Приказ состоял из двух частей – «задней» и «передней» палат, соответствовавших «присутствию» и «канцелярии» времен коллегий и министерств. Это деление приказа хорошо видно на сохранившихся планах XVII в. В «передней палате» – канцелярии сидели со своими бумагами подьячие, а в «задней палате», более благоустроенной и удобной, дьяки и приказные судьи. Канцелярия делилась на несколько столов – позднее отделов, департаментов, которые отгораживались от посетителей и друг друга барьерами или перегородками – дощатыми, а позже – сооруженными из шкафов. В «задней палате» размещался собственно «судейский стол» – особые покои, где стоял стол, за которым слушали дела судьи и дьяки. Иногда судьи могли иметь своеобразные рабочие кабинеты – выгороженные перегородками покои. Тогда в составе присутствия было два стола – «судейский» и «дьяческий» (или «стол у дьяков») (Бакланова, с. 56–60; Ардашев (1891), с. 65–66).

Руководителем приказа являлся судья, назначаемый, как правило, из думных людей. Помощники его назывались «товарищи». Это были думные люди или дворяне более низших чинов, а также дьяки. И здесь возникает довольно сложная проблема. Одни историки считали, что в приказах при решении вопросов судьей «с товарищи» существовала коллегиальность. Основной аргумент этих исследователей – 23‑я статья 10‑й главы Уложения 1649 г., согласно которой предписывалось решать «по суду и по сыску судьям всем вопче… и в приговор писать свои имена». Важно отметить, что большинство этих историков были все же склонны думать, что коллегиальность устройства приказов, определенная Уложением, на практике не действовала и «судьи очень скоро обратились в полновластных министров, хоть в основе приказного управления все же скрывался „зародыш коллегиального управления“», развитый уже при Петре I (Кавелин, с. 50–51; Дмитриев, с. 134; Лихачев, с. 69; Сергеевич (1910), с. 285–286; Берендтс (1898), с. 108; Сыромятников (1903), с. 60–62; Стешенко (1967), с. 15; Ключевский (1885), с. 225; Ключевский (1958), с. 171).

Сторонники единоличного, «министерского» начала единодушны: принципы образования и функционирования приказов как поручения служилому человеку исключали коллегиальность в решении дел (Мрочек-Дроздовский, с. 99; Филиппов (1912), с. 491–492). Есть и третья точка зрения специалистов, которые строят свои исследования на широкой документальной основе. Так, Н. Н. Ардашев, используя материалы Поместного приказа, убедительно показал, что в приказах и речи о коллегиальности идти не может. Традиционное «По указу Великого Государя боярин… с товарыщи, слушав, приговорили…» лишь формула, за которой не скрывается никакой процедуры коллегиального решения дела. Лишь в некоторых случаях можно говорить о коллективном решении дел, притом что «личное начало действова<ло> в обычном порядке» (Ардашев (1890), с. 269, 273; см. также: Ардашев (1891), с. 65). Употребление термина «коллективный», который не идентичен термину «коллегиальный» (отражавшему определенную бюрократическую процедуру), сняло остроту спора, и А. В. Чернов, проведший статистический анализ приговоров Поместного приказа, смог широко и вполне безопасно для себя использовать этот термин. По подсчетам Чернова, из 6092 дел за 1714–1718 гг. 352 дела (или 6% от общего числа) судьи решали единолично, столько же дел судьи решили коллективно с дьяками, а большую часть дел (2282) дьяки решали самостоятельно (Чернов (1957), с. 202–203).

Что же на самом деле представляло собой «коллективное решение» дел судьями «с товарищи»? С. Б. Веселовский, тонко знавший особенности поведения людей прошлого и принятые в тогдашнем обществе обычаи, ответил на этот вопрос исчерпывающе: «Все дела начальствующий приказ должен был делать „заодин“, то есть с общего ведома и согласия. Но это не означало, что приказы были коллегиями – сам принцип решения дел по большинству голосов был чужд Москве XVII века» (Веселовский (1912), с. 183). Именно такую трактовку я и принимаю. Решать «вопче» – не значило решать коллегиально, т. е. в ситуации, когда каждый член коллегии (в том числе и президент) имел равный голос с другими и решения по делам выносились большинством голосов, при этом с соблюдением строго оговоренной инструкциями процедуры дискуссии и фиксации результатов голосования. Решать «вопче» значило для судьи принимать самостоятельное решение, предварительно посоветовавшись с «товарищи». Но при этом мы не должны забывать, что служба в приказах была одной из разновидностей государевой службы служилого человека, которую регулировали местнические принципы, и «подчинение чиновника чиновнику в те времена могло быть только в том случае, когда это допускало неравенство положения», а так как «товарищи главного судьи обыкновенно уступали ему знатностью, их голоса сливались с его мнением и решения приказов выставлялись как единогласные» (Градовский (1899), с. 70, 72). С. А. Шумаков заметил, что в последний период существования приказов «товарищи» даже не упоминаются поименно в приговорах (что было раньше) и устанавливается единый безличный формуляр: «Судья (имярек) с товарищи» (Шумаков (1905), с. 422).

Выше уже говорилось, что канцелярия приказа состояла из нескольких отделов – «столов». Столы приказов возникали так же бессистемно, как и сами приказы. В одном случае более крупные столы разбивались на несколько мелких, причем новый стол мог получить в свое ведение из старого какую-то часть территории или ведомства, что вело к разрастанию делопроизводства и затем – как следствие – к делению стола. Исследователи предполагают, что многие столы Разряда возникли как раз путем выделения их из Московского (или Большого) стола как наиболее древнего (Загоскин, с. 6; Гоздаво-Голомбиевский (1890), с. 8). В других случаях столы появлялись заново, когда возникала необходимость вести новое делопроизводство. Так, в начале XVIII в. в Поместном приказе образовалось три стола: «Стол наряду работных людей», «Стол набору рекрут» и «Стол соляной продажи». Новые поручения, данные верховной властью приказу в связи с началом Северной войны, а также введение соляной монополии и привели к созданию новых столов (Чернов (1957), с. 212–213).

Столы были территориальные и отраслевые, что являлось следствием внутренней специализации приказов. Тенденция к такой специализации прослеживается особенно отчетливо в сфере финансов и судопроизводства. Денежный и Приказной столы существовали в большинстве приказов. Если Приказной стол ведал судебными делами на территории ведомства приказа, то Денежный стол распоряжался там всеми доходами и расходами. В нем деньги оформлялись в особых книгах и вместе с ценными документами хранились в особо укрепленных помещениях – «денежных казенках». Но отраслевая специализация все же не была универсальным принципом для организации столов. Так, в Разряде только Денежный стол был отраслевым (занимался приемом и отпуском денег), все остальные столы «ведали городами», в том числе и те столы, которые можно назвать отраслевыми. Такими были Хлебный и Приказной столы Разряда. Главной функцией первого было ведение хлебных войсковых запасов на всей подведомственной приказу территории. Но эта специализация не исключала и того, что в компетенции Хлебного стола был и ряд городов, которые он «вел» не только в смысле сбора хлебных припасов, но и в административном. Приказной стол, кроме судебных дел по всей территории, подведомственной приказу, осуществлял административную власть и над четырьмя городами. Так же было и во многих других приказах (Гоздаво-Голомбиевский (1890), с. 13–17; Загоскин, с. 5; Горчаков (1871), с. 131). Как мы видим, смешение отраслевых и территориальных функций – явление, характерное для всей приказной системы, вообще же – это ее важнейший принцип, идет ли речь о системе приказов или их внутреннем устройстве.

Первичной, мельчайшей структурной единицей приказа было повытье. Это не означает, что во всех приказах столы делились на повытья. Приказная практика выработала два вида структурного деления приказа. В одном случае столы действительно состояли из повытий, в другом же такое деление отсутствовало и столы могли называться и «столами», и «повытьями». Эта путаница совершенно не смущала приказного человека XVII в. Монастырский приказ начала XVIII в. делился на повытья. Но, кроме повытий, в нем был и «Приказной стол» Семена Бурлакова, о котором в одном из приказных документов мы читаем: «Приказной стол Семена Бурлакова… а в повытье у него Патриарший дом… в том повытье было…» и т. д. (Горчаков (1871), с. 131). Повытье чаще всего называлось либо по имени руководившего им старого подьячего, либо по названию территории, ведомой в повытье: «Повытье подьячего Леонтия Самойлова», «Рязанское повытье». Названия повытий не были устойчивы, подьячие-руководители их часто менялись, как и города, которыми ведали в повытьях. Число повытий в столах не регламентировалось: в одном столе могло быть два-три, в другом – десять–двенадцать. Большее количество повытий характерно для территориальных столов приказов. В целом же дела по повытьям распределялись более или менее равномерно. Из 31 повытья Поместного приказа 15 ведали одним-двумя городами, а 11 повытий – тремя-четырьмя. Не по всем повытьям прослеживается кустовой принцип ведения городов. Так, неясно, почему в шестое повытье Псковского стола вместе с Белоозером, Пошехоньем, Старицей, Гороховцом и Кинешмой – городами явно не псковскими – попали южные города – Белев, Лихвин, Перемышль. Первое повытье Московского стола, кроме Москвы, включало в круг своего ведения Белгород и Курск. В целом распределение городов и уездов по столам и повытьям не соответствовало принятому тогда делению городов на группы: Замосковные, Заоцкие и пр.

