений КПРФ, «Яблока», «Правого дела», ряда общественных организаций Республики Алтай, депутаты различного уровня, члены республиканской Общественной палаты. При этом в списке были председатель Госсобрания республики И. И. Белеков и председатель Федерального фонда обязательного медицинского страхования А. В. Юрин. Но президент выбрал все же А. В. Бердникова.

В Ямало-Ненецком автономном округе наиболее вероятным выбором выглядел однокурсник президента РФ Д. А. Медведева, генеральный директор ООО «Газпромкомплектация» И. Ю. Федоров. В списке претендентов также были вице-губернатор ЯНАО В. Н. Казарин и действующий губернатор Ю. В. Неелов, который 17.02.2010 обратился к Д. А. Медведеву с просьбой не рассматривать его кандидатуру на четвертый срок. Однако новым губернатором был назначен в итоге самый «легковесный» на тот момент кандидат: глава Пуровского района округа Д. Н. Кобылкин 1971 г. р. (есть мнение, что И. Ю. Федоров сам отказался от назначения, кроме того, пресса иронизировала, что в двух соседних Ненецких автономных округах губернаторами могут оказаться два Игоря Федорова).

Наконец, и в Оренбургской, и в Ростовской областях, элиты которых всегда были преданы и лояльны федеральной элите, в списках были «естественные преемники» – заместители прежних губернаторов А. А. Чернышева и В. Ф. Чуба (С. И. Грачев и С. М. Назаров соответственно). Однако в Ростовской области президент РФ решил сделать ставку на «варяга» из Московской области, главу Ленинского района В. Ю. Голубева, а в Оренбургской области – на мэра города Орска Ю. А. Берга, хотя элита Орска всегда была обособленной частью региональной оренбургской элиты и явно губернатор из Орска вряд ли мог рассчитывать на высокую популярность в Оренбурге.

Таким образом, отмечалось налицо отсутствие единого сценария и критериев кадровых решений – по похожим кандидатам в похожих ситуациях в режиме «ручного управления» принимались в последний момент диаметрально противоположные решения. В одном случае это был «внутренний» преемник, в другом – «варяг», в третьем – внезапно сохраняли прежнего губернатора. Целый ряд назначений этого времени, при всей своей разности, имеют одно общее – центр из ряда претендентов по какой-то причине выбирал кандидата, публично выглядевшего аутсайдером (им мог быть в одном случае действующий губернатор, а в другом, например, глава района или города). Подобные назначения могли иметь целью как подчеркнуть политическую независимость президента при принятии решений, так и выбрать претендентов, которые будут психологически более благодарны за назначение. В любом случае, независимо от реальных причин и мотиваций представителей федерального центра, непредсказуемая в итоге кадровая политика в регионах усиливала эффект, о котором уже говорилось вначале, – разрушение основы региональных автократий и, как следствие, основы того политического режима, который и создал систему назначений.

В 2011 году, вероятно с учетом анализа ситуации, возникавшей в регионах в 2009–2010 годах со слишком длительным ожиданием решения федерального центра, решения по замене губернаторов и внесение на утверждение новых губернаторов, напротив, принимались крайне быстро. Это подчеркивает, что на момент отставки губернатора они уже были приняты де-факто и формальное юридическое согласование в президиуме Генсовета «Единой России» носило в 2011—2012-м уже скорее церемониальный характер. После бурного в кадровом отношении 2010 года с его массовыми заменами губернаторов-«старожилов» 2011 год оказался в целом спокойным – было назначено всего шесть новых губернаторов (причем все по причинам досрочной отставки, из них один – губернатор Санкт-Петербурга В. И. Матвиенко, пошла на повышение, став спикером Совета Федерации), еще четыре губернатора были назначены на новые сроки.

Причина этого очевидна: в год федеральных выборов идти на резкие кадровые перемены, дополнительно дестабилизующие админресурс на местах, федеральный центр был не готов. Поэтому перемены были ограниченными и «точечными», призванными скорее купировать вызывающие наибольшие вопросы с точки зрения популярности губернаторов и их способности консолидировать местные элиты точки. Одновременно этими ограниченными переменами посылался сигнал другим губернаторам о необходимости мобилизации всех имеющихся ресурсов перед предстоящими федеральными выборами, причем в ряде случаев центр пытался, формально сохраняя губернатора на посту, публично от него дистанцироваться через публичные заявления своих представителей (Курская и Архангельская области). Несомненно, реально кризисных для власти территорий было больше (что особенно наглядно показало голосование 4 декабря 2011 года), во многих случаях это как раз и была расплата за кадровые решения 2009–2010 годов. Однако очевидное для экспертов не всегда является очевидным для чиновников, которые традиционно действуют по инерции и реагируют на уже ставшие явными в виде конкретных скандалов и результатов проблемы. Такими явными проблемами стали итоги выборов 04.12.2011.

Изменение порядка определения глав регионов, переход от избрания населением к фактическому назначению Президентом РФ («наделению полномочиями»), сопровождались и постепенным изменением как порядка формирования самих администраций, так и их фактической властной роли в регионе по сравнению с иными институтами (включая силовиков, различные федеральные ведомства и т. д.). Если попытаться обрисовать этот процесс символически, это была «всеобщая вертикализация»: системное ослабление региональных элит в самых разных сферах и подчинение различных региональных структур федеральным. Региональный бизнес скупался и перераспределялся, становясь частью федеральных корпоративных вертикалей. Принудительное введение выборов по партспискам в региональные парламенты с 2003 года при одновременном запрете региональных партий, а затем и блоков пронизывало региональные элиты федеральными партийными вертикалями. Региональные ведомства все более регулировались и контролировались соответствующими профильными федеральными ведомствами.

Система управления регионами, которая сложилась в России во второй половине 2000-х годов, в докладе «Политико-административный ландшафт региона и его эволюция», подготовленном автором в 2007 году для Московского центра Карнеги (в связи с изменениями в работе сайта МЦК текст доклада более не доступен), была названа «системой параллельных вертикалей», которую федеральный центр системно выстраивал с начала 2000-х годов.

Истоки этой системы «параллельных вертикалей» были еще в 2000–2004 годах. Уже было обращено внимание на то, что период массовых прямых выборов (1996–2004) фактически разделяется на два разных по смыслу содержания федеральной политики в отношении регионов этапа, 1996 – начало 2000 года и 2000 – февраль 2005 года. Особенностью второго этапа периода массовых прямых выборов и стало постоянное системное ослабление влияния региональных элит при постоянном усилении различных замкнутых на федеральный центр вертикалей (исполнительной, силовой, корпоративной, партийной и других). С отменой выборности губернаторов этот процесс еще больше усилился, во многом заменяя разделение властей разделением вертикалей. Включенные в соответствующую вертикаль региональные структуры во многом утрачивали возможность самостоятельной политики и в первую очередь должны были реализовывать общую федеральную политику в рамках данной вертикали, однако одновременно становились более независимы от других региональных структур соответствующего горизонтального уровня.

Таким образом, в российских регионах стала складываться парадоксальная картина – при общем снижении уровня открытой политической конкуренции и постоянном росте институциональной унификации по все большему число параметров число реально конкурирующих центров принятия решений возросло и зависимость их друг от друга снизилась. На место системы полуфеодальным образом выстроенных пирамид (по принципу «вассал моего вассала – не мой вассал») таким образом пришла система параллельных вертикалей. И у одной, и у другой системы есть существенные достоинства и недостатки, и каждая из них не является однозначно демократической или авторитарной. До 2000–2004 годов регионы были более институционально самостоятельны, это часто приводило к появлению «региональных сатрапий», где нарушались не только федеральное законодательство, но и базовые права и свободы человека, гарантированные Конституцией. При этом и общественные структуры были также во многом независимы от государства, как и региональные власти. Когда в ходе борьбы центра с региональными элитами самостоятельность региональных властей существенно снизилась, то одновременно и общественные институты оказались под жестким государственным контролем, однако на местах конкурирующие за влияние друг с другом «параллельные вертикали» при этом в ряде случаев стали создавать за счет этой конкуренции новые возможности для защиты конкретных прав тех или иных субъектов, являются они физическими или юридическими лицами (правда, только при наличии некоего «зазора» между интересами разных вертикалей). Таким образом, можно говорить о том, что, при явном снижении роли демократических процедур на федеральном уровне, все-таки на региональном уровне стали возникать некоторые возможности для защиты интересов гражданского общества в определенных ситуациях.

В то же время мозаизация региональной власти, ее дробление на филиалы разных вертикалей, конечно, ослабляли некий «консолидированный» голос конкретных регионов, делали менее явными те или иные региональные проблемы. В условиях отсутствия публичности уход многих реальных проблем регионов «в тень» и усложнение возможностей целостного мониторинга и анализа происходящего в регионах, несомненно, требовали повышения профессионализма и качества работы с регионами федерального центра. Несомненно, что при отсутствии компенсации прежних публичных механизмов новыми появлялся риск накопления этих нерешенных проблем. Большой вопрос в том, компенсировали ли иерархия и субординация внутри каждой параллельной вертикали продолжающуюся, но просто в иных, более закрытых формах, чем при Б. Н. Ельцине, дифференциацию и мозаизацию политических практик российских регионов.

Когда анализируют усиление в регионах независимости от губернаторов региональных представителей федеральных органов власти, то, как правило, речь идет о представителях прокуратуры, следственного комитета, а также Управления ФСБ, органов внутренних дел и налоговых органов. Действительно, влияние глав региональных администраций на назначение и деятельность чиновников данных ведомств существенно снизилось. В построении каждым ведомством своей внутренней вертикали активно использовались те же механизмы, что и при построении вертикали губернаторской, в частности ограничения сроков нахождения в должности и перемещения кадров из региона в регион, чтобы минимизировать их зависимость от системы «круговой поруки» в регионе нового назначения. Главным для продолжения успешной карьеры в собственном ведомстве становится следование в первую очередь в русле общей политики на усиление влияния данного ведомства и победа в некоем неформальном соревновании, кто найдет в своем регионе больше нарушений. Несомненно, на новом месте работы прокуроры, начальники УВД и УФСБ также быстро обрастают местными связями, однако без серьезных достижений на своей работе для них дальнейшая карьера в своем ведомстве становится затруднительной. Для отношений региональной власти с конкретным «федералом» на территории региона важны и общие отношения губернатора с федеральным центром. Если они дружественные, то скорее возникнут клиентелистские отношения, если нет, то тогда попытки «сговора» с местными элитами будут пресекаться[171].