Такое распределение территорий по столам и повытьям Поместного приказа было следствием не длительной практики, а приказной реформы 1686–1687 гг., и это, казалось бы, позволяет нам легче проследить принципы работы приказов. Но на самом деле это сделать невозможно, ибо, касаясь внутреннего устройства приказов, мы неизбежно вступаем на весьма зыбкую почву предположений и догадок, не подтверждаемых фактами. Уже в начале XVIII в. принятое в 1686–1687 гг. деление столов на повытья было изменено: в Московском столе вместо 7 стало 3 повытья, в Псковском – 3 вместо 6 повытий, а в Рязанском 4 повытья вместо утвержденных ранее 10 повытий (Чернов (1937), с. 214–219). Ни о какой равномерности в распределении дел и устойчивости структуры столов и повытий в начале XVIII в. говорить уже не приходится. Не прослеживается и равномерность распределения подьячих по повытьям, незаметна устойчивая пропорциональность числа дел и территорий (городов, дворов) числу подьячих, ими ведавших. В Монастырском приказе было пять столов-повытий, в части которых сидело по 1 старому и 2 молодых подьячих, причем одно повытье ведало 1444 дворами, второе – 5980, а третье – 12 485 дворами и т. д. Одновременно было повытье, где сидели 8 молодых подьячих, занимавшихся делами 11 250 дворов (Горчаков (1871), с. 132). Нет никакой уверенности, что приведенные данные отражают достаточно устойчивую структуру. Возможно, что через год-два картина распределения дел по повытьям в приказе резко изменилась.

Обратившись к другому, Посольскому приказу, мы видим, что не было устойчивости и логики в распределении по повытьям внешнеполитических дел. В 1689–1710 гг. происходила постоянная перетасовка их. В 1689 г. «грузинские дела» были в одном повытье с «китайскими, юргенскими, бухарскими, сибирскими калмыками», суконными заводами, а в 1702 г. они были объединены только со среднеазиатскими. В 1710 г. мы находим их в повытье, ведавшем гамбургскими, донскими, турецкими, крымскими и валахскими делами, и т. д. (Белокуров (1906), с. 51–52).

Режим работы приказа определялся, как и все остальное, традициями, которые затем были отражены в Соборном Уложении 1649 г. (Глава 10) и в указах 1669, 1691 и других годов (Иванов (1800), с. 53). Приказные сидели у дел не менее десяти часов – с восхода до заката, ежедневно, кроме выходных дней и праздников, которых было довольно много. Должностными преступлениями считались в основном такие: «воровство», «плутовство», «посулы» (взятки) и «описки» (ошибки при переписке дел). Наказания за эти преступления были незатейливы: дьяков и старых подьячих «били рублем» – штрафовали на крупную сумму денег, низшие категории подьячих наказывали телесно – кнутом и батогами. 9 июня 1706 г. Ф. А. Головин «приказал Приказу Княжества Смоленского подьячего Артемья Золотого за его плутовство бить батоги вместо кнута и впредь ему в том приказе у дел не быть, и ис приказу ево выслать» (РГАДА, 158, 1 (1706 г.), 2. Л. 7). Изгнание из приказа не было формой государевой опалы служилого человека. Приказной мог устроиться в другой приказ, если о его преступлении не было специального указа, который как циркуляр рассылался по другим учреждениям и их руководители предупреждались о том, что этого приказного брать на службу нельзя.

Документы (челобитные, памяти, отписки и пр.), пришедшие в приказ, вносились в особую книгу входящих документов, а затем попадали к дьяку, который, ознакомившись с содержанием присланных бумаг, делал на них пометы: «Взять к делу», «Выписать». После этого документ уходил с дьяческого стола к подьячим соответствующего повытья. В повытье его принимал под расписку старший по повытью подьячий. Здесь начиналась «выправка» – подготовка дела для слушания в судейском столе: подьячие делали из законов и прежних аналогичных дел выписки, посылали запросы («памяти») в другие приказы и грамоты воеводам. На этой же стадии проводились допросы и повальные обыски, брались дополнительные сказки и снимались следственные показания. Особой чертой делопроизводства приказов было то, что они сами проводили расследования по ряду уголовных дел, и непременной частью приказа была «тюремная казенка» («колодничья палата»), в которой нередко годами томились подследственные «колодники».

Законы, подобранные в процессе выправки, становились законодательной основой решения – «приговора» по данному делу. Чаще всего встречаются ссылки на Уложение 1649 г. и Новоуказные статьи, а также на именные указы и приговоры Боярской думы. Подготовка дела к слушанию в судейском столе могла тянуться годами – все зависело от обстоятельств дела, дисциплинированности приказного, щедрости просителя и т. д. Но не только знаменитая московская волокита была причиной затягивания решения по делу. Сам характер приказного делопроизводства не предполагал быстрого прохождения дел через все приказные подразделения. В приказе отсутствовал архив как необходимая структурная часть учреждения. Чтобы навести справки, приходилось подчас прибегать к сплошному опросу подьячих в повытьях. «Сказать Рязанского стола (Поместного приказа. – Е.А.) подьячим, нет ли у ково спору и челобитья в Ярославецком уезде Малом в Городошевской волости ис порозжих земель на пустошь Дыдевску». Далее в записи опроса, которую я цитирую, отмечены ответы подьячих – руководителей повытий: «Дмитрей Ушаков – нет», «Андрей Ремизов – ныне нет, а в старых не упомню» и т. д. (Шумаков (1904), с. 44–47; Шумаков (1910), с. 50–54). В 1698 г. такой опрос охватил 32 повытья пяти столов Поместного приказа (Шумаков (1905), с. 422–427). Сколько времени мог занять опрос, можно только догадываться.

Вообще приказная практика основывалась не на принятых и утвержденных нормативах и принципах бюрократического делопроизводства, а на традициях и обычаях. Решающее значение имели опыт, знания, память приказного, его заинтересованность в решении дела. В одном случае в ответ на запрос он мог написать «Нет», «Не упомню», в другом же – покопаться в загромождавших его повытье сундуках и коробах с бумагами и достать нужное дело. Были старые подьячие, которые десятилетиями сидели в повытьях и могли сразу назвать нужное дело и короб, где оно лежит. Пришедший на смену такому приказному волку молодой подьячий мог и ничего не знать о запрашиваемом деле. И хотя в столах существовали самые примитивные алфавитные указатели по книгам, все же главным компасом в море бумаг оставался опыт, память приказного, его «нюх» и знание тонкостей делопроизводства.

Когда наконец материалы дела были подготовлены, на основе их писали доклад, начинавшийся словами: «Выписано в доклад», «Выписка докладная», «Доклад». Доклад состоял из нескольких логических частей: изложения исходного документа, выписки из документов, относящихся к делу, выписки из указов или ссылка на прецедент. В особом суконном мешке – современной папке «К докладу» – подьячий, делавший выправку, приносил дело в судейский стол и зачитывал его судье. Судья «с товарищи» – преимущественно с дьяками или самостоятельно выносил резолюцию («…слушав сего дела, приговорили…»), которая в виде «пометы» вписывалась в документ. Не все дела поступали на рассмотрение судьи приказа, а только наиболее важные или так называемые «спорные» дела, требовавшие «рассуждения». Ответственность за выбор решения мог взять на себя только судья приказа. Но в приказ поступало немало (если не сказать – большинство) неспорных дел, решение которых часто означало утверждение приказом совершенной сделки или применения к данному делу бесспорной правовой нормы. Решения по таким текущим делам мог выносить и один из дьяков, даже без участия своих товарищей, а тем более – судьи. В итоге в приказах было как бы два присутствия: судейское и дьяческое. Наблюдение это, подтверждающее отсутствие коллегиальности при рассмотрении дел, принадлежит Н. Н. Ардашеву. Позже Н. А. Рожков показал, что разделение на два присутственных стола особенно отчетливо проявилось уже с 1640‑х гг. (Рожков, с. 119–120).

Для приказного делопроизводства характерно отсутствие специализации дьяков по видам дел, территориям ведения приказа. Одновременно «никакого распределения дьяков между столами не встречается, и все дьяки помечают дела всякого стола безразлично» (Ардашев (1891), с. 341). Но в приказной практике встречались дела, ответственность за решение которых не брали на себя даже судьи приказов. Такие дела шли «в Верх» – на доклад в Боярскую думу и к царю. Если доклады судье и царю имели в целом сходный формуляр, то решения – приговоры – существенно различались. Решение царя с Думой записывалось так: «Великий Государь, слушав докладных выписок, указал, а бояре приговорили». Когда бояре выносили решение без царя, то запись была иной: «По указу Великого Государя… бояре, слушав сей выписки, приговорили» – и далее следовал текст пометы. В тех же случаях, когда решение вообще не принималось, на докладе ставилась помета «Чтено в Верху» или «Сия выписка в Верху слушана».

Решение дела, устное по форме, сразу же вписывалось дневальным подьячим в «памятную» (или «настольную») тетрадь судейского стола. Подьячий, представлявший дело, забирал его под расписку и относил в свой стол или повытье. Здесь оно в виде «записки», содержащей краткое изложение дела и вынесенное по нему решение, заносилось в «Книгу записную приговорам» (Ардашев (1891), с. 3–4; образец подобной записки см.: Загоскин, с. 32–33).

Следующим этапом работы над делом было составление исходящего документа – грамоты, памяти и др. Черновик документа с поправками дьяка или старого подьячего переписывался набело и склеивался в столбец. Сверка с черновиком отмечалась на обороте словами: «Справил…» такой-то. Затем документ проверялся и утверждался дьяком или подьячим «с приписью», т. е. имевшим право, как дьяк, расписываться на сставах – склейках отдельных листов столбца. Те документы дела, которые оставались в приказе (в том числе и отпуск – черновик), вклеивались, согласно помете дьяка «Вклеить в столп», в соответствующий профилю дела столбец. В итоге приказной столбец становился своеобразным сборником документов, нередко по нескольким делам и не за один год (Колесников, с. 33–35).