В результате резкой активизации прокуратуры с начала 2000-х по каждому региону можно привести множество примеров опротестованных региональных законов и постановлений, уголовных дел на чиновников различного звена. Именно прокуратура была инициатором всех уголовных дел против уволенных губернаторов в 2005–2007 годах и всех дел против мэров[172], через механизмы прокурорского реагирования и работы налоговых органов при традиционной поддержке судов решались все основные вопросы передела собственности. Под особым вниманием органов прокуратуры повсеместно были также своевременная выплата заработной платы, а также осуществление монетизации (факты хищения бюджетных средств, предназначенных для финансирования льгот и компенсаций).

В 2007 году были приняты федеральные законы от 5 июня 2007 года № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон „О прокуратуре РФ“» и от 6 июня 2007 года № 90-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ». В результате из компетенции прокурора были исключены полномочия по процессуальному руководству следствием, а следственный аппарат органов прокуратуры стал относительно самостоятельным ведомством. Был создан Следственный комитет при Прокуратуре РФ, председатель которого являлся первым заместителем генерального прокурора РФ. 15 января 2011 года вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 403-ФЗ, согласно которому бывший СК при прокуратуре стал самостоятельным Следственным комитетом РФ. Федеральный закон «О Следственном комитете РФ» установил, что руководство деятельностью вновь созданного следственного органа осуществляет Президент РФ, председатель СКР назначается на должность и освобождается от должности непосредственно Президентом РФ, для чего не требуется одобрения органа законодательной власти. С момента создания Следственного комитета при прокуратуре РФ его непрерывно возглавляет А. И. Бастрыкин, а влияние СКР существенно выросло, при этом на местном и федеральном уровне органы прокуратуры и СКР нередко конкурируют за влияние. Особенность влияния СКР в том, что его руководство выступает в качестве «отцов-создателей» организации, а не имеет дело с давно сложившейся системой со своими внутренними раскладами, как руководство Генеральной прокуратуры.

Влияние органов внутренних дел на этом фоне выросло не столь внушительно, как прокуратуры, СКР и налоговых органов, однако во многих регионах прежде идиллические отношения руководства подразделений МВД и власти остались в 2000-е годы в прошлом. Специфика кадрового состава органов внутренних дел в отличие от других ведомств иногда провоцирует явные и неявные конфликты между «местными» сотрудниками УВД и «присланными» со стороны руководителями. При этом власти региона традиционно выступают на стороне «местных» кадров.

Так, в Хакасии председатель Правительства Хакасии А. И. Лебедь и председатель Верховного Совета региона В. Н. Штыгашев весной 2007 года написали на имя министра внутренних дел России Р. Г. Нургалиева письмо, в котором выразили озабоченность деятельностью министра внутренних дел Хакасии В. П. Пономарева (ранее – министра внутренних дел Калмыкии). В частности, по мнению руководства региона, высказанном в этом письме, В. П. Пономарев «создал в коллективе нервозную обстановку, повлекшую за собой отток из горрайорганов и аппарата… наиболее подготовленных, квалифицированных и опытных сотрудников… В вопросах кадрового обеспечения Пономарев В. П. сделал ставку на бывших сотрудников МВД по Республике Калмыкия, в той или иной мере скомпрометировавших себя на службе в органах внутренних дел либо вообще из них уволенных…. Отмечаются многочисленные факты всевозможных пожертвований и незаконных сборов, установлены неединичные случаи оказания гражданами и хозяйствующими субъектами безвозмездной материальной помощи подразделениям ГИБДД Хакасии…». Данное обращение повлекло не только громкий публичный скандал. По итогам проверки МВД изложенных фактов полковнику милиции В. П. Пономареву «указано на некачественный подбор сотрудников на руководящие должности, низкую индивидуально-воспитательную работу с личным составом и необходимость оздоровления морально-психологического климата в коллективе»[173]. В январе 2008 года В. П. Пономарев был уволен, в декабре того же года был арестован по обвинению в растрате и злоупотреблении должностными полномочиями (он проходил по уголовному делу в качестве подозреваемого еще с февраля 2008 года)[174]. После длительного расследования Следственное управление СКР по СФО прекратило данное уголовное дело в связи с амнистией, приуроченной к 20-летию принятия Конституции РФ (бывший министр попал под нее как участник боевых действий в Северо-Кавказском регионе)[175].

Яркий пример борьбы регионалов с назначением «чужака» в региональное подразделение федеральных органов исполнительной власти – история в Дагестане в феврале 2009 года с новым главой регионального управления налоговой службы В. М. Радченко, которому в регионе фактически не дали вступить в должность. Скандал возник после того, как вопреки сложившейся в регионе традиции на пост главы налоговой службы был назначен не лезгин, а русский В. М. Радченко. 2 февраля новый руководитель УФНС по Дагестану из-за пикета в Махачкале не смог попасть на рабочее место. 6 февраля 2009 года двое неизвестных лиц вошли в кабинет другого заместителя руководителя УФНС М. Гусейнова, где находился В. М. Радченко, «приставили к его спине оружие и, скрутив ему руки, вывели его из здания». Они требовали, чтобы он уехал из республики, угрожая, что в ином случае его могут убить, заявлял защитник В. М. Радченко Кахриманов. После этого похитители посадили чиновника в машину, вывезли в район Дагестанского государственного политехнического университета, вышли из автомобиля и скрылись в неизвестном направлении. По факту нападения было возбуждено уголовное дело[176]. По словам защитника Радченко, основным противником назначения на должность являлся президент Дагестана М. Г. Алиев: «у моего подзащитного есть основания полагать, что власти республики могут оказать давление на местное следствие». 19 февраля защита В. М. Радченко по его просьбе обратилась к главе Следственного комитета при прокуратуре РФ А. И. Бастрыкину с ходатайством о передаче уголовного дела по факту его похищения из Дагестана «следственному органу любого другого субъекта Российской Федерации». М. Г. Алиев категорически отверг все обвинения, вылетел на встречу с президентом России и в результате скандала назначение В. М. Радченко не состоялось. Таким образом, фактическую победу в конфликте одержали региональные власти. Предыдущий начальник УФНС по Дагестану Н. М. Апаев был уволен со службы приказом руководителя ФНС без согласования с руководством республики. М. Г. Алиев рассказал, что несколько раз после этого созванивался и встречался и с М. П. Мокрецовым, и с министром финансов России А. Л. Кудриным, требуя решить вопрос о скорейшем назначении нового главы службы, «однако этот вопрос всячески затягивался Мокрецовым (начальником ФНС)». Назначение же Радченко, по словам президента Алиева, произошло в нарушение всех правовых норм. «Никакой Радченко здесь работать не будет. Будет работать тот, кого назначит министр финансов по согласованию с нами»[177].

Конфликтовали «федералы» на местах не только с региональными и местными властями, но и друг с другом. Наиболее распространенные конфликты – борьба за влияние между органами внутренних дел, следственным комитетом и прокуратурой в любых комбинациях. Наиболее известные примеры – это уголовные дела и аресты против высшего милицейского руководства в Бурятии, Волгоградской и Тюменской областях. Возбуждались уголовные дела против начальника ГИБДД УВД Хабаровского края, начальника отделения по экономическим преступлениям УВД Мурманской области, заместителя начальника УВД Сахалинской области, заместителя министра внутренних дел Марий Эл по кадрам и т. д. Огромное количество уголовных дел возбуждалось против чиновников районных отделов внутренних дел и т. д.

Так, позиции прокуратуры и следственного комитета не совпали в ходе уголовных дел против чиновников Амурской областной администрации в 2007–2008 годах и мэра Элисты Р. Н. Бурулова (в обоих случаях представители СК скорее «нападали», а прокуратуры – скорее «защищали» чиновников). Одним из самых влиятельных являлось Следственное управление СКР по Волгоградской области во главе с М. К. Музраевым (в 1996–2007 годах заместитель прокурора Волгоградской области, с 2007-го руководитель Следственного управления по региону). М. К. Музраев – одна из центральных властных фигур области. Благодаря действиям прокуратуры и СКР в 2007 году был отстранен от должности мэр Волгограда Е. П. Ищенко, снят с должности и осужден в июле 2008 года начальник ГУВД области М. В. Цукрук (с 2002 года министр внутренних дел Бурятии, с января 2006 года начальник ГУВД по Волгоградской области). В 2008 году объектом расследования стал председатель областного суда М. Г. Коротков, в результате 20 мая 2008 года Высшая квалификационная коллегия Верховного суда РФ удовлетворила заявление М. Г. Короткова и приняла его почетную отставку. Пост главы СУ по области Музраев занимал до конца 2018-го, а с января 2019 года был назначен на должность советника главы СКР РФ А. Бастрыкина. Однако в 2019 году М. Музраев сам попал под следствие: ему вменялась в вину причастность к покушению на губернатора Волгоградской области А. И. Бочарова в 2016-м (поджог дома губернатора). Вместе с Музраевым был задержан бизнесмен Владимир Зубков, которого также объявили участником дела. Также речь шла о «крышевании» волгоградских «авторитетов». Генерал-лейтенанту юстиции Музраеву вынесли обвинение в теракте, совершенном группой лиц в преступном сговоре (статья 205 УК РФ). Также при обыске в доме Музраева нашли оружие. Первая инстанция, Южный окружной военный суд, 22.03.2023 приговорила Музраева к 20 годам строгого режима, его лишили звания и всех госнаград, Зубкову дали 14 лет. 22.11.2023 апелляционная инстанция сохранила квалификацию и размер наказания[178].

Однако усилились в регионах не только прокуратура, следственные и налоговые органы и органы внутренних дел, усилились и ко второй половине 2000-х стали зачастую вести свою игру даже такие ведомства, как Федеральная антимонопольная служба, Росприроднадзор, Ростехнадзор и прочие, ранее не игравшие в местной политике практически никакой роли.