С началом XVIII в. в приказное делопроизводство были внесены некоторые изменения. Важнейшими из них стали отмена столбцов и переход к тетрадочно-книжной системе, при которой листы дела, исписанные с обеих сторон, сшивались в тетрадь, а затем переплетались в книгу. Указы о преобразовании делопроизводства обосновывали это нововведение экономией бумаги, трудностью сохранения столбцов, а также тем, что справки по столбцам наводить было очень трудно (ПСЗ, 4, 1797). Хранение текущих дел и материалов за ближайшие годы проблемы не составляло – эти документы, находившиеся под рукой у опытных подьячих, лежали на «поверхности» гигантских залежей приказных бумаг. Эти залежи производили весьма сильное впечатление на свежего человека. Путешественник А. Олеарий вспоминал о столбцах, что «можно видеть весьма много их, грудами сложенных друг над другом» (Олеарий, с. 285).

Большие проблемы были у приказных с делами прошлых лет. Ориентироваться в них было трудно, да они и плохо хранились. Как отмечалось в указе от 11 декабря 1700 г., «дела клеились в столбцы и сбирали в годовые большие столбы, которые лежали в палатах, от сырости расклеивались и гнили, и мыши портили, и для справок частых ради приисков во многом разбивании с краев и в срединах те большие столбы дрались, и от того многие старые дела, докладные записки и указы валялись по разным местам в небрежении, терялись и вовсе пропадали, и многие трудности, и отпускам мешкоты, и остановки чинились». Теперь же, после реформы, дела писались на листах тетрадей, которые сшивались в годовые книги, все листы книг пронумеровывались, скреплялись дьяками, а на корешке приклеивался широкий «ярлык», на котором писалась дата, стол, повытье. Кроме того, в начале книги писалось оглавление (ПСЗ, 4, 1817).

Новизна преобразований 1700 г., конечно, относительна и принципиальных перемен в делопроизводство не вносила (Тихомиров, с. 363). Было бы ошибкой думать, что до 1700 г. все делопроизводство приказов имело только столбцовую форму. Тетради и книги в делопроизводственной практике существовали весь XVII в., как и пагинация, оглавления-описи (см., например: Самоквасов, с. XXIV–XXV). К тому же переход на книжно-тетрадочную форму осуществить сразу не удалось: запасы узкой столбцовой бумаги были так велики, что ими пользовались еще долго после 1700 г. Преобразования 1700 г., как и многие другие реформы того периода, не были систематичны и последовательны. Приказная практика до самого конца существования так и не выработала понятия, идентичного позднейшему «архиву коллегии». Разумеется, в приказах были специальные казенки, где хранились «дела прежних лет» (Ардашев (1891), с. 24; Бакланова, с. 58). Но способы хранения в них были такими же, как и в повытьях: в ящиках, сундуках, коробьях, да и просто на лавках навалом лежали столбцы, тетради и книги. При переносе их на хранение составлялись описания содержания каждого из столбцов, но никакой систематизации и вообще организованного хранения дел не существовало, как и не было должности архивариуса. Дела хранились за печатями в казенке, и при необходимости старший подьячий вскрывал казенку и искал нужное дело, зная (или не зная), в каком примерно сундуке или коробье оно хранится (подробнее см.: Гоздаво-Голомбиевский (1888), с. 1–13). «С документами особенно не церемонились, – пишет большой знаток архивного дела XVII в. Н. Н. Оглоблин, – помещали их всюду, куда только можно поместить» (Оглоблин (1886а), с. 96). «В 1719 г. судья Поместного приказа К. Л. Чичерин запретил посылать в казенку старых дел молодых подьячих без сопровождения старых или средней статьи подьячих, которые должны были следить за копированием нужных дел и аккуратным их хранением» (Ардашев (1891), с. 24). В целом к коллежской реформе потребность в систематическом хранении старых дел назрела и осознавалась специалистами.

Важным для делопроизводства оказалось и другое преобразование начала XVIII в., на которое обращают внимание все, кто соприкасался с историческими документами той эпохи. 26 декабря 1702 г. появился указ, в котором говорилось: «Сего числа впредь в своих Великого Государя грамотах, которые посылаютца за государственными печатми о делех ко всем окресным христианским великим государем, приписывать в конце: „Вашего Величествия“ и „Любосклонный Брат“… а к тому своею государскою рукою свое Великого Государя именование „Петр“. Да у тех же своих Великого Государя грамот указал он, Великий Государь, приписывать боярину Феодору Алексеевичу Головину или кто Посольский приказ впредь ведать имя свое внизу: „По сему Феодор Головин“» (РГАДА, 158, 1 (1702 г.), 1, л. 138). По понятиям того времени это была важная перемена. Впервые русский царь стал подписывать официальные документы. Несомненно, цель преобразования ясна – уравнять протокольное значение дипломатических документов, исходивших от царя, с теми грамотами, которые он получал от других монархов. Не случайно в том же указе отмечалось, что царь будет подписывать, «как в противных грамотах от Цесарского величества и от иных великих государей христианских к нему, Великому Государю, писано будет…». Начиная с 1704 г. Петр стал подписывать международные трактаты и послания латинскими буквами «Peter» (ПБП, 3, 627).

Подпись царя на документе стала обычной и для внутрироссийских дел. Так царь брал под свою личную ответственность начатое им дело. Этого же он требовал и от других. 12 августа 1706 г. появился указ, который заставлял судей приказов закреплять решенные ими дела личной подписью, что было прямо связано с намерением усилить ответственность чиновников за решение дела (ПСЗ, 4, 2116). Вспомним и знаменитый указ от 1707 г. об обязательной подписи членов Боярской комиссии под протоколами заседаний.

Петровское нововведение существенно повлияло на традиционный формуляр приказного документа. Теперь судья, ранее не прикасавшийся пером к делу, скреплял подписью все дела, даже те, которые он не слушал. Более того, указом от 4 апреля 1714 г. секретарям и дьякам запрещалось, под угрозой смертной казни, «никаких указов о решении дел не крепить одним по приказу своих вышних, как прежде бывало» (РГАДА, 158, 2 (1715 г.), 4, л. 3). Приказная терминология обогащается новыми понятиями, старые же меняют свое прежнее значение. Вместо «пометы» появляется «припись», «выписка», а чаще – «приговор» (Ардашев (1891), с. 351–354). Это стало возможно после появления указа от 1714 г. о введении приговора как бюрократического документа-резолюции. Указом от 15 февраля 1717 г. во всех приказных письмах предписывалось писать дату, «а бес чисел никаких указов и писем не писать, и в канцелярии, и в приказы не подавать» (РГАДА, 158, 2 (1717 г.), 1, л. 9 об.). Новое в делопроизводстве начинает разрушать старое, устоявшееся веками, но черты старого все еще были сильны, к коллежской реформе делопроизводство центральных учреждений кардинально так и не перестроилось.

«Штаты» как официальный документ, который определял состав служащих, приказам был незнаком. Исключение составлял только Посольский приказ, в стенах которого в 1689 г. был составлен проект штатов, который Боярская дума одобрила, однако в начале XVIII в. штаты эти совершенно не соблюдались и внутреннее делопроизводство приказа не несет на себе никаких следов влияния штатов 1689 г. То же можно сказать и о Поместном приказе, в котором в конце 1680‑х гг. были утверждены штаты (323 приказных), но спустя 10 лет уже никто из четырех сотен подьячих не вспоминал об этих документах (Белокуров (1906), с. 54–55; Чернов (1957), с. 225). Отсутствие штатов в большинстве приказов тем не менее не вело к неразберихе в этих учреждениях. Традиции приказной работы и службы заменяли все регламентации. Устойчивые приемы делопроизводства приказов способствовали такой штатной структуре приказов, которая делала эти учреждения вполне дееспособными и без утвержденных штатов и должностных окладов. В основе приказной организации лежала незыблемая иерархия приказных чинов, которая, в свою очередь, была составной частью иерархии служилых чинов Русского государства и воспроизводила общие принципы организации этой иерархии применительно к приказам. Основными регуляторами числа приказных были потребность в делопроизводителях и возможность их «прокормиться» от дел.

Судьи и их «товарищи» из высшего слоя служилых не входили в состав приказных служащих и не упоминались в списках приказных, которые регулярно подавались приказами в Разряд. Для них работа в приказе была «приказом»-поручением, которое могло назавтра смениться другим – в армии или на воеводстве. Иерархия приказных людей была такой: 1) дьяки думные; 2) дьяки приказные; 3) подьячие: а) старые, или 1‑й статьи, б) средние, или 2‑й статьи (иногда – «средней руки»), в) молодые, или 3‑й статьи. Н. Ф. Демидова считает, что «в основе иерархического деления приказных чинов сверху донизу лежал принцип службы, определявшийся личными качествами и опытом приказного человека… По существу в приказной практике мы встречаемся с зарождением буржуазного принципа служебного продвижения, который был чужд феодальному обществу и получил свое оформление только в XVIII в. Принципа родовитости, столь обязательного для движения чинов в среде служилых людей по отечеству, приказная служба не знала вовсе» (Демидова (1972), с. 336). Наблюдения Н. Ф. Демидовой кажутся ошибочными. Разумеется, непрерывность приказной службы, требования особых знаний и навыков – все это делало службу приказного качественно отличной от службы приборных людей или служилых по отечеству. Естественно, что складывались особые критерии оценки труда приказного. И такими критериями в немалой степени были способности и опыт человека. Но это не все. Социологизированные выводы Демидовой в большей степени распространимы лишь на низшую категорию служащих – подьячих, близких в своем социальном положении к приборным, но их совершенно невозможно распространить на дьяков. Как и служба приборных, служба подьячих позволяла человеку даже из податных или холопов благодаря способностям выдвинуться на канцелярской службе и даже стать дьяком. Но это приказное продвижение не имело никакого отношения к буржуазному принципу служебного продвижения (если бы таковой вообще существовал в России). В допетровскую эпоху не было жестких границ как между низшими разрядами служилых и тяглыми людьми, так и низшими разрядами служилых по отечеству и приборными, что благоприятствовало усилению социальной мобильности на нижних этажах социальной структуры. Но уже на следующем социальном этаже общественной иерархии вступали в силу иные законы и принципы, ставящие непреодолимые барьеры при продвижении наверх многих способных людей из низов (см.: Ключевский (1919), с. 206–207). С. К. Богоявленский, отмечая, что в XVII в. «восторжествовал и вполне определился чисто бюрократический принцип исчисления старшинства службы дьяков – принцип выслуги, внешним выражением которого было составление дьяческого списка по старшинству назначения в дьяки», продолжает: при всех равных «в приказной службе в исключительном положении в смысле старшинства были те дьяки, которые до дьячества числились в московских дворянах» (Богоявленский (1937), с. 232–233).