Показательным для этого периода стал конфликт в Кемеровской области между Ростехнадзором и областной администрацией в июле 2007 года по итогам расследования аварии на шахте «Юбилейная». Глава Ростехнадзора К. Б. Пуликовский заявил, что региональные власти знали о нарушении безопасности в данной шахте. В ответ губернатор Кемеровской области А. М. Тулеев обратился в суд, обвинив К. Б. Пуликовского в клевете. По мнению губернатора, авария должна была произойти рано или поздно, в трагедии виноваты разработчики проекта, и в частности представители Ростехнадзора, поставившие подпись, разрешающую работу в этой лаве. При этом еще ранее, в мае 2007 года, в пресс-релизе администрации Кемеровской области было сообщено, что прокуратура Кемеровской области нашла нарушения в деятельности Ростехнадзора в ходе выявления причин аварии на шахте «Ульяновская». В пресс-релизе говорилось, что Ростехнадзор лоялен к компании «Южкузбассуголь», которой принадлежат и «Юбилейная», и «Ульяновская». Причиной такой лояльности называлось то, что управление фактически безвозмездно использует помещения, предоставляемые компанией[179]. Летом 2008 года инспекторы центрального аппарата и территориальных органов Ростехнадзора в течение двух недель проверяли соблюдение требований промышленной безопасности на ряде производственных объектов в Дальневосточном федеральном округе. Также прошла целевая проверка состояния требований промышленной безопасности при реализации проекта нефтепровода «Восточная Сибирь – Тихий океан» ОАО «АК «Транснефть». Адыгейский республиканский отдел Северо-Кавказского межрегионального управления Ростехнадзора предъявил претензии к шведской компании IKEA, ведущей строительство торгово-развлекательного комплекса «Мега-Адыгея» на территории Тахтамукайского района, примыкающего непосредственно к гор. Краснодару.

Множество примеров того, как фактически против региональных администраций и связанных с ними компаний выступал Росприроднадзор – от претензий к нефтяным кампаниям по соблюдению условий разработки месторождений до борьбы с незаконными постройками в прибрежной зоне подмосковных водохранилищ. Так, по требованию Росприроднадзора в начале августа 2005 года подвергся ликвидации дачный кооператив в поселке Пятница на Истринском водохранилище, затем последовало обращение зампреда ведомства О. Л. Митволя в прокуратуру относительно законности постройки личной дачи бывшего премьера Михаила Касьянова в Троице-Лыково. Тогда же О. Л. Митволь пообещал снести незаконные постройки на берегах Байкала и закрыть Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат и т. д.

Что касается Федеральной антимонопольной службы (ФАС), то в Москве ФАС предписывала ОАО «Мосэнерго» снизить тарифы на тепловую энергию для жилищных организаций. В 2007 году ФАС проводил по регионам массовую проверку процедуры выбора организаций для управления многоквартирными домами, в первую очередь ФАС проверял выполнение требований о проведении открытых конкурсов при выборе управляющих компаний, а также соблюдение порядка их проведения. В Республике Коми ФАС выступила против закона, предоставляющего налоговые льготы одной из крупнейших работающих в регионе компаний – ЛУКОЙЛу, в Белгородской области УФАС выявила нарушения земельного законодательства при издании правовых актов исполнительных органов местного самоуправления Белгородской области, регулирующих отношения при предоставлении земельных участков для жилищного строительства, и т. д.

Таким образом, конкуренция вертикалей отчасти стала заменять иные конкурентные механизмы и создавать определенные зазоры для защиты своих интересов местными сообществами, играющими на их противоречиях. Однако «зазоры» между вертикалями являются явлением ситуативным, временным и никаким образом не связаны с ориентацией вертикалей на интересы местного сообщества (потому что этой ориентации нет, а есть единственная ориентация на успешность внутри самой вертикали).

При этом постепенно более сильные вертикали стали подавлять более слабые, проигравшие в борьбе подвергались оптимизации, реструктуризации, а иногда и ликвидации.

Показательной стала ситуация с Ростехнадзором (Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору). После отставки в сентябре 2008 года главы Ростехнадзора К. Б. Пуликовского (именно он занимался объединением в единую службу служб по экологическому, технологическому и атомному надзору) влияние ведомства существенно ослабло. Новый глава Ростехнадзора с сентября 2008 года Н. Г. Кутьин (занимал пост до 2013 года) сократил число структурных подразделений центрального аппарата ведомства с 12 до 9, была также сокращена штатная численность территориальных органов Ростехнадзора, где прошли кадровые чистки. В декабре 2008 года был задержан при получении взятки и в 2010 году осужден бывший руководитель межрегионального территориального управления Ростехнадзора по Сибирскому федеральному округу, бывший заместитель губернаторов Краснодарского края (при А. Н. Ткачеве) и Алтайского края (при М. С. Евдокимове) Л. В. Баклицкий.

Активность Росприроднадзора существенно снизилась после ухода из ведомства О. Л. Митволя (заместитель руководителя Росприроднадзора в 2004–2009 годах).

Вообще была ликвидирована Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН), с 5 апреля 2016 года ее функции и полномочия переданы в систему Министерства внутренних дел РФ с образованием объединенного Главного управления по контролю за оборотом наркотиков МВД России. Первоначально 24 сентября 2002 года был создан Государственный комитет по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ при МВД. 11 марта 2003 года данный государственный комитет был преобразован в Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Госнаркоконтроль России), председателем комитета был назначен бывший полпред президента в СЗФО В. В. Черкесов. Комитету была передана материальная база и бо́льшая часть (40 тысяч единиц) штатной численности упраздненной Федеральной службы налоговой полиции (ФСНП). Госнаркоконтроль начал свою деятельность 1 июля 2003 года. Через год, 9 марта 2004 года, Госнаркоконтроль был переименован в Федеральную службу по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Ожидалось, что ФСКН станет еще одной мощной спецслужбой. С его деятельностью было связано много скандалов – запрещение применения обезболивающего препарата кетамина в ветеринарных клиниках; случаи преследования за торговлю веществами, не содержащимися на тот момент в списках сильнодействующих и наркотических веществ; борьба с пищевым маком; внесение в список запрещенных популярных развлекательных интернет-ресурсов «Луркоморье» и «Либрусек». В судебной практике имелись отдельные случаи, когда сотрудники правоохранительных органов занимались подстрекательством или действовали с нарушениями ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»[180].

3 октября 2007 года СК при Прокуратуре РФ ходатайствовал об аресте трех сотрудников ФСКН директора Департамента оперативного обеспечения генерала А. А. Бульбова (задержан 2.10.2007 в аэропорту Домодедово), бывшего замначальника УСБ Ю. Гевала, а также старшего оперуполномоченного С. Донченко. Генерал и его подчиненные подозревались в получении взяток в особо крупном размере, злоупотреблении должностными полномочиями, превышении должностных полномочий и нарушении тайны телефонных переговоров с использованием своего служебного положения. Кроме того, А. А. Бульбову инкриминировалось незаконное участие в предпринимательской деятельности[181]. А. А. Бульбов свое задержание связал с участием в расследовании уголовного дела в отношении фирмы «Три кита», в котором оказались замешаны высокопоставленные сотрудники ФСБ. Несмотря на протест прокуратуры, А. А. Бульбов Следственным комитетом был помещен под стражу, 13 ноября 2009 года освобожден под подписку о невыезде. 14 декабря 2010 года он был приговорен к трем годам лишения свободы условно за мошенничество и превышение полномочий. В ответ 9 октября 2007 года глава ФСКН В. В. Черкесов неожиданно опубликовал в «Коммерсанте» свою статью о конфликтах между силовиками за влияние («Уже сейчас эксперты и журналисты говорят о „войне групп“ внутри спецслужб. В этой войне не может быть победителей. Такая война „всех против всех“ закончится полным распадом корпорации»[182]). 12 мая 2008 года В. В. Черкесов был освобожден от должности директора ФСКН, 15 мая 2008 года его заменил В. П. Иванов. Резонансная история произошла 2 ноября 2011 года, когда спецназ из Санкт-Петербурга взял штурмом Череповецкий межрайонный отдел Вологодского областного управления ФСКН в рамках проводимой спецслужбами операции. Результатом операции стало задержание начальника отдела, подполковника полиции А. Советова, который также являлся замначальника областного управления Госнаркоконтроля. Разработку наркополицейских проводили оперативники ФСБ; по данным СМИ, задержанные обеспечивали на подведомственной территории покровительство наркоторговцам и отпускали за взятки задержанных с поличным[183]. В марте 2016 года заместитель директора ФСКН России генерал-полковник полиции Н. Н. Аулов был объявлен Испанией в международный розыск и заочно арестован по обвинению в связях с оргпреступностью.

В 2009–2010 годах одной из центральных тем в стране с точки зрения деятельности региональных органов исполнительной власти была тема нарушений прав граждан и коррупции в работе правоохранительных органов. В апреле 2009-го эта тема существенно актуализировалась после инцидента с начальником ОВД «Царицыно» гор. Москвы Д. Евсюковым, расстрелявшим девять человек в московском супермаркете 27 апреля. В результате три человека были убиты, шестеро ранены[184]. В милиции Д. Евсюков работал почти 14 лет. Произошедшее вызвало огромный общественный резонанс. На следующий день указом президента РФ вначале был уволен начальник УВД Южного округа г. Москвы В. Агеев, написавший двумя неделями раньше рапорт об отставке. Ушли в отставку и двое его заместителей. Вечером 28 апреля 2009 года в отставку был отправлен и начальник ГУВД Москвы генерал-полковник В. В. Пронин, занимавший свой пост с 2001 года и считавшийся соратником мэра Москвы Ю. М. Лужкова[185]. После скандала с Евсюковым российские СМИ немедленно вспомнили, что российские милиционеры и ранее совершали не менее резонансные преступления. 17 октября 2009 года сотрудниками ФСБ и СК при прокуратуре РФ был задержан министр внутренних дел Бурятии генерал-майор милиции В. Л. Сюсюра в рамках уголовного дела о контрабанде на 88 млн руб.[186] Усиление внимание общества к злоупотреблениям в милиции нашло продолжение в ноябре в форме невиданной ранее публичной активности в интернете целой группы работников правоохранительных органов, выступивших в новом жанре – открытых видеообращений к руководству страны с рассказом о злоупотреблениях в правоохранительной системе, нарушении прав как простых граждан, так и самих работников правоохранительных органов. Началось все с видеообращения оперуполномоченного отдела по борьбе с незаконным оборотом наркотиков УВД Новороссийска Алексея Дымовского, которое появилось в интернете вечером 6 ноября[187]. 24 декабря 2009 года пресс-служба президента РФ Д. А. Медведева сообщила, что он подписал указ «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»[188]. Президент обязал Правительство РФ подготовить до 31 марта 2010 года предложения, предусматривающие, что с 1 января 2012 года финансирование милиции общественной безопасности осуществляется исключительно за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а состав и численность сотрудников милиции общественной безопасности, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений определяются Правительством Российской Федерации. Наконец, Президент РФ постановил сократить до 1 января 2012 г. численность сотрудников органов внутренних дел РФ на 20 %. В феврале 2010 года одним из основных событий стал конфликт между московским ОМОНом и редакцией журнала «NewTimes», где вышла статья «Рабы ОМОНа», основанная на якобы признаниях самих омоновцев. В этом материале омоновцы на условиях анонимности описывали многочисленные нарушения в своей работе[189]. Не меньший общественный резонанс имели события в станице Кущевская Краснодарского края, где произошло массовое убийство 12 человек. 5 ноября в станице Кущевская были обнаружены 12 зверски убитых человек, в том числе четверо детей. В ходе расследования этого резонансного преступления были вскрыты многочисленные преступления местных организованных преступных группировок и отдельных представителей властных органов[190].