Если основная масса подьячих формировалась преимущественно из недворян (по данным Е. С. Зевакина, в 1706–1709 гг. в Поместном приказе дворян было 7%, а по данным А. В. Чернова – 14,5% (Зевакин, с. 280; Чернов (1957), с. 234), то социальный состав группы дьяков был иным. При Софье из 73 пожалованных в дьяки 40 человек были из дворян, не менее 60% их было и среди дьяков начала петровского царствования (Богоявленский (1937), с. 224–225). А. В. Чернов также заметил, что в Поместном приказе из 86 дьяков в думные чины попали только семь человек и только Автамон Иванов был единственный среди них недворянин (Чернов (1957), с. 232).

Но все же суть дела не в цифрах. Особая природа приказной службы не изменяла места приказных в общей социальной структуре, не вела к качественным переменам в их социальном статусе, не порождала изменений в их традиционной оценке и самооценке. Судьба всех приказных была теснейшим образом связана с судьбой всего служилого класса. Они стремились слиться с дворянством сами и обязательно пристроить своих детей в разряды служилых по отечеству. Дьяки-дворяне всячески подчеркивали свое привилегированное положение и отделяли себя от дьяков-разночинцев по происхождению. Корпоративная психология и нормы поведения служилых явно превалировали над психологией приказных как особой группы, что не позволяло им «сплотиться в крепкую и влиятельную организацию наподобие логистов» (Богоявленский (1937), с. 225).

Истоки социальной и психологической близости приказных со всеми другими категориями служилых вполне материальны. Они коренятся в системе обеспечения их службы поместьями и деньгами. Эта система в равной мере распространялась на все виды служилых, включая и приказных (Демидова (1972), с. 340–341). Начало Петровской эпохи не привело к резкому изменению ни этой вполне традиционной системы, ни соответствовавшей ей системы привилегий и служебных обязанностей. Как и раньше, работа приказного рассматривалась как разновидность службы государева служилого человека. Приказные проходили смотры и разборы, которые ничем не отличались от подобных мероприятий для служилых людей других категорий. С началом Северной войны в приказах оглашались царские указы, которыми предписывалось, «чтоб подьячие, старые и средней статьи, и молодые, конные и пешие, ехали на Ходынку тотчас и приезды свои записывали в шатре» (см.: РГАДА, 158, 1 (1710 г.), 1, л. 12–12 об., 21–26).

Отсутствие приказного на смотре вело к типичным для служилого человека наказаниям – к отписке поместья, к штрафу. Как и дворянин, лишившийся за неявку на смотр выгодной службы, приказной мог быть «выбит» из приказа. Когда в ноябре 1697 г. разрядный подьячий А. Брызгов писал в челобитной, что «именишко мое, холопа твоего, явилось на смотрах в нетех, и за те неты я, холоп твой, от приказу отставлен», то с ним поступили согласно соответствующему указу, изданному в том же году: «Розрядного приказа подьячие за нетто от приказа отставлены и ис приказу выбиты, а у которых старых подьячих они в повытьях сидели, и им сказать, чтоб они тех отставных подьячих к себе в стол не пущали» (РГАДА, 210, 7б, 2344, л. 61, 340).

Смотры не были для подьячих простой формальностью. Как дворяне, жильцы и дети боярские, приказные отправлялись на войну, сопровождали в конном строю с оружием в руках иностранных посланников. В Азовских походах 1695 и 1696 гг. в войсках А. С. Шеина были подьячие из двенадцати приказов (РГАДА, 210, 7б, л. 3–13, 239, 439). С началом Северной войны подьячих стали «прибирать» в армейскую службу. Естественно думать, что они все же больше использовались в походах не как вооруженная сила, а как писари, казначеи. Но так бывало не всегда. Указ от 8 февраля 1712 г. гласил: «Пересмотреть подьячих в Сенате и, пересмотря, оставить нужное число и тех, кои старее, а молодых взять в службу: прямых подьячих в писари, а прочих – в солдаты, дабы могли быть в унтер-офицерах» (РГАДА, 186, 3, 2, л. 33). Сведения о том, как некий подьячий П. Суровцев из Хлебенного дворца «по смотру государеву выбран в драгуны и послан быть в полк», – не редкость в приказном делопроизводстве (РГАДА, 158, 1 (1707 г.), 11, л. 30; РГАДА, 210, 7б, 2192, л. 3, 5; ДПС, 2–1, 279, 334, 355). По данным А. В. Чернова, на 304 приказных Поместного приказа в самом приказе оставалось в начале Северной войны всего лишь 82 человека (Чернов (1957), с. 226).

Те из приказных, которые не попали в армию, радоваться не спешили. Их часто посылали, как тогда писали, «в армию к делам», направляли в различные длительные и ответственные командировки. Вот типичная биография подьячего времен начала Северной войны. Старый подьячий Малороссийского приказа Василий Мячковский в 1707 г. в своей сказке о службе сообщил: «В 207 (1698–1699 гг. – Е.А.) под Азовом [был] в разряде посольских дел при думном дьяке Миките Моисеевиче Зотове, в 208‑м (1699–1700 гг. – Е.А.) был по наряду из Розряда в Воронеже у Е. в. г. четырех кораблях год, в 701‑м посылан был во Псков з денежною казною на дачу малороссийских войск, в 703‑м году был послан в Санкт-Петербурх с нужными письмами, в 705‑м году был послан с провожатым за колодником, за полковником Семеном Палеем до сибирского города Верхотурья и в том же году был послан по наряду из Розряду в галицкий пригородок Чухлому для высылки подвод и подводчиков под полковую артиллерию; в том же году был послан в полки к гетману под Немиров с нужнейшими письмами; в том же году послан был в Смоленск» (РГАДА, 158, 1 (1707 г.), 10, л. 10 об. – 11, 19, 21). Из сказки Мячковского видно, что за семь лет подьячий, выполняя различные задания, исколесил всю страну от Смоленска и Немирова до Верхотурья и от Воронежа до Чухломы. Мячковский – совсем не исключение среди приказных и служилых людей петровской поры (Шимко, с. 45; и др.).

Начало Петровской эпохи не изменило традиционных форм не только службы, но и обеспечения приказных жалованьем. Приказные обеспечивались землей, как другие категории служилых, на поместном праве. Сохранилось большое число челобитных приказных людей с просьбами о пожаловании землей в поместье и выписки о нормах их верстания. Поместное жалованье приказных конца XVII в. колебалось от 150 до 300 четвертей (РГАДА, 210, 7б, 2192, л. 6–20; РГАДА, 210, 7б, 2344, л. 326–331). Впрочем, думать, что владение землей, особенно населенной, было непременным условием службы приказного, нельзя. Полноценными поместными окладами обладали преимущественно верхи приказных – дьяки и влиятельные старые подьячие. По данным 1660‑х гг., из 650 верстанных подьячих землю имели только 52 человека, или 8%. Реально же владельцев земли среди подьячих было больше – по подсчетам А. В. Чернова, из приказных Поместного приказа землевладельцев было 18%, причем это были не поместные, а преимущественно купленные и вотчинные земли (Иванов (1842), с. 53–69; Чернов (1957), с. 241).

Нетрудно представить, как к подьячему Поместного приказа могли попадать вотчинные и иные земли. Известно, что земельные споры помещиков тянулись десятилетиями и помочь на взаимовыгодной основе в разрешении такого спора было по силам сидящему на поместных делах подьячему, который сам в итоге становился землевладельцем. Хотя денежное жалованье подьячих все больше приобретало регулярный характер (это была общая для XVII в. тенденция), тем не менее деньги, как и раньше, рассматривались лишь как составная часть жалованья – награды, милости, поощрения государем служилого человека за государеву службу. В рассматриваемое время еще сохраняется смысловая близость понятия «жалованье» с понятиями «жаловать», «награждать». Отношение к жалованью как к награде мы видим у Г. Котошихина (Котошихин, с. 49, 159), остается оно таким и в начале XVIII в. Как и прежде, оно назначалось каждый раз по челобитью приказных: «1702‑го генваря в 23 день Великий Государь… пожаловал государственного Посольского приказу дьяков Ивана Волкова, Максима Родостамова, велел им для их приказной многой работы дать своего, Великого Государя, жалованья на нынешный 1702 год по окладам их, против прежних их дач, по двести рублев человеку» (РГАДА, 158, 1 (1702 г.), 1, л. 6–7). В этом традиционном формуляре: «…своего Великого Государя (т. е. не его, не служилого! – Е.А.) жалованья» отчетливо прослеживается «наградной» характер оплаты труда.

Такое специфическое, отличное от позднейшего представление о жалованье приводило к тому, что в целом ряде случаев жалованье не рассматривалось как обязательная, регулярно выдаваемая сумма денег за выполненную в течение какого-либо срока работу. Кроме того, здесь мы сталкиваемся с довольно сложным явлением, которое некоторые исследователи попросту называют взяткой, внося его в число пороков приказной системы. Между тем не всегда получение денег или подарков от челобитчиков за приказную работу (при условии, если она не была сопряжена с нарушением законов) рассматривалось в XVII – начале XVIII в. как взятка – должностное преступление, а являлось нормой, нередко основным источником пропитания приказного. Наличие или отсутствие этого источника непосредственным образом влияло на обеспечение приказных государевым жалованьем, которое им выдавалось нередко «для того, что тех приказов служители… от челобитчиковых дел никакого поживления не имеют». Это цитата из доношения служащих Посольского приказа в 1707 г. Мотив бедности, почти нищеты приказных этого учреждения из‑за того, что посольские приказные сидят только на государевом жалованье, звучал в официальных докладах Посольского и многих других приказов, не имевших непосредственных контактов с просителями: «А в Приказе Малой России из тех городов никаких доходов никогда не бывает… а челобитчиковых никаких в Приказе Малой России не бывает, а питаются того приказа служители… жалованьем» (РГАДА, 158, 1 (1707 г.), 11, л. 1). Недостаточные доходы от челобитчиковых дел стали поводом для челобитной приказного О. Гаврилова, работавшего в весьма «хлебном» приказе – Разряде: «А человеченко я, холоп ваш, скудной, тем вашим, В. г., жалованьем в год прокормитца нечем, потому, что в приказе… окроме В. г. дел, иных никаких челобитчиковых покормок нет» (Иванов (1842), с. XV).

Нет сомнений, что «покормки» от челобитчиков составляли большую часть доходов подьячего. Подсчеты показывают, что подьячий П. Трофимов из Артиллерийского приказа в 1708 г. получал до тысячи рублей от челобитчиков, а от государя ему полагалось жалованья всего 30 рублей в год. Не бедствовали и другие подьячие приказа – разумеется, те, кто, как О. Гаврилов, не сидел только на государевом жалованье (Бранденбург, с. 388–393). С началом Северной войны, требовавшей больших денег, власти изыскивали все возможные источники экономии. Среди них они увидели и жалованье подьячих. 3 марта 1703 г. появился указ Петра о том, чтобы рассмотреть оклады приказных и «чтоб вместо Е. в. г. жалованья тех их… окладов за их приказную работу иметь с приказных и со всех челобитчиковых дел, с чего пристойно и о том учинить штат» (ПСЗ, 4, 1928). Записи царя на представленной ему в 1704 г. табели окладов приказных читаются легко и понимаются вполне однозначно: «Не давать». Но работа эта была прервана, так как Петр I заметил, что в табели не учтены все приказы, и потребовал ее дополнить (ПБП, 3, 736). Дальнейшей разработки табели мы не встречаем, но твердо знаем, что с конца 1704 г. приказные стали получать половинное жалованье (Зевакин, с. 280; Бранденбург, с. 393).

Оклады – ставки жалованья дьяков в приказах – не отличались однообразием. Из упомянутой табели 1704 г. видно, что в 14 приказах было 33 дьяка. Десять из них получали по 100 рублей в год, остальные – по 120, 130, 300 рублей. Но были и такие, оклад которых составлял и 90, и 85 рублей. Причины таких различий неясны, как и внутриприказные градации жалованья дьяков. Столь же пестрыми были и денежные оклады подьячих. Старые подьячие получали от 10 до 156 рублей. Но это были крайние ставки, в основном же преобладали ставки от 30 до 50 рублей в год. Подьячие средней статьи получали от 6 до 77 рублей, младшие – от 2 до 37 рублей. Отчетливо видно, что высоким ставкам окладов старых подьячих соответствуют и высокие ставки низших категорий приказных, которые могут превосходить оклады старых подьячих из других приказов. Нет сомнения, что оклад жалованья подьячих напрямую зависел от размеров общей окладной суммы денег, выделенной государством на конкретный приказ. А так как численность приказных не ограничивалась жесткими штатами, то оклад каждого приказного корректировался общей численностью подьячих. Иных, более логичных объяснений такой разительной пестроты окладов приказных я, к сожалению, дать не могу.

Табель 1704 г. позволяет установить время утверждения окладов в приказах. Наиболее старые оклады общей суммы жалованья были у Патриаршего казенного и Дворцового, а также у Военного приказа. В неизменном виде они существовали с 1623–1624 гг., т. е. более 80 лет! С 1630‑х гг. неизменными оставались оклады приказных Сибирского, Казанского, Поместного, Земского, Разрядного и других приказов. При ограниченной общей окладной сумме контингент подьячих регулировался «разбором» – смотром, чисткой. Так, в 1675 г. из Поместного приказа было уволено сразу 150 подьячих, причем в указе отмечалась необходимость разослать во все приказы памяти, что уволены «не за воровство, а за то, что их в Поместном приказе было много» (Чернов (1957), с. 225). Между тем объем дел в приказах не уменьшался. Поэтому потребности в приказных удовлетворялись за счет увеличения числа низкооплачиваемых категорий подьячих, а также за счет не верстанных жалованьем подьячих, число которых также постоянно увеличивалось. Так, в 1668–1669 гг. по всем приказам было 650 верстанных и 343 неверстанных подьячих, причем в Поместном приказе первых было 67, а вторых – 59 человек. В Приказе Большого Дворца верстанных числилось 69, а неверстанных – 60 человек. В Приказе Большого Прихода соотношение вообще было в пользу неверстанных: 31 и 18 (Иванов (1842), с. 53–69). А. В. Чернов полагал, что в конце XVII в. неверстанные составляли не менее трех четвертей от общего числа подьячих Поместного приказа (Чернов (1957), с. 239). Естественно, что единственным источником существования неверстанных подьячих была «покормка с челобитчиковых дел».

После издания декабрьских указов 1717 г. до лета 1718 г., когда Петр I вернулся в Петербург, коллежская реформа фактически не проводилась. В указе Сенату от 2 июня 1718 г. он не без раздражения писал, что «нашел в некоторых (коллегиях. – Е.А.) немного, а в ыных ничего». Царь подтвердил президентам, чтобы они «коллегии свои с ревностию производили». Тогда же он назначил генерал-майора П. И. Ягужинского своим уполномоченным по делам реформы, поручив ему «в колегиях часто сей наш указ напоминать, побуждати и смотреть, также по вся месецы рапортовать… сколько которая колегия в которой месец аванжировала, дабы видеть ревностного и презорцу». Перед новым отъездом из Петербурга 21 июля 1718 г. царь поручил Ягужинскому подтвердить «накрепко господам президентам, чтобы они во исправлении дел оных калегиев… не ослабевали» (РГАДА, 248, 2, 42, л. 110). Пожалуй, именно с этого ответственного поручения началась стремительная государственная карьера будущего первого генерал-прокурора Сената.

Но все же в 1718 г. реформа шла туго. В указе от 2 октября 1718 г. Петр требовал от Сената прилежности и быстроты в рассмотрении проблем коллежской реформы (ЗА, 272). Царь торопил сенаторов не без оснований: уже с конца 1718 – начала 1719 г. он начал ликвидацию части старых учреждений. Среди бумаг Петра 1718 г. все чаще встречаются пометы – распоряжения о передаче различных вновь образовавшихся дел в коллегии. Уже на реестре дел, рассмотренных царем 16 февраля 1718 г., стоит его резолюция: «Разослать по коллегиям». Думаю, что над тем, как выполнить волю царя, долго ломали голову в Сенате – в феврале 1718 г. коллегии существовали только на бумаге (АСПбФИРИ, 270, 1, 97, л. 164; ПСЗ, 5, 3142).

А что же было на бумаге? Как видел реформатор новую государственную машину? Впервые список коллегий был приведен Петром I в декабрьском указе Сенату о начале реформы. В списке упоминалось восемь коллегий: «Камар-Колегиум, Штатс-Кантор, Юстиц-Колегиум, Камар-Ревизион, 2 воинские (т. е. Военная и Адмиралтейская. – Е.А.), Берг-Колегиум, Политическая Калегия» (ЗА, 263).

Так мы видим, что уже в начале реформы Петр четко представлял себе новую систему управления, причем перечень коллегий свидетельствовал о последовательной ориентации царя на шведский коллегиальный строй и, кроме того, о стремлении его, вопреки настоятельным рекомендациям Г. Фика (о чем будет сказано особо), перестроить ее с учетом специфики России. Это проявилось в том, что из списка шведских коллегий Петр вычеркнул «Канцелярию-коллегию» и заменил ее «Политической коллегией». Любопытно проследить эволюцию взглядов царя-реформатора. Вначале Политическая коллегия была довольно-таки близка по своей компетенции к шведской Канцелярии-коллегии. В аннотации около 1717 г. об этой коллегии Петр писал: «Политическая Калегия, отколь все указы, и потенты, и наряды людем» (ЗА, 263), но уже в указе от 15 декабря 1717 г. он отказался от подобного толкования сферы полномочий этой важнейшей в системе шведских органов власти коллегии и дал ей новое название, отражающее сугубо внешнеполитические функции учреждения: «Иностранных дел коллегиум». Кроме того, в шведский список коллегий были внесены еще два изменения: появляется Коммерц-коллегия, а шведская Берг-коллегия становится русской Берг- и Мануфактур-коллегией (ЗА, 265).

Список всех коллегий вновь приводится в проекте Генерального регламента Г. Фика, который был переведен на русский язык 2 декабря 1718 г. Фик перечисляет уже знакомый нам после редактуры Петра список учреждаемых коллегий: Камер-, Военная, Адмиралтейская, Коммерц-, Берг- и Мануфактур-, Ревизион-, Штатс-контор-коллегия и Канцелярия-коллегиюм, которую Петр, как и в декабре 1717 г., заменяет Коллегией иностранных дел (ЗА, 400).

Тот же список (лишь Коллегия иностранных дел названа «Чужестранных дел коллегией») приводится в «Реестре коллегиям» – важном документе от 12 декабря 1718 г., в котором даны краткие характеристики компетенций новых учреждений – «должности, что в которой управляти надлежит» (ПСЗ, 5, 3254). Из этих документов видно, как Петру представляется новый государственный аппарат.