Одной из реакций федерального центра на многочисленные скандалы, связанные с нарушениями прав граждан и совершении преступлений сотрудниками милиции, можно рассматривать инициативу президента РФ о переименовании милиции в полицию и публикацию законопроекта «О полиции». 7 августа 2010 года проект закона «О полиции» был обнародован на сайте http://zakonoproekt2010.ru в свободном доступе для внесения предложений и корректив. Всенародное обсуждение документа завершилось 15 сентября[191]. Законопроект «О полиции» был официально внесен в Госдуму РФ 27 октября 2010 года. Также был внесен законопроект о поправках в другие законодательные акты, которые изменяются в связи с принятием основного документа. 28 января 2011 года закон был принят во втором и третьем чтениях, одобрен Советом Федерации 2 февраля 2011 года и 7 февраля 2011 года подписан Президентом РФ. Согласно закону, прошла внеочередная аттестация сотрудников внутренних дел, которая началась 1 марта 2011 года и должна была закончиться 1 мая 2011 года (однако ее продлили до 1 августа 2011 года). Сотрудники, не прошедшие аттестацию или отказавшиеся от продолжения службы, были уволены из рядов МВД России.

Период 2004–2012 годов – это период постоянно растущей унификации, когда по все более и более частным поводам принимались различные федеральные нормы, ограничивающие права регионов в принятии собственных решений и навязывающие единые стандарты. Происходило постоянное усиление централизации во всех сферах политической и экономической жизни, ослабление политической и экономической самостоятельности регионов – называя вещи своими именами, фактический демонтаж федерализма, замененного на политику выстраивания исполнительной и иных замкнутых на федеральный центр вертикалей. Причем это касалось как 2004–2008 годов (окончание первого президентства В. В. Путина), так и 2008–2012 годов (президентство Д. А. Медведева), хотя близкие к власти экспертные центры, да и сам Д. А. Медведев (начиная с его предвыборного «Свобода лучше, чем несвобода» и «четырех „И“: Институты, Инфраструктура, Инвестиции и Инновации») активно использовали «модернизационную» и иную обновленческую риторику, говорили об образе «желаемого завтра» и тем самым активно стимулировали эффект ожиданий перемен.

Так, в послание Федеральному собранию 12 ноября 2009 года президент РФ Д. А. Медведев включил предложение еще больше унифицировать правила политической жизни регионов через введение единого критерия установления численности депутатов региональных парламентов. Были приведены примеры Мосгордумы с 35 депутатами и двухпалатного Великого хурала Тывы из 162 депутатов (однако в действительности из них только 32 работало в основной законодательной палате, все остальные – на общественных началах в палате представителей). В результате в марте 2010 года был принят, а в апреле подписан президентом РФ закон о том, что после 1 сентября 2011 года количественные составы региональных законодательных собраний (ЗС) будут определяться следующим образом: от 15 до 50 депутатов при численности избирателей в субъекте РФ менее 500 тыс. человек; 25–70 депутатов – при численности избирателей от 500 тыс. до 1 млн человек; 35–90 депутатов при численности избирателей от 1 до 2 млн и 45—110 депутатов, если в регионе проживает больше 2 млн избирателей. В результате в восьми субъектах (республиках Адыгея, Башкортостан, Северная Осетия – Алания, Тыва, Хакасия, Карачаево-Черкесской, Кабардино-Балкарской и Удмуртской) численность депутатов было нужно снизить (от двух мандатов в Кабардино-Балкарии до 25 мандатов в Хакасии). В 11 субъектах (Хабаровском крае, Кемеровской, Пензенской, Саратовской, Тверской, Тюменской и Ульяновской областях, городе Москва, Ненецком, Ханты-Мансийском и Чукотском автономных округах), напротив, установленное число депутатов подлежало увеличению (от одного мандата в Тюменской области до 10 мандатов в Пензенской области и Москве). 30 ноября 2010 года президент РФ Д. А. Медведев огласил свое очередное послание Федеральному собранию. Из политических мер в нем, по сути, единственной оказалось возвращение к идее послания 2009 года – предложение сделать обязательным использование пропорциональной или смешанной избирательной системы на выборах представительных органов МСУ в городских округах и муниципальных районах с численностью депутатов не менее 20 человек.

Затем унификация затронула и названия. 21 декабря 2010 года Госдума РФ в третьем чтении приняла законопроект о поправке в статью 18 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ». Согласно этому закону, в наименовании должностей глав регионов не могут содержаться слова и словосочетания, составляющие наименование должности главы государства – Президента РФ. Разработчиком законопроекта выступил комитет Госдумы по делам Федерации и региональной политике, а также ряд депутатов Госдумы и членов Совета Федерации, представляющих северокавказские республики. Изначально депутатам было предъявлено еще два аналогичных варианта законопроектов, представленных в Госдуму парламентами Чечни и Ингушетии. Однако, чтобы «не разжигать страсти первенства», был выбран вариант профильного комитета. Инициатором переименования высших должностных лиц регионов в августе 2010 года выступил глава Чечни Р. А. Кадыров, который заявил, что «в едином государстве должен быть только один президент, а в субъектах первые лица могут именоваться главами республик, главами администраций, губернаторами». Р. А. Кадырова сразу же поддержали руководители всех северокавказских республик, резко отрицательно к идее переименования отнеслись только в Татарстане. 24 декабря данный законопроект одобрил Совет Федерации, 29 декабря 2010 года его подписал президент РФ Д. Медведев. Изменить наименования своих должностей главы субъектов должны были до 1 января 2015 года. Как говорилось в финансово-экономическом обосновании законопроекта, переименование не потребует дополнительных финансовых затрат из федерального бюджета[192].

Почти одновременно (15 декабря 2010 года) одобрением Совета Федерации завершилось принятие аналогичных изменений в закон, запрещающих использовать в наименованиях законодательных органов власти регионов названия федеральных органов. Законопроект был формально предложен Государственной Думой Астраханской области (ранее «Государственной Думой» назывались парламенты Астраханской, Томской, Ярославской областей и Ямало-Ненецкого АО). 17 декабря 2010 года депутаты Государственной Думы Томской области приняли решение о переименовании парламента в Законодательную Думу. Новое название было отобрано и принято специальной комиссией с учетом мнения участников интернет-опроса, большая часть (37 %) которых высказалась за сохранение в названии слова «дума». Ранее предлагалось переименовать Томскую госдуму в Законодательное собрание[193].

Были также уничтожены двухпалатные парламенты, а еще ранее – системы ротации (они применялись в трех регионах – Вологодской, Волгоградской и Свердловской областях). В декабре 2010 года также окончательно было оформлено решение о ликвидации последнего двухпалатного парламента в стране – в Свердловской области новую редакцию устава региона 16 декабря единогласно одобрила палата представителей Законодательного собрания области[194] (ранее весной 2010 года от двухпалатного парламента отказалась Тыва). Соответствующие поправки в устав области внес губернатор А. С. Мишарин. Новая редакция предполагала переход от двухпалатного парламента к однопалатному, отмену принципа ротации (с 1996 года каждые два года переизбиралась половина нижней палаты – облдумы), увеличение срока полномочий депутатов и губернатора с 4 до 5 лет, а также увеличение общего числа депутатов с 49 до 50. Выборы объединенного парламента планировалось провести в марте 2012 года.

Единственным элементом отхода от стратегии унификации можно считать принятое 4 июля 2007 года Госдумой РФ решение одобрить новый договор о разграничении полномочий между федеральным центром и Татарстаном в условиях, когда сама практика таких договоров прекращена.

Договор предусматривал иное разграничение предметов ведения и полномочий в отдельных сферах, чем установлено действующим федеральным законодательством. Договором определяется, что Правительство РФ и кабинет министров Татарстана заключают соглашения, предусматривающие совместное решение вопросов, связанных с экономическими, экологическими, культурными и иными особенностями Татарстана, и по затронутым проблемам вносят соответствующие законопроекты в Государственную Думу. В частности, речь об изучении татарского языка и праве руководителя Татарстана именоваться президентом. Устанавливалось право органов госвласти Татарстана оказывать по согласованию с федеральным правительством государственную поддержку и содействие соотечественникам и выдавать гражданам РФ, проживающим на территории республики, общегражданский паспорт гражданина РФ с вкладышем на государственном языке Татарстана и с изображением государственного герба этой республики. Кроме того, в договоре закреплено, что для кандидатур, вносимых на замещение должности высшего должностного лица Татарстана, предусматривается дополнительное требование – владение обоими государственными языками, то есть русским и татарским, причем оговорено, что это владение «устанавливается в заявительном порядке». Срок действия договора – 10 лет со дня вступления его силу. Это было повторное внесение спорного закона в Госдуму. Президент РФ уже вносил его в ноябре 2006 года, а в начале 2007 года депутаты его приняли. Однако затем Совет Федерации отклонил документ, не предлагая нижней палате создать совместную согласительную комиссию для его доработки. Спикер Совета Федерации С. М. Миронов говорил тогда, что утверждать такой договор опасно, поскольку он расшатывает устои федерализма и противоречит статье о равенстве субъектов. 11 июля 2007 года новый договор одобрил Совет Федерации, а 26 июля его подписал В. Путин. При обсуждении в Госдуме РФ против заключения договора в полном составе выступила фракция КПРФ (47 депутатов), частично – фракции ЛДПР («против» – 14, «за» – 9) и «Справедливая Россия» («против» – 28 депутатов, 5 не голосовало). «За» проголосовали 284 депутата (в т. ч. 273 члена фракции «ЕР» из 304). А. Локоть (КПРФ) заметил, что «подобными решениями запущены те же механизмы развала, которые в свое время разрушили СССР».