Коллегия иностранных дел (КИД), Военная и Адмиралтейская коллегии с самого начала занимали особое положение среди других коллегий. Вначале привилегированность этих учреждений была де-факто, а потом стала де-юре, так что в одном из «мнений» Военной коллегии 1724 г. это обстоятельство отмечается как всем известное: «Е. и. в. как Военную, так Адмиралтейскую и Иностранных дел коллегии от других статских коллегий отменных учинить изволил» (РГАДА, 248, 31, 1932, л. 195 об.; ПСЗ, 4, 4659). Сложившийся порядок отмечал 16 марта 1726 г. и Верховный тайный совет, окончательно выводя указанные коллегии из-под ведомства Сената: «Первые три коллегии под Сенатом быть не могут, яко же и без того Иностранная никогда от оного не зависела» (РИО, 55, 95). Так это и было, свидетельство тому – делопроизводство коллегий и Сената.

Объяснение исключительности этих коллегий следует искать в том огромном значении, которое придавалось в государстве Петра I вооруженным силам и дипломатии. Царь – военный, моряк, дипломат и завоеватель уделял этим сферам государственного хозяйства особое внимание. Кроме того, во главе этих ведомств стояли наиболее влиятельные сподвижники Петра: канцлер граф Г. И. Головкин (КИД), светлейший князь А. Д. Меншиков (Военная коллегия) и граф Ф. М. Апраксин (Адмиралтейская коллегия). Естественно, что названные коллегии возникли не на пустом месте. Качественно новая армия, невиданный ранее в России флот, новые принципы ведения внешнеполитических дел – все это уже с конца XVII в. потребовало новых форм организации и управления.

Посольская, Адмиралтейская и Военная канцелярии, хотя и были организованы по приказному принципу, все же сильно отличались от канцелярий и приказов конца XVII – начала XVIII в. Они были больше специализированы как функциональные ведомства. К середине 1710‑х гг. Посольская канцелярия уже не ведала массой не относящихся к внешней политике дел, как это было с Посольским приказом начала петровского правления. На сугубо военные и военно-морские дела были ориентированы Военная и Адмиралтейская канцелярии. Именно поэтому компетенции новых учреждений – коллегий так естественно и легко совпали с компетенциями названных приказов-канцелярий. Не случайно в «Реестре коллегиям» о компетенции будущей Военной коллегии прямо говорилось: «Армия и гарнизоны и все воинские дела, которые будут ведомы в Военном приказе и которыя прилучаюся во всем государстве». О круге дел КИД мы там же читаем: «Чужестранных дел (что ныне Посольский приказ)…» Из определения компетенции Адмиралтейской коллегии видно, что она полностью совпадала с компетенцией старой Адмиралтейской канцелярии-приказа: «Флот со всеми морскими воинскими служителями к тому принадлежащими морскими делами и управлении».

Совпадение компетенций – не единственная черта, сближавшая эти канцелярии-приказы с новыми коллегиями. Новая делопроизводственная и должностная терминология завоевала себе место именно в этих трех учреждениях и отражала изменения, которые наметились там с течением времени. Термин «судья» с начала XVIII в. не употреблялся в отношении «адмирала и президента Адмиралтейства», «канцлера и президента Посольской канцелярии» и президента Военной канцелярии Меншикова. В составе новых учреждений были уже «секретари» и «советники». В истории внешнеполитического ведомства примечательным является указ от 5 апреля 1716 г. о том, «каким образом указы и протчие дела писать в Посольской коллегии». Суть его состояла в установлении близкого к коллежскому порядка оформления документов: «Надлежит, написав начерно, прочесть и, поставя на мере, подписать всем министрам той коллегии, которое оставливать и вносить в протокол» (ЗА, 405). Однако указ еще не устанавливал коллегиальный порядок дел, так как не предусматривал введения коллегиальности обсуждения дел – главной черты коллегиального строя. Подпись советников канцелярии должна была, как в истории с совещаниями Боярской комиссии в Ближней канцелярии и Сенатом, повысить ответственность чиновников при решении дел. В целом элементы новой организации, делопроизводства и терминологии еще не означали превращения рассматриваемых учреждений в коллегии. Образование КИД, Военной и Адмиралтейской коллегий знаменовало качественно иную стадию организации управления военными и внешнеполитическими делами, что нашло отражение в составленных регламентах новых учреждений, структуре их ведомств, порядке их делопроизводства и т. д.

При организации КИД было тщательно изучено устройство и компетенции шведской Канцелярии-коллегии, в которой были сосредоточены, кроме других, внешнеполитические дела. 25 апреля 1718 г. Г. Фик представил Петру I специальную записку на немецком языке с кратким описанием «Королевской государственной канцелярии или Канцелярии-коллегии в Стокгольме» (ЗА, 414). В этой записке дается общая схема устройства государственного аппарата Швеции на его высшей ступени и показана эволюция, которую он претерпел со времен Карла XI (1660–1697) до 1717 г.

Вместе с тем из описания видно, что важнейшая шведская коллегия хотя и имела коллежскую структуру, тем не менее не была коллегией: она не выносила коллегиальных решений и преимущественно готовила дела для доклада королю, обеспечивала оформление и рассылку королевских указов в различные учреждения. Для этого в распоряжении Канцелярии-коллегии были типография, почта, архив и цензура. В 1713–1715 гг. Карл XII реформировал учреждение. Фик связывал эту реформу со смертью влиятельного канцлера графа К. Пипера. В итоге учреждение стало состоять из шести экспедиций во главе со статс-министрами, которым подчинялись статс-секретари, секретари, регистраторы, канцеляристы и копиисты. Экспедиции разбирали поступающие в Канцелярию-коллегию дела по функциональному принципу: сухопутные и морские силы, торговля, контроль, горное дело, внешняя политика.

Г. Фик дает в своем «Kurze Beschreibung» («Кратком описании») весьма подробную характеристику Канцелярии-коллегии. Это делается им явно с умыслом. Из описания Фика следует, что такую Канцелярию-коллегию необходимо организовать в России, чтобы утвержденные царем статс-министры, ведавшие экспедициями и составлявшие совет Канцелярии-коллегии, царю «о колегийных и внутренних государственных нуждах докладывали и каждое слово своего ведомства подписывали ж» (ЗА, 414). По своему статусу Канцелярия-коллегия должна была занять промежуточное положение между царем, Сенатом, коллегиями. Статс-министры со статс-секретарями и аппаратом Канцелярии-коллегии численностью 95 человек (что было намного больше, чем в любой шведской коллегии) должны были контролировать порученные им ведомства, обобщать полученную из них информацию для докладов царю и сообщать им решения верховной власти.

Петр I отклонил предложение Г. Фика. К идее создания этого промежуточного между государем, Сенатом и коллегиями учреждения он отнесся с недоверием, что видно по его работе с редакциями Генерального регламента. В четвертой редакции исчезают главы 3 и 4, в которых говорится о Канцелярии-коллегии и статс-секретарях. Вместо главы 3 в тексте этой редакции написано: «При сем же последует „Должность Сената“, и в рукопись данной редакции вложена в виде отдельной тетради „Должность Сената“» (ЗА, 400, 454). В целом видно, что у Петра были иные планы «сочинения» связки: коллегии – Сенат – самодержец. Но об этом будет сказано подробнее в другом месте. Теперь же отметим, что в принципе учреждение, ведавшее одновременно и внешней, и внутренней политикой, не устраивало царя по принципиальным соображениям. Посольская канцелярия развивалась в сторону все большей специализации в области внешней политики, уже сложились и закрепились в административной практике обширные внутриполитические функции Сената – координатора работы многих канцелярий и приказов. Создание нового учреждения смешанного профиля входило в противоречие с общими тенденциями развития государственного аппарата России.

Поэтому функции КИД, отраженные в «Определении Коллегии иностранных дел» 13 февраля 1720 г., принципиально отличались от функций шведской Канцелярии-коллегии. В ведомстве КИД были три главные группы дел: внешнеполитические дела, сношения с подвластными России народами и «жалованныя грамоты, определения в чины» (ЗА, 206). Чуть позже в «Инструкцию, или Стат Иностранной коллегии» (1722) было внесено уточнение: выдача жалованных грамот и патентов на чины изымалась из ведомства КИД (ЗА, 409), что наверняка было связано с созданием в рамках Сената соответствующих структур. В резолюции на «Роспись, каким делом в Иностранной коллегии и в прочих местах быть» от 22 декабря 1724 г. Петр распорядился, чтобы денежные доходы КИД были переданы в Штатс-контор-коллегию, определения в чины и «прочия тому подобные» – в Сенат, выправка паспортов иноземцам – «где хто ведом в колегиях», а «иноземцам отпуски из службы в службу внутрь государства» – в Полицмейстерскую канцелярию (ЗА, 413; о КИД см.: Очерк истории КИД; Александренко, 1).

С определениями компетенций военного и военно-морского ведомства проблем с самого начала не было никаких, хотя впоследствии они не раз уточнялись (Толстой, с. 203–212). В особенности это относится к Адмиралтейской коллегии, создание которой следует рассматривать не только как эпизод реформы государственного управления, но и как важную часть реорганизации всех флотских служб – мероприятия, начатого Петром I одновременно с государственной реформой. Работая над Регламентом Адмиралтейства, царь уделил внимание и общему определению круга деятельности Адмиралтейской коллегии. Он сводился к ведению «над всем, что к плаванию морскому, по рекам и азерам, их содержание, поправление, суд и протчее, что ко оному по<д>лежит во всем Российском государстве, как для воинских случаеф, так и для торговли и промыслоф» (РГАДА, 9–1, 2, 38, л. 875). Ниже дается дополнение на весьма актуальную по тем временам тему: «Препорция и удобство судоф, как на море, так и по рекам, должны исправлять, понеже прежние суды, ради незнания, зело худы и много убыткоф люди от того терпят». Однако вскоре такое уточнение показалось Петру неудачным, как и вся вышеприведенная формулировка. Поэтому появилась новая, более емкая и общая формула: «Колегия Адмиралтейская имеет верхнюю дирекцию над людьми, строением и протчими делами, к Адмиралтейству надлежащими, какова б звания оные ни были во всем Российском государстве» (РГАДА, 9–1, 2, 38, л. 876). В таком виде обязанности коллегии и были записаны в Регламент Адмиралтейства.