Прежний договор между Татарстаном и федеральным центром от 1994 года формально не имел срока действия. Однако в 2003 году поправками в закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ» был установлен двухлетний срок для обновления ранее заключенных договоров, после чего прежние соглашения теряли силу. Упоминание о некотором суверенитете, кроме основного закона Татарстана, к этому времени оставалось также в Конституции Чеченской Республики. Однако Р. А. Кадыров категорически отказался от идеи подобного договора[195].

11 августа 2017 года срок действия договора о разграничении полномочий между федеральным центром и Республикой Татарстан истек. Нового договора подписано не было.

Отмена выборности губернаторов привела как к постепенной смене состава и самого губернаторского корпуса, так и фактических правил, по которым формируется кадровый состав самих администраций. Этот процесс не был линейным. На первоначальном этапе сохранялась инерция прежнего периода, где губернаторы были единоличными «хозяевами» собственных команд и территорий, когда казалось, что все, как и прежде, только порядок избрания сменился на назначение. Назначенные губернаторы, в том числе «варяги», в это время вели себя словно избранные: новый губернатор мгновенно вел себя как прежний региональный барон, назначал кем хотел друзей, соратников и спонсоров, те тащили за собой своих друзей и партнеров, начинался новый передел влияния и собственности. Все это рождало новые конфликты, крики, вопли, протесты, выплески компромата, которых стало к 2010–2011 годам довольно много (Амурская, Калининградская, Костромская области и т. д.). Постепенно слишком зарвавшихся губернаторов стали «одергивать», менять, все более усиливая давление и контроль над их кадровой политикой.

Постепенно губернаторы все больше утрачивают самостоятельность, а администрации начинают распадаться на формально работающие вместе, но все-таки разные параллельные вертикали (см. Раздел 2.1.3). Это начинает вести ко все большей менеджеризации губернаторского корпуса (см. Раздел 3.1), когда регион вместо «зоны освоения» губернатором и его друзьями превращается в простую карьерную ступеньку, главное в которой не испортить биографию и продвижение наверх. Соответственно, назначать друзей и воровать становится просто невыгодно, если главная цель – дальнейшая карьера в центре, а не сиюминутное обогащение. Кроме того, на фоне конфликтов в регионах с губернаторами-«варягами» в 2008–2011 годах при назначении губернаторов все более частым становится «гибридный» подход, чтобы, с одной стороны, новый губернатор был включен в федеральную элиту, а с другой – имел связи или с самим регионом, или же с соседними с регионами этой же географической зоны. Типичные примеры подобной стратегии этого времени – это ставропольский губернатор с мая 2008 года В. В. Гаевский (бывший заместитель зам. губернатора края, затем работавший в полпредстве в ЮФО и министерстве регионального развития), назначенные в 2008 году новые главы Ингушетии и Карачаево-Черкессии Ю.-Б. Б. Евкуров и Б. С. Эбзеев, явно не входившие в прежние региональные правящие элиты, но формально принадлежащие к ключевым для данных регионов этносам.

Кризис системы игнорирования мнения граждан при назначении губернаторов приводит к критическим результатам лишь номинального выигрыша «Единой Россией» итогов выборов Госдумы РФ 07.12.2011 (причем наихудших результатов ЕР именно в регионах замен местных губернаторов на «варягов»), после чего данная система отменяется и заменяется выборами по системе муниципального фильтра.

Ситуация с наличием поста отдельного главы правительства наряду с постом губернатора в 2005–2012 годах сохраняла инерционный характер. Сохранялись посты отдельных глав правительств в большинстве национальных республик: Адыгее, Башкортостане, Дагестане, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Мордовии, Саха (Якутии), Северной Осетии, Татарстане, Удмуртии, Чеченской Республике, Чувашии. В Карелии в 2003 году, как уже отмечено, при главе региона С. Л. Катанандове был вновь введен пост главы правительства, его в 2003–2010 годах занимал Павел Чернов 1950 г. р. Однако при следующем главе Карелии А. Нелидове пост снова упразднили с 16 августа 2010 года.

Таким образом, к июню 2012 года пост отдельного премьера существовал в 13 республиках и 6 иных регионах (не считая введенного на несколько месяцев в Московской области).

Инерционно сохранялся пост главы правительства в Свердловской области. Но теперь его занимали исключительно соратники губернаторов, а не их бывшие политические оппоненты. До июня 2007 года 11 лет этот пост сохранял ближайший соратник Э. Э. Росселя Алексей Петрович Воробьев (был назначен первый раз еще в 1996-м, после отставки «по состоянию здоровья» в 2007-м ушел на работу в группе компаний «Ренова»). После отставки А. Воробьева несколько дней и. о. премьера была первый заместитель председателя правительства по экономической политике и перспективному развитию, министр экономики и труда Галина Ковалева. Постоянным премьером в июне 2007 – декабре 2009 года был другой, более молодой сторонник Э. Э. Росселя Виктор Анатольевич Кокшаров (затем с апреля 2010 года ректор Уральского федерального университета имени первого президента России Б. Н. Ельцина). При губернаторе-железнодорожнике А. С. Мишарине премьером стал его давний сослуживец Анатолий Леонидович Гредин (премьер с декабря 2009 по апрель 2012 года). В 1997–2005 годах Гредин был первым заместителем начальника Свердловской железной дороги, которую в 2002–2004 годах возглавлял А. С. Мишарин. При новом губернаторе области Е. В. Куйвашеве, исторически из Тюменской области, новый губернатор пытается сформировать новую администрацию из лояльных местных чиновников, которые бы были обязаны назначением лично ему. Сначала премьером ненадолго становится бывший глава Асбеста и областной министр социальной защиты Владимир Александрович Власов (апрель – июнь 2012), затем с 19 июня 2012-го более молодой Денис Владимирович Паслер 1978 г. р. (ему в 2012-м было 34 года). В 2009–2010 годах Д. Паслер был управляющим директором ОАО «Свердловэнергосбыт», а с 25 декабря 2010 по 2012 год занимал должность генерального директора ОАО «Екатеринбурггаз».

После назначения в декабре 2007-го губернатором Ярославской области С. А. Вахрукова был упразднен пост главы правительства в Ярославской области. 29 января 2008-го Ярославская облдума единогласно приняла поправки о ликвидации поста председателя правительства области. Был сформирован высший исполнительный орган государственной власти Ярославской области под названием «правительство области» (вместо администрации области), руководство которым осуществляет непосредственно губернатор. Первого заместителя Вахруков привел из ЯНАО – им стал бывший глава Надыма и Надымского района, а затем главный федеральный инспектор по ЯНАО В. В. Ковальчук.

В 2011 году упразднили существовавшую с 1998-го должность отдельного главы правительства в Курской области. На заседании 8 декабря 2011-го областная Дума упразднила правительство Курской областии, соответственно, и должность его председателя. Губернатор Александр Михайлов ранее внес на рассмотрение Думы проекты законов о внесении изменений и дополнений в Устав и в Закон о государственных должностях Курской области. По его предложению высшим органом исполнительной власти в регионе стала администрация Курской области. В кратких пояснениях депутатам сам губернатор и его заместитель Николай Ткачев говорили о том, что сложившаяся в Курской области структура исполнительной власти грешит «двойственностью», она неоправданно сложнее, чем у соседей. Например, в Липецкой области действует администрация, а в Белгородской – правительство, которое возглавляет губернатор, а в Курской есть и то и другое. В общем, предложенные изменения якобы имеют целью ускорить в разы возросший документооборот, повысить роль и ответственность отраслевых комитетов, а также сэкономить бюджетные средства[240]. Бывший премьер (с 2000) и бессменный эти годы второй человек в регионе А. С. Зубарев стал первым заместителем губернатора.

Сохранялся пост главы правительства в Самарской области (с февраля 2007-го его бессменно занимал бывший мэр Новокуйбышевска Александр Петрович Нефедов). На короткий период в 2005–2006 годах вводился пост премьера в Ульяновской области (предприниматель Александр Александрович Майер 1950 г. р.) и в 2009–2010 годах в Оренбургской области (премьером был назначен первый вице-губернатор Сергей Иванович Грачев, 1953 г. р., претендовавший на роль преемника губернатора А. Чернышева, после назначения губернатором Ю. Берга пост премьера был упразднен). При губернаторе С. К. Шойгу существовал в мае – ноябре 2012 года пост премьера в Московской области (его занимал Андрей Владимирович Шаров 1971 г. р., директор департамента государственного управления, регионального развития и местного самоуправления правительства РФ).

В Пензенской области в 2005-м вновь решили вернуть пост отдельного премьера, существовавший в 1999–2000 годах. 21 декабря 2005 года в регионе в рамках административной реформы были приняты поправки в закон «О правительстве Пензенской области», которые вновь ввели отдельную должность председателя областного правительства. Было очевидно, что явным претендентом на самостоятельный пост главы областного правительства является с 2001 года глава аппарата правительства Сергей Егоров, которого нередко называли «серым кардиналом» областной администрации. Другим вероятным претендентом на должность пензенского премьера аналитики называли первого заместителя губернатора Александра Черницова (в 1995–2002 годах гендиректор «Пензхиммаша»)[241]. 17 января 2006 года Сергей Егоров стал главой областного правительства, его первыми заместителями стали Александр Черницов и Александр Пашков. Уже в октябре 2006 года А. Черницов ушел в отставку и перешел на работу гендиректором ОАО «Биосинтез».

В дальнейшем главы пензенских правительств менялись с завидной регулярностью. В январе 2007 года председателя областного правительства Сергея Егорова перевели на должность вице-губернатора, курирующего силовые ведомства. На его место был назначен министр государственного имущества и природных ресурсов области Вячеслав Сатин, с 1998 года неизменно занимавший различные посты в администрации В. Бочкарева. 15 июля 2008 года председателем областного правительства назначен Александр Черницов, вернувшийся в администрацию после двух лет работы на ОАО «Биосинтез». Прежний премьер Вячеслав Сатин был назначен на должность вице-губернатора Пензенской области – руководителя аппарата областного правительства. В июне 2009 – июле 2011 года премьером была бывший областной министр финансов Ольга Атюкова; в июле – октябре 2011 года и. о. премьера был заместитель председателя правительства – начальник управления инновационной политики Юрий Кривов. В октябре 2011—2012-го – председатель правления коммерческого банка «Кузнецкий» Андрей Викторович Андреев, затем с апреля 2012 года вновь Ю. В. Кривов.

Был введен пост главы правительства в Астраханской области, Красноярском крае, Пермском крае. В основном причины его введения в условиях системы назначений были связаны со стремлением снять с губернатора решение текущих хозяйственно-экономических вопросов (и публичную ответственность за них) и больше сосредоточиться на политико-представительских.

В Астраханской области пост председателя правительства области был введен в начале 2005-го при новом губернаторе А. Жилкине одновременно с принятием пакета законов о формировании новой системы органов исполнительной власти. Теперь, согласно процедуре, председатель правительства должен был в течение двух недель предложить губернатору список лиц, которых он видит в качестве своих заместителей – руководителей ведущих министерств. 4 февраля 2005-го премьером решением облдумы (тогда – Госдума области) был назначен Константин Маркелов 1962 г. р., член Совета Федерации от Астраханской области с 2001 года, ранее был секретарем и вторым секретарем обкома комсомола. Затем работал в областной администрации. К. Маркелов занимал пост до апреля 2017-го.

В Пермском крае пост премьера был введен при губернаторе О. Чиркунове. Первым премьером в июне 2006 – марте 2008 года был Николай Ювенальевич Бухвалов, 1957 г. р., в 1997–2004 годах он работал генеральным директором АООТ «ЖБК-1», в 2004—2006-м являлся первым заместителем губернатора Пермской области. После отставки вскоре стал генеральным директором ОАО «Мотовилихинские заводы». В марте 2008 – декабре 2011 года премьером был Валерий Александрович Сухих 1965 г. р., бывший спикер Пермской гордумы и руководитель администрации губернатора Пермского края. В декабре 2011-го он стал председателем Заксобрания Пермского края, на посту премьера его сменил Михаил Вячеславович Антонов 1966 г. р., ранее вице-президент по стратегическому развитию ОАО «Уралкалий». После отставки – директор проектного офиса Московской школы управления «Сколково». При новом губернаторе В. Ф. Басаргине в июне – октябре 2012-го пост премьера был вакантен.

В Красноярском крае 5 июня 2008-го приняли Устав объединенного края, подписанный губернатором А. В. Хлопониным. Самое главное новшество – кардинально изменилась структура власти. Во главе новой структуры – губернатор, а его команда разделена на два блока: экономический (правительство) и политический (администрация). Возглавил новое правительство Александр Валентинович Новак, 1971 г. р., ранее зам. губернатора и начальник Главного финансового управления администрации края. Вскоре, в октябре 2008-го, он перешел на работу в федеральное правительство заместителем министра финансов. В октябре 2008 – декабре 2011 года премьером был Эдхам Шукриевич Акбулатов, 1960 г. р., ранее заместитель губернатора Красноярского края – руководитель департамента экономического планирования и промышленной политики администрации края. В декабре 2011-го он стал врио главы города Красноярска, премьером стал Виктор Петрович Томенко, 1971 г. р., ранее первый вице-премьер, в прошлом председатель правления Заполярного филиала ОАО «ГМК „Норильский никель“».

Сама система исполнительной власти после 2004–2005 годов остается персонализированной, но становится лишь более иерархизированной: реальные решение о назначении губернаторов принимает администрация президента РФ, а нижестоящих чиновников назначает сам губернатор с учетом мнения профильных федеральных ведомств и иногда при согласовании с региональными депутатами. Несмотря на нормативное участие в процессе подбора кандидатов в губернаторы при Д. А. Медведеве высшего руководства «Единой России», реальное влияние собственно партии и роль кандидата в партийной иерархии являются скорее вспомогательными характеристиками.

Главной составляющей этого периода стало сочетание принудительной партизации (все более широкого внедрения партийных списков на выборы все более низкого уровня) со все большим ужесточением партийного законодательства и сворачиванием реальной многопартийности (фактически возникла система ограниченной конкуренции и управляемой партийности, где с 2008-го в стране было всего семь официально существующих партий: партии все больше контролировали депутатов, а государство – партии).

При этом де-факто региональные администрации контролируют также и региональные отделения «Единой России», которые всегда подстроены под назначенных губернаторов. Возникали отдельные конфликты, когда новому губернатору доставалось «по наследству» региональное отделение ЕР с менеджментом, подобранным еще его предшественником. Однако практически все эти конфликты завершались тем, что через некоторое время нелояльные новому губернатору функционеры РО ЕР заменялись на тех, кто его больше устраивает. Ни одной успешной попытки лоббирования кандидатуры в губернаторы через борьбу над контролем за отделением «Единой России» не имеется (хотя первые годы системы назначений такие попытки были).

«Единая Россия» становится административным конгломератом, формально включающим почти всю высшую политическую номенклатуру (хотя сам аппарат министерств и ведомств остается технократическим и беспартийным). В эти годы федеральный центр активно проводит политику «кооптации»: победителей всех сколь-либо значимых выборов (значимыми выборами в эти годы остаются выборы мэров) активно принуждают к вступлению в «Единую Россию» независимо от их реальных взглядов и прежней партийной принадлежности. Так, переходят к ЕР избранные от КПРФ мэры Волгограда Р. Г. Гребенников, Орла А. А. Касьянов, восстанавливают в ЕР ранее исключенного из партии, но избранного мэром Смоленска Э. А. Качановского и т. д.

Одновременно с ужесточением партийной системы у региональных элит и региональных властей как их части постоянно сужалось поле маневра для выбора своих политических партнеров. Первые годы после реформы региональные элиты пытались обходить запреты на создание собственных политических проектов, а федеральный центр закрывал одну возможность обхода за другой. Чтобы вынудить губернаторов в меньшей степени «класть яйца по всем корзинам» (что явно происходило на выборах в регионах), а больше сосредоточиваться на продвижении «главного проекта» – «Единой России», в июне и июле 2005 года были приняты новые поправки в федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Главными из них стали отмена избирательных блоков и установление предельной планки заградительного барьера на уровне 7 %. Было также решено установить для проведения выборов два «единых избирательных дня» в году. В 2006–2007 годах эти нормы были еще более ужесточены. После того как в список РОДП «Яблоко» на выборах Мосгордумы 2005 года вошли члены СПС, был введен запрет партиям включать в предвыборные списки представителей других партий. Закон от 21 июля 2005 года установил, что полномочия депутата Госдумы РФ, избранного по списку политической партии, должны прекращаться, если он решит добровольно выйти из состава фракции, образованной этой партией. Тем самым в российское законодательство были введены так называемые «элементы императивного мандата», но не в его изначальном смысле, предусматривающем подчинение депутата воле избравших его граждан, а в новом понимании – в подчинении депутата диктату партийных органов. Законом от 12 июля 2006 года № 106-ФЗ этот порядок был распространен и на региональные парламенты. С осени 2005-го привычным делом становится «зачистка» выборов региональных парламентов от нежелательных федеральной и региональной власти кандидатов и партийных списков, и только отдельные регионы становятся исключениями, подтверждающими правило[242].

Само количество партий резко сокращается в 2005–2007 годах. Фактически одновременно с отменой выборности губернаторов и изменением порядка избрания Госдумы РФ 13 октября 2004 года был внесен законопроект о резком ужесточении партийного законодательства. Он был принят в первом чтении 10 ноября, во втором и третьем чтениях 3 декабря 2004 года. 8 декабря закон был одобрен Советом Федерации и 20 декабря 2004 года подписан Президентом РФ. Согласно этому закону требование к минимальной численности партий увеличивалось сразу в пять раз: с 10 до 50 тысяч. Одновременно также увеличивались и требования к минимальной численности региональных отделений партий: для отделений, которые партия должна иметь не менее чем в половине субъектов РФ, со 100 до 500 человек, для остальных отделений минимум был увеличен с 50 до 250 человек. От уже зарегистрированных партий закон потребовал привести численность в соответствие с новыми требованиями к 1 января 2006 года, с 1 января по 31 декабря 2006 года осуществлялся «переходный период», в ходе которого органы Росрегистрации проводили проверку соответствия партий новой версии закона. С 1 января 2007 года не прошедшие проверку партии подлежали ликвидации в судебном порядке.

Началось быстрое уменьшение числа зарегистрированных партий. Если на момент избрания выборов Государственной Думы 7 декабря 2003 года было зарегистрировано 44 политических партии, затем в какой-то момент их число достигло 46, после увеличения требований по минимальной численности к началу 2006 года осталось только 37. В 2004–2006 годах не увенчалась успехом ни одна попытка учреждения новой политической партии, несмотря на создание трех десятков инициативных групп. Происходило лишь переименование прежних партий – так, Российская партия труда преобразовалась в партию «Патриоты России», бывшая Партия российских регионов стала в 2004-м партией «Родина» и, наконец, в 2006 году «Справедливой Россией». В течение первых месяцев 2007 года в судах шла принудительная ликвидация партий, не прошедших проверку. К выборам 2007 года в стране оставалось 15 партий (фактически 14, так как Партия Возрождения России не имела признанного Минюстом руководства), из них в выборах смогли принять участие только 11. Новое сокращение числа партий произошло после выборов Госдумы РФ 2007 года. Это сокращение во многом спровоцировали нормы федерального закона о том, что бесплатное эфирное время и печатные площади, полученное партиями, которые набрали менее 3 % голосов, после выборов для них стало платным и они оказались под угрозой ликвидации через фактическое банкротство. Гигантские долги, образовавшиеся перед СМИ, стали одним из факторов добровольной самоликвидации Аграрной партии, Партии социальной справедливости, партии «Народный Союз», «Союза правых сил», «Гражданской силы» и ДПР. Таким образом, к концу 2008 года осталось всего шесть зарегистрированных партий. Только летом 2009 года были приняты поправки в Налоговый кодекс, освобождающие СМИ от налогов на предвыборный эфир и печатную площадь, которые они предоставляют партиям на безвозмездной основе[243]. Осенью 2008 года условно правые СПС, ДПР и «Гражданская сила» провели ликвидационные съезды, одновременно объявив о создании новой политической партии «Правое дело». С ее регистрацией число политических партий в России достигло семи, и это число оставалось неизменным до весны 2012 года. Сформировалась «малопартийная» система. На этом фоне «принудительного» включения региональных элитных групп в «Единую Россию» (иные партии выступали скорее как запасные площадки) происходит усиление внутренних конфликтов в последней.