Так исторически сложилось, что эти три коллегии сразу же заняли особое место в системе управления. Формально они, как и другие коллегии, подчинялись Сенату, но фактически были самостоятельны и сносились непосредственно с государем. На протяжении своего царствования Петр прочно держал в руках все нити внешней политики, был ее творцом. Срочные, секретные дела коллегии никогда не доходили до Сената, оставаясь в компетенции исключительно Петра, который часто присутствовал на заседаниях коллегии, вызывал к себе во дворец ее чиновников. То же можно сказать и о двух воинских коллегиях – Военной и Адмиралтейской, хотя, при видимой независимости от Сената, они все же были теснее, чем КИД, связаны с ним. Без постановлений Сената, без согласования с другими коллегиями различных вопросов снабжения, обеспечения армии и флота воинским коллегиям было обойтись трудно. Поэтому они и поддерживали связь с Сенатом и другими учреждениями.

Одной из важнейших, ключевых подсистем коллежской системы являлись финансовые коллегии. Это был фундамент коллегиального строя, и камерализм имел своим истоком упорядочение финансового ведомства по новым принципам. Не случайно, что в Швеции, как и в других странах распространения камерализма, Камер-коллегия занимала важное, а порой – исключительное место в управлении, ведала всей совокупностью фискальной организации. Лишь в 1680 г. от нее отделилась Штатс-контор-коллегия, а в 1695 г. – Ревизион-коллегия. Именно такое трехчленное деление финансовой администрации, считавшееся классическим, было воспринято в России, где многие приказы и канцелярии, как уже отмечено выше, обладали всеми тремя финансовыми функциями (сбор, расходование денег и контроль). Теперь они были четко разделены по трем ведомствам.

Головной финансовой коллегией стала Камер-коллегия, которая, согласно определению Петра I, «содержит учреждение, и расположение, и надсмотр всем доходам в государстве (кроме расходоф) и отчет». К этим основным функциям шведской kammarkollegium начала XVIII в. Петр прибавил «также мундир и все подряды» (ЗА, 263). Эти функции ранее принадлежали Подрядной (Мундирной) канцелярии. Отнесение производства мундира через подряд, равно как и других видов подрядов, в сферу компетенции Камер-коллегии можно объяснить тем, что деньги по подрядам составляли в то время значительную часть денежных поступлений государства и они требовали сосредоточения в едином, лучше приходном, ведомстве.

Для новой организации финансов времен образования коллегий было характерно стремление сосредоточить буквально все виды доходов в одном месте. 31 января 1721 г. Камер-коллегия доносила в Сенат: «Понеже над всеми Е. ц. в. зборы Камер-коллегии должность смотрение иметь и в ведении оным быть надлежит в оной коллегии, того ради Камер-коллегия доносит» – и далее коллегия требует подчинить ей доходы с отписных поместий, заводов, лавок и дворов, что и было утверждено особым постановлением Сената. Таким же образом Камер-коллегия добилась, чтобы судьи, подведомственные Юстиц-коллегии, сообщали в Камер-коллегию о полученных по суду средствах (РГАДА, 248, 15, 811, л. 229–231, 251–253 об.).

Регламент Камер-коллегии был подготовлен на шведском материале Г. Фиком и существенно переработан Петром в течение 1719 г. В первой редакции главы 1 приводился подробный список «окладных и неокладных доходов», т. е. налогов, податей и сборов с городов, уездов и категорий населения, которыми коллегия должна была ведать, но в окончательной редакции определения круга дел Камер-коллегии подробности были устранены, текст, переработанный самим царем, приобрел стройность и ясность: «Сей Коллегиюм имеет вышнее надзирание и управление над окладными и неокладными приходами Е. ц. в. и всего государства, которые ныне обретаютца или впредь учреждены и назначены будут, какого б звания не были б» (ЗА, 415). Вместо подробного перечня сборов, подведомственных коллегии, в окончательной редакции расширены (точнее – вновь написаны Петром) разделы об общих обязанностях коллегии по ведению финансов.

Коллегия должна была тщательно собирать сведения «о натуре (природе. – Е.А.), ситуации (состоянии. – Е.А.), расположении, о расходах и о оброчных статьях государства и надлежащих к оному народов и провинцей». Учет разнообразных финансовых сведений позволял коллегии, по мысли Петра I, решать другую – важнейшую задачу – как «из онаго разнство (т. е. различия. – Е.А.) права и привилей некоторых земель и подданных усмотреть, и потом росходам, и податям известное число положить, и каждой народ по особливому их состоянию содержать мог».

Здесь в достаточно ясной форме выражена одна из важнейших задач государства, которую не раз формулировал Петр I: государство обязано справедливо, равномерно, учитывая благосостояние подданных, распределять тяжесть налогообложения. Проводившаяся в это же время податная реформа в идеале преследовала ту же цель. Другая важнейшая задача петровской налоговой доктрины состояла в том, чтобы добиваться повышения доходов не только за счет повышения ставки прямого налога с населения, но и за счет косвенных и иных сборов. Эта перспективная финансовая идея, весьма популярная в XVIII в., вполне овладела Петром, и указом от 10 мая 1723 г. он поручил Камер-коллегии совместно с Коммерц-коллегией, «чтоб [они] каждые сборы осматривали и освидетельствовали и искали, где мочно прибыль учинить без тягости людской» (БИП, 517–518). Петр хорошо понимал тяжелые последствия Северной войны для народа, поэтому важнейшей целью финансовых органов признавалось вести дела, «исча государственной прибыли без тягости народной» (ДПС, 3–2, 645).

12 февраля 1723 г. Петр издал указ о создании в Камер-коллегии специальной конторы, да к тому же «придать ей особаго человека, который бы всегда мыслил и доносил о магазейнах государственных и протчих, каким образом во время недороду народ довольствовать». Предполагалось собирать сведения об урожаях, заботиться о повышении урожайности, указывать помещикам, чтобы они наблюдали за крестьянами и «накрепко смотрили, дабы они под хлебной сев землю хорошенко снабдевали и более всякого севу умножали» (АСПбФИРИ, 270, 1, 103, л. 301; ПСЗ, 7, 4175). В начале 1724 г. Петр I вернулся к этой мысли в указе: «Учинить экономии Генерального, котораго должность: первая – над хлебом, чтоб везде запасной был, дабы в неурожайные годы народ голоду не терпел, сию должность взять из иностранных уставов и к тому свое прибавить, и предложить» (ПСЗ, 4, 4420).

Из сказанного видно, как царь стремился предусмотреть в рамках компетенции Камер-коллегии функции, которые относятся не к сфере финансов, а к области благосостояния подданных как источника дохода казны. Конкретным толчком к размышлениям такого рода стала критическая ситуация в сельском хозяйстве страны, когда голод начиная с 1721 г. охватил обширные территории и вынудил власти изымать из помещичьих амбаров зерно для раздачи голодающим крестьянам. Создавая Камер-коллегию, Петр стремился сосредоточить в ней дела по борьбе с голодом и разработать, в рамках государственной реформы, предупредительные меры.

Согласно регламенту Камер-коллегии, в ней должны были храниться действующие переписные книги, документы по сбору и учету всех податей по всем губерниям, провинциям, уездам, имениям и погостам. Кроме того, в Камер-коллегию предполагалось передать старые ландратские и переписные книги (ПСЗ, 5, 3340). Такой архив, по мысли преобразователя, позволил бы Камер-коллегии тщательно рассмотреть каждую статью податей и налогов, а потом решать «по обретающимся обстоятельством или по-прежнему оставят, или переменят, и потом каждую из оных на порядочное непременное основание определят», исходя из критериев «равенства, равномерности и податной справедливости» (ЗА, 415). После завершения податной реформы Петр предполагал осуществить силами военных и чиновников тотальную ревизию платежеспособности населения, «дабы все доходы в оклад клали» (ЗА, 152).

Постоянно подчеркивая, что Камер-коллегия ведает «всякое расположение и сборы», Петр стремился стянуть в коллегию все дела, связанные с доходами казны. В 1719 г. коллегия получила материалы по многолетним недоимкам за прошлые годы, а также по ведению сборов от гербовой бумаги, подряд и расходование средств на гаванное строительство в Кронштадте, «наряд генерального провианта и фуражу и работников к городовому делу и к бечевнику, и расположение оному», сборы «на строение котлинских домов» и т. д. Тогда же коллегии был подчинен Денежный двор (ПСЗ, 5, 3320, 3324). С 1720 г. в ведомство Камер-коллегии от Кабинета Е. и. в. перешла выгодная для казны соляная торговля. Эта монополия, введенная в 1704 г., приносила казне миллионные доходы (РГАДА, 238, 30, 1886, л. 144 об.). В 1723 г. Камер-коллегии был подчинен и акциз, для управления которым была учреждена особая Акцизная камера (РГАДА, 248, 14, 768, л. 94). Таким образом, круг обязанностей Камер-коллегии оказался чрезвычайно широк. Учитывалась специфика доходов Российского государства, и демонстрировалось непреклонное желание Петра, опираясь на шведский финансовый опыт, покончить с финансовой чересполосицей, столь характерной для приказной системы.

Те же цели преследовались и при организации Штатс-контор-коллегии. В ней намеревались сосредоточить все основные финансовые поступления и наладить четкую систему расходования денежных средств. В аннотации 1717 г. о функциях Штатс-контор-коллегии было сказано: «Збор денежной по располажению Камар-Калегии и разход по указу вышнему». В упомянутом выше «Реестре коллегиям» о Штатс-контор-коллегии сказано так: «Штатс-Контор (Казенный дом). Ведение всех государственных расходов» (ЗА, 263; ПСЗ, 5, 3256). Недаром Штатс-контор-коллегия известна еще под другим названием: Государственных расходов Коллегия (так она упоминается в Регламенте учреждения от 12 февраля 1719 г.). В документе говорится, что этой коллегии «поверено управление и надзирание над всеми государственными расходы».