Начиная с осени 2007 года в большинстве регионов в выборах участвовали только партии, представленные в Государственной Думе РФ, – «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия». Только им законодательные препятствия сверхжесткой системы регистрации оказались страшны менее, чем остальным, через право регистрации своих кандидатов и региональных списков без сбора подписей или внесения залогов (хотя оставались иные способы снятия с выборов, в частности через снятие кандидатов через претензии к их личным документам, за членство в других партиях и т. д.). Затем, согласно выдвинутым в Послании Президента РФ 5 ноября 2008 года предложениям, были отменены и избирательные залоги, после чего регистрация независимых кандидатов и кандидатов от непарламентских партий стала еще более малореальной.

Главной составляющей периода 2005–2011 годов стало сочетание принудительной партизации (все более широкого внедрения партийных списков на выборы все более низкого уровня) со все большим ужесточением партийного законодательства и сворачиванием реальной многопартийности (фактически возникла система ограниченной конкуренции и управляемой партийности, где партии все больше контролируют депутатов, а государство контролирует партии). При этом де-факто региональные администрации контролируют также и региональные отделения «Единой России», которые всегда подстроены под назначенных губернаторов. Возникали отдельные конфликты, когда новому губернатору доставалось «по наследству» региональное отделение ЕР с менеджментом, подобранным еще его предшественником. Однако практически все эти конфликты завершались тем, что через некоторое время нелояльные губернатору функционеры РО ЕР заменялись на тех, кто его больше устраивает.

С одной стороны, несомненно, что парламентские партии были заинтересованы искусственно расчистить политическое поле от конкурентов путем ужесточения норм партийного законодательства и тем самым фактически закрепить свое монопольное право на участие в выборах. С другой стороны, к этому же стремилась сама власть, пытаясь упростить контроль над политическим полем через искусственное сокращение числа игроков, дирижировать которыми и выдвижением ими кандидатов пытались в ручном режиме.

Уже неоднократно отмечалось, что с 14 июля 2003 года обязательным стало избрание не менее половины депутатов региональных парламентов (или одной из палат парламента конкретного региона) по партийным спискам. В дальнейшем этот процесс начал расширяться от смешанной уже к полностью пропорциональной системе не только на федеральных, но и на региональных выборах. Начиная с 2007 года до 2011 года к пропорциональной системе выборов региональных парламентов перешли 11 регионов: Санкт-Петербург, Дагестан, Чечня, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия; Амурская, Калужская, Московская, Тульская области и Ненецкий автономный округ (обратный процесс начался только в 2011 году с Московской области, где ввели смешанную систему вместо полностью пропорциональной на фоне ухудшения электоральных результатов «Единой России»). Иногда к перечню регионов с полностью пропорциональной избирательной системой ошибочно относили и Свердловскую область, но это не так, поскольку Законодательное собрание Свердловской области до 2010-го состояло из двух палат и по полностью пропорциональной системе избиралась только одна из них (областная Дума), вторая палата (палата представителей) избиралась только по мажоритарным округам

Параллельно расширялось внедрение партийных списков на муниципальных выборах, вплоть до выборов депутатов поселений в некоторых регионах (Ингушетия, некоторые поселения Красноярского края, Московской, Нижегородской, Челябинской и некоторых других областей). Среди иных мер по защите интересов системных партий 30 ноября 2010 года президент РФ Д. А. Медведев предложил сделать обязательным использование пропорциональной или смешанной избирательной системы на выборах представительных органов МСУ в городских округах и муниципальных районах с численностью депутатов не менее 20 человек (то есть в городских округах с населением более 30 тысяч жителей, для муниципальных районов в законе прямой увязки численности депутатов с численностью населения нет).

В то же время это вскоре стало вести к побочным эффектам: сокращение конкуренции в условиях роста протестных настроений могло вызвать голосование в знак протеста за любую альтернативу, снижая распыление голосов. В результате начиная с осени 2008 года при расширении практики применения пропорциональной системы на местных выборах стал расти процент голосов, получаемых иными, помимо «Единой России», партиями там, где имелись самостоятельные от местной власти политические структуры. В результате процесс расширения внедрения партсписков был временно приостановлен и решено сохранить мажоритарную систему. В итоге в 2008–2009 годах она осталась на муниципальных выборах в таких городах, как Екатеринбург, Челябинск, Архангельск, Иркутск, Курган, Липецк и т. д. При этом на фоне превращения пропорциональной системы в невыгодную для партии власти в городах и наиболее политически конкурентных регионах продолжился процесс внедрения партийных списков там, где на практике отделений политических партий фактически нет: в муниципальных районах (зачастую сельских периферийных с небольшим населением), городских поселениях (т. е. на практике в малых городах) и даже в сельских поселениях. Результатом «Хомутининского дела» (оспаривание введения полностью пропорциональной избирательной системы на выборах Хомутининского сельсовета Увельского района Челябинской области) стало решение Конституционного суда от 7 июля 2011 года, который признал, что применение пропорциональной избирательной системы на выборах в представительные органы «сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов» создает «риск искажения волеизъявления избирателей, отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан». Федеральному законодателю было поручено внести соответствующие поправки в законодательство.

В качестве тенденции 2005–2007 годов можно отметить усиление зависимости губернаторов от отношений с «партией власти» – «Единой Россией» и усиление заинтересованности губернаторов в региональных отделениях партии.

Это, несомненно, связано с тем, что заинтересованность губернаторов в контроле над депутатским корпусом существенно выросла в связи с процедурой «наделения полномочиями» в законодательном собрании. Кроме того, отчасти недостаток публичной легитимности и авторитета в глазах федерального центра губернаторы чем дальше, тем больше стали компенсировать через личное лидерство в партийных списках. В этом был заинтересован и федеральный центр, так как результаты первых региональных выборов по партспискам в 2004–2005 годах однозначно говорили, что добиться улучшения результата по сравнению с выборами Госдумы-2003 «Единая Россия» способна только в тех регионах, где ее списки персонально возглавляли губернаторы (Калужская, Воронежская область, Ямало-Ненецкий автономный округ[244]), что автоматически вело к мобилизации в ее поддержку всего административного ресурса. Дополнительно стимулировать губернаторов к личному участию в выборах должны были поправки в закон 2005 года, дающие партиям, «победившим на региональных выборах», почти виртуальную, как показала практика, возможность предлагать кандидатуры для назначения на пост губернатора.

Осенью 2005 года главы регионов участвовали в 5 из 12 кампаний по выборам региональных заксобраний (Белгородская, Тамбовская, Тверская, Челябинская области, Москва). Весной 2006 года губернаторы возглавляли списки «Единой России» в 5 из 8 регионов (Кировская, Курская, Нижегородская, Оренбургская области, Ханты-Мансийский автономный округ), в конце 2006 года – в 9 из 10 регионов, а весной 2007 года – в 13 из 15 регионов, где прошли выборы региональных ЗС (учитываются как выборы в «единые избирательные дни», так и выборы ЗС объединенных Пермского края и Красноярского края). То есть в конце 2006 – начале 2007 года губернаторов не было в списках партии власти только в трех регионах – Псковская область, Санкт-Петербург и Еврейская автономная область.

В декабре 2007 года из 9 выборов региональных парламентов губернаторов не было в списках «Единой России» в двух случаях – Мордовии (где воообще не было центральной части списка) и в Камчатском крае (список возглавлял бывший первый зам. губернатора Б. А. Невзоров). В марте 2008 года губернаторы возглавляли списки в 6 из 11 случаев. Не было в списках башкирского лидера М. Г. Рахимова (списки партий в Башкортостане вообще не имели центральной части), калмыцкого К. Н. Илюмжинова, якутского В. А. Штырова, ингушского М. М. Зязикова, нового ярославского губернатора С. А. Вахрукова. В октябре 2008 года во всех 5 регионах списки «Единой России» возглавили губернаторы.

В марте 2009 года главы регионов возглавили списки «Единой России» в 5 из 9 регионов, в октябре 2009 года – во всех трех. Исключениями были Татарстан (где доминирование М. Ш. Шаймиева не вызывало сомнений и во главе списка шел спикер Госсовета Татарстана Ф. Х. Мухаметшин), Владимирская и Волгоградская области (губернаторы Н. В. Виноградов и Н. К. Максюта, члены КПРФ), Ненецкий АО (вместо «варяга»-губернатора В. Н. Потапенко список возглавлял депутат Госдумы РФ Артур Чилингаров).

В марте 2010-го губернаторы возглавили списки в 7 регионах из 8 (в Курганской области не было общеобластной части), в октябре 2010 года – в 4 из 6 (еще в одном – ставший уже в сентябре 2010 года и. о. губернатора Новосибирской области, первый заместитель В. А. Юрченко). Не было губернатора в списке только в Магаданской области (Н. Н. Дудова заменил мэр Магадана В. П. Печеный).

25 ноября 2010 года РИА «Новости» со ссылкой на слова секретаря президиума генсовета «Единой России» С. И. Неверова сообщило, что «Единая Россия» уменьшит практику приглашения губернаторов в качестве лидеров партсписков. Он сообщил, что речь идет о Тамбовской, Курской, Кировской областях, а также еще 2–3 регионах[245]. В итоге не было губернаторов в списках в 5 регионах из 12 (к вышеназванным добавились Тверская область и Ханты-Мансийский автономный округ), однако их с лихвой заменяли входящие в территориальные группы партийных списков главы городов, районов, депутаты Государственной Думы РФ и т. д. Как правило, отсутствие губернаторов было связано или с их дистанцированием от «Единой России» (Н. Ю. Белых в Кировской области), или с низкими рейтингами (О. И. Бетин в Тамбовской, А. А. Михайлов в Курской, Д. В. Зеленин в Тверской области).

Наконец, в декабре 2011 года губернаторы возглавили 15 из 27 списков в региональные парламенты (выборы были совмещены с выборами Государственной Думы). На этот раз исключениями без губернаторов стали Алтайский и Камчатский края; Амурская, Астраханская, Вологодская, Липецкая, Новгородская, Омская, Псковская, Самарская, Свердловская и Томская области.

Разумеется, во всех этих случаях в 2005–2011 годах губернаторы не становились депутатами законодательного органа, а отказывались от полученного мандата в пользу кандидатов, стоящих в списке на более далеких позициях.

Губернаторы не просто стали возглавлять списки «партии власти», но и массово вступать в нее. К сентябрю 2007 года в «Единой России» состояло 75 из 84 имевшихся тогда губернаторов (среди беспартийных губернаторов были, в частности, губернатор Санкт-Петербурга В. И. Матвиенко[246], Пермского края О. А. Чиркунов, чукотский Р. А. Абрамович, магаданский Н. Н. Дудов, камчатский А. А. Кузьмицкий[247] и забайкальский Р. Ф. Гениатулин, глава Дагестана М. Г. Алиев). Только в 2007 году вступили в «Единую Россию» главы КЧР М. А. Батдыев и Ингушетии М. М. Зязиков. Перешли в «Единую Россию» бывшие члены КПРФ А. Л. Черногоров (Ставропольский край), А. А. Михайлов (Курская область), бывший представитель блока «Родина» Г. И. Шпак (Рязанская область) и другие. Яркий пример политического прагматизма – бывший депутат фракции КПРФ в Госдуме А. Н. Ткачев, ставший губернатором Краснодарского края и одним из региональных апологетов «Единой России»[248].

Последние переназначенные губернаторы-коммунисты Н. К. Максюта (Волгоградская область) и Н. В. Виноградов (Владимирская область[249]) покинули свои посты в январе 2010 и марте 2013 года соответственно. Формально оставаясь членом КПРФ, Н. К. Максюта на посту губернатора работал как типичный представитель единой властной вертикали. В итоге формальный коммунист Максюта был рекомендован ЕР в списке кандидатов на пост губернатора в 2009 году (хотя и не был в итоге назначен). О работе Н. К. Максюты положительно отзывался первый заместитель главы администрации президента РФ В. Ю. Сурков, и решение о его замене скорее всего было связано с длительностью пребывания губернатора у власти, а не с формальной партийной принадлежностью.

На выборах депутатов Государственной Думы 2007 года из 84 руководителей субъектов РФ (регионов тогда было 85, однако А. Г. Тишанин одновременно руководил двумя регионами – Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским АО) в список «Единой России» были включены 65, из них 62 значились членами этой партии (исключения – М. Г. Алиев, Р. Ф. Гениатулин и В. И. Матвиенко), а 15 – членами ее Высшего совета.

В октябре 2010 года беспартийных губернаторов было пять (О. А. Чиркунов, Н. В. Виноградов, Р. Ф. Гениатулин, глава КЧР Б. С. Эбзеев, кировский Н. Ю. Белых и иркутский Д. Ф. Мезенцев, но последний уже был сторонником «Единой России»[250]). Хотя многие из вновь назначенных глав являлись представителями административной и хозяйственной элит, практически не связанными с партийной деятельностью, на посту губернатора вскоре вступали в «Единую Россию».

На выборах депутатов Государственной Думы в декабре 2011 года в список «Единой России» вошло 54 губернатора из 83 имевшихся в составе РФ субъектов. Из них 52 в своих группах на первом месте и два (калининградский губернатор Н. Н. Цуканов и тульский В. С. Груздев) в своих группах на втором месте после А. Д. Жукова и Б. В. Грызлова соответственно. В списке, как правило, не было либо откровенно непопулярных губернаторов (С. В. Антуфьев, А. В. Бердников, А. Г. Бровко, Д. Ф. Мезенцев, И. Ф. Михальчук, О. И. Богомолов, А. А. Михайлов, О. И. Бетин), либо губернаторов, не входящих в партию и/или имеющих с ней сложные отношения (Н. Ю. Белых, Н. Н. Дудов, Н. В. Виноградов, П. Л. Ипатов). Кроме того, ряд губернаторов не вошли в список, так как они возглавляли списки на выборах в законодательные собрания на одновременно проходящих выборах (С. М. Дарькин, Г. С. Полтавченко, О. А. Чиркунов и др.). Рост числа непопулярных губернаторов явно связан с последствиями отмены выборности губернаторов в 2005 году и переходом количественных изменений губернаторского корпуса в качественные.

Дистанцировалась от явно ослабевшего ресурса личной популярности губернаторов «Единая Россия» либо с помощью внешне нейтральных, хотя в реальности и сотрудничающих с властью фигур (ряд из которых подавался под вывеской ОНФ), либо за счет попыток усилить личное участие в выборах собственно федеральных чиновников, число которых в списке существенно выросло. Если в 2007 году в списке «партии власти» было 4 министра, то в 2011 году – 8 членов правительства и глава администрации президента. Помимо «паровозов»-губернаторов и федеральных чиновников, в списке также была большая группа заместителей губернаторов и региональных министров.

С другой стороны, усиление значения лидерства в списке партии власти привело и к активизации конкурентов нынешних губернаторов внутри региональных отделений «Единой России» (особенно в первые годы наделения полномочиями – 2005–2007), для которых лидерство в списке партии власти или второе место в нем становилось равносильно статусу «вероятного наследника». Примеры конфликтов губернаторов за контроль над региональными отделениями партии с секретарями региональных политсоветов ЕР (которые часто являются депутатами Госдумы РФ) в эти годы – это Тамбовская и Курская области, Ставропольский и Приморский края и т. д. Так, в 2005 году при формировании списка «Единой России» на выборах в Новосибирский областной Совет велась активная борьба между командой губернатора области В. А. Толоконского и проявившего весной 2005-го собственные губернаторские амбиции депутата Госдумы РФ, олимпийского чемпиона А. А. Карелина. В результате при вмешательстве федерального руководства партии (каждый партийный список согласовывался Генеральным советом партии) ряд партийных списков «Единой России» были составлены из реально конкурирующих группировок. Так, в 2006-м были вынуждены войти в общий список сторонники конкурирующих друг с другом за влияние астраханского губернатора А. А. Жилкина и мэра Астрахани С. А. Боженова. Администрация Липецкой области была вынуждена отдать часть мест в списке сторонникам НЛМК, а администрация свердловского губернатора Э. Э. Росселя – сторонникам мэра Екатеринбурга А. М. Чернецкого. В Карелии руководство региона фактически вынудили поддержать на выборах мэра Петрозаводска в 2006 году кандидатуру действующего мэра В. Н. Маслякова. Стремились продвинуть своих собственных кандидатов в списки «Единой России» секретари ее приморского и тывинского региональных отделений В. И. Курилов и Ш. В. Кара-оол (последний вскоре стал главой региона). В Волгоградской области в 2009 году за место в списке боролись как минимум три крупных политических группы: председателя облдумы В. В. Лихачева (в основном действующие депутаты облдумы), мэра Волгограда Р. Г. Гребенникова и недавно влившейся в «Единую Россию» Аграрной партии. Одним из центральных событий кампании по выборам в Мурманскую областную Думу весной 2007 года был конфликт в региональном отделении партии «Единая Россия», связанный с противоречием интересов областной администрации, руководства регионального отделения и ряда крупнейших представленных в регионе ФПГ. Весной 2006 года в партию массово вступили 3750 человек – жители Мончегорска, Никеля и Полярного, городов, где базируются производственные комплексы Кольской горно-металлургической компании (входит в «Интеррос»). До этого массового вступления в организации было всего 4200 членов. Летом 2006 года мурманский региональный политсовет «Единой России» утвердил нормы представительства на партконференциях исходя из численности отделения до проведения весенней партконференции, т. е. до массового вступления представителей КГМК. Таким образом, возможности КГМК влиять на формирование списка снизились. По оценкам экспертов, искусственная блокировка роста численности мурманской парторганизации была связана главным образом с желанием ближайшего окружения главы области Ю. А. Евдокимова сохранить свое влияние в регионе. В частности, в команде главы области присутствовали чиновники, связанные с акционерным обществом «Апатит», входящим в холдинг «Фосагро». Фактически возник конфликт двух ФПГ. В результате после длительных консультаций ответственность за формирование окончательного списка была возложена на губернатора Ю. А. Евдокимова.

Таким образом, к 2007 году формируется ситуация фактически консолидированного участия региональных властей на выборах в первую очередь в списке одной партии – «Единой России». В то же время федеральная исполнительная власть продолжала оставаться во многом беспартийной.

С марта 2004 года по сентябрь 2007 года Правительство РФ возглавлял беспартийный М. Е. Фрадков. Формальный лидер «Единой России» Б. В. Грызлов покинул правительство в декабре 2003 года, перейдя на должность председателя Государственной Думы. Взамен в кабинет вошел в качестве зам. председателя правительства член «Единой России», перед этим занимавший должность первого заместителя председателя Государственной Думы А. Д. Жуков. Сохранили свои посты в правительстве также члены «Единой России» – глава МЧС С. К. Шойгу и министр сельского хозяйства А. В. Гордеев. Таким образом, в Правительство РФ в 2004–2007 годах входили лишь три члена формально крупнейшей партии страны.

Не изменила ситуацию и замена в сентябре 2007 года премьера – им вновь стал беспартийный (В. А. Зубков). Перед избирательной кампанией по выборам депутатов Государственной Думы 2007 года в «Единую Россию» вступил министр природных ресурсов, бывший пермский губернатор Ю. П. Трутнев. Все четыре министра – члена партии были включены в список «Единой России», но после выборов все они отказались от получения мандатов и сохранили свои посты в правительстве (в 2009 году А. В. Гордеев стал воронежским губернатором). В список «Справедливой России» на выборах 2007 года был включен министр культуры и массовых коммуникаций А. С. Соколов (также отказавшийся от получения мандата), однако он в эту партию не вступал.

В мае 2008 года Правительство РФ возглавил покинувший пост Президента РФ В. В. Путин, перед этим избранный лидером «Единой России» (но при этом не вступивший в эту партию). Однако и после этого правительство осталось в основном беспартийным. Сохранили свои посты А. Д. Жуков, С. К. Шойгу, Ю. П. Трутнев и А. В. Гордеев (последнего в марте 2009 года сменила член «Единой России» Е. Б. Скрынник), и добавился лишь член «Единой России» С. С. Собянин, занявший пост руководителя аппарата правительства до назначения мэром Москвы в октябре 2010 года.