Конкретно обязанности коллегии полностью совпадали с обязанностями ее шведского прототипа и сводились к приему и сосредоточению в рентрее (хранилище) денег, планированию расходов и отпуску средств в соответствии с этими планами, которые можно весьма условно назвать бюджетными расходными предположениями. Из перечисленных задач наиболее сложным было планирование расходов. По мнению законодателя, здесь был «наибольшей фундамент к отправлениям Штатс-Кантор-Коллегиа, того для надлежит оной без замедления накрепко уведомлятися, в чем особливо государственные расходы состоят, и потом немедленно сочинять ис того особливые штаты» (ЗА, 424). Совокупность «штатов» – расходных ведомостей по каждой статье – складывалась в книгу «Генералной Штат государства и всего жалованья и расходов». Это позволяло коллегии «каждому, которой в оной означен, его жалованье без других указов выдавать повелеть и по определительному штату асигновать» (ЗА, 424). Одновременно Камер-коллегия составляла подобную же книгу доходных «штатов». В четкости сбалансированной работы этих двух учреждений и заключалась новая, «регулярная» работа финансовых ведомств.

История государственного аппарата XVIII в. показала, что ни четкой, ни сбалансированной работы этих ведомств достичь не удавалось многие десятилетия. В 1726 г. Штатс-контор-коллегия была слита с Камер-коллегией. Тем самым признавалась нецелесообразность учреждения такого рода. Как бы то ни было, вся реформа органов финансового управления продвинула Россию к усвоению и позднейшему развитию самой идеи государственного бюджета. Третья финансовая коллегия – Ревизион-коллегия – осуществляла контроль за работой финансовых органов. О предмете ее ведения царь написал кратко: «Камар-ревизион – все счеты всего государства» или (в другом документе): «Счет всех государственных приходов и расходов» (ЗА, 263; ПСЗ, 5, 3256). Если создание Камер- и Штатс-контор-коллегий представляется принципиально новым явлением в истории русской администрации, то в практике предшествующего периода был накоплен большой опыт финансового контроля. Счетные приказы для проверки финансовой отчетности приказов создавались довольно регулярно. Задолго до коллежской реформы эта служба оформилась в виде Ближней канцелярии, которая вела ежегодный контроль за приходо-расходными книгами центральных учреждений, составляла счетные списки замеченных «неисправ», после исправления которых начальникам приказов и канцелярий надлежало прислать книги в Ближнюю канцелярию (РГАДА, 248, 13, 685, л. 130). Преемственность Ревизион-коллегии Ближней канцелярии видна в том, что еще в 1715 г. Петр давал распоряжение отослать финансовые бумаги в «Ревизион-колею», имея в виду Ближнюю канцелярию, а в его указе от 21 января 1722 г. было сказано: «Е. и.в… будучи в Ближней канцелярии, а ныне Ревизион-коллегии…» История Ревизион-коллегии оказалась непростой. В том же 1722 г. она была ликвидирована, точнее – превращена в Ревизион-контору при Сенате, что было связано с приданием Сенату контрольных функций, которые дублировали функции Ревизион-коллегии («Едино дело есть, что Сенат делает» – РГАДА, 248, 13, 707, л. 114 об.). Однако уже после смерти Петра, в 1725 г., коллегию было решено восстановить, о чем будет сказано в главе о послепетровском периоде истории коллегий.

Создание по шведскому образцу Юстиц-коллегии как центрального судебного органа, независимо от сферы собственно управления, составляло одну из важнейших задач государственной реформы Петра I. Идея объединения судопроизводства в рамках единого учреждения выражена в декабрьском указе 1717 г.: «Юстиц-Колегиум – всякий суд во всех делах» (ЗА, 263), но компетенция и место нового учреждения в системе государства наиболее отчетливо определены в ответах Петра на запрос президента коллегии графа А. А. Матвеева, которого эти проблемы весной 1718 г. волновали весьма остро. Получив именной указ о том, чтобы «всем коллегиям быть на основании шведского устава, а в чем несходно с ситуацией сего государства, о тех пунктах докладывать», Матвеев задал царю два принципиальных вопроса о соотношении шведского судебного устройства с тем, который предполагалось создать в России. Он хотел знать, распространяется ли круг ведомства его коллегии на поместные дела и является ли Юстиц-коллегия центральной судебной инстанцией, которой подчиняются местные суды. Из запроса Матвеева видно, что ему было хорошо известно устройство шведских органов юстиции (в частности, Высшего апелляционного суда – гофгерихта), на которые предполагалось ориентироваться.

Петр, отвечая Матвееву, по-видимому, требовал воспроизведения в России без изъятия всей шведской системы судопроизводства, основанной на трех институтах. Во-первых, Стокгольмский гофгерихт выступал в качестве суда высшей апелляционной инстанции в решении гражданских и уголовных дел на территории всей страны и был при этом независим от других центральных учреждений и ведомств. Во-вторых, гофгерихт в Швеции являлся первой инстанцией при рассмотрении спорных земельных дел. Наконец, в-третьих, он составлял вершину пирамиды подчиненных ему низших (уездных) судов (haradsrätter) и стоящих над ними провинциальных судов (lagmansrätter) (Peterson, р. 313). Именно об этом и сказано в ответе Петра: «Поместному приказу быть особливо (для умножения дел), однакож под управлением Юстиц-коллегии. А спорные дела для решения приносить в Юстиц-коллегию. Судам быть по городам, а главным в каждой губернии по одному, а малые под оным, а главные губернские – под Юстиц-Калегии» (ЗА, 378).

В соответствии с указаниями Петра I Матвеев 15 ноября 1718 г. представил проект учреждения подчиненных Юстиц-коллегии земских судов, взяв при этом за основу структуру шведских местных судов. При этом он указывал на необходимость «прибавливать или убавливать из тех людей, понеже государство Российское перед Швециею в земских всяких делех за многонародством и за умножением челобитья, гораздо пространным есть. И для того оное определение учинено по ситуации или по состоянию сего государства» (ЗА, 379). Рассмотрев доклад Матвеева, а также поступивший к нему в декабре 1718 г. проект указа о том, «каким образом с будущаго 1719 года челобитчиком поступать» (ЗА, 380), Петр I ввел новую, трехчленную систему судов: городовые и провинциальные суды – надворные суды в губерниях – Юстиц-коллегия. Реализация проекта устройства судебных инстанций, отличительной чертой которой были иерархичность и единообразие, определила место и круг дел Юстиц-коллегии как центрального учреждения и апелляционной инстанции. Жаловаться на действия Юстиц-коллегии можно было только в Сенат и государю.

Юстиц-коллегия объединила сферу деятельности ряда приказов: Земского, Судных, Поместного, Расправной палаты. В ведении новой коллегии оказался и институт нотариата, сбор крепостных денег перешел к ней от Оружейной палаты (Стешенко (1966 б), с. 64–69). И сразу же потребовалась демаркация правовых границ новой коллегии со многими старыми учреждениями, и прежде всего с Преображенским приказом, функции которого далеко выходили за рамки органа политического сыска. Здесь мы касаемся весьма сложной проблемы юридической принадлежности различных категорий населения к различным ведомствам. Для России было характерно, как уже отмечено, смешение исполнительных и судебных функций практически во всех уровнях власти и во всех учреждениях. Создание Юстиц-коллегии было колоссальным шагом вперед в неизбежном процессе разделения «ветвей власти», ибо подобной радикальной попытки централизации, специализации и унификации юстиции не предпринималось до этого никогда. Вместе с тем, рассматривая дальнейшую историю судопроизводства в России, мы видим, как этот оптимальный вариант организации юстиции начинает с самого момента введения коллегий деформироваться. Строго говоря, система шведского судопроизводства тоже не была всеобъемлющей. Преступления в военной, финансовой сферах всегда были подсудны соответствующим ведомствам, служащие коллегий также находились в почти полной юрисдикции своих учреждений. Эти черты шведской юстиции были перенесены в Россию и даже усилены в соответствии с русскими традициями.

Ведомственное судопроизводство петровских коллегий имело как бы две ипостаси. С одной стороны, всем коллегиям были подсудны собственные служащие. Их можно было наказывать, согласно 26‑й главе Генерального регламента, денежными штрафами за проступки и преступления, «которые не надлежат телесному наказанию» (ЗА, 400). В ноябре 1721 г. Петр уточнил, что юрисдикции каждой коллегии подлежат также все коллежские служители, впавшие в «партикулярное, а не важное погрешение» (ЗА, 291). С другой стороны, ведомственному судопроизводству подлежали все должностные преступления в сфере компетенции данной коллегии, даже если должностные лица, их совершившие, не являлись служащими данной коллегии. В этом было буквальное повторение шведского принципа. Глава 51 Генерального регламента предписывала: «Все дела, которые подлежат доходами счетом, кто в том погрешит, тот имеет судим и наказан быть в Ревизион-коллегии». На этом основании 7 сентября 1724 г. Сенат распорядился передать на «изследование» в Камер-коллегию дело казанского губернатора Салтыкова, обвиненного во взятках и махинациях с поставками провианта на том основании, что сбор провианта находится в ведомстве этой коллегии. Позже ей же было поручено вынести и приговор по этому делу (РГАДА, 248, 31, 1931, л. 36; РГАДА, 248, 31, 1933, л. 23).

Неудивительно, что в коллегиях, как и раньше в приказах, существовали «колодничьи казенки», где сидели арестованные по делам, которые велись в этих коллегиях. В августе 1721 г. Сенат постановил построить острог, чтобы в нем «от каждого правления» была особая казарма для содержания колодников (РГАДА, 248, 6, 305, л. 401). Была ли реализована идея строительства тюремного городка для узников коллегий – мы не знаем, но численность колодников в коллегиях была значительной, а сроки предварительного заключения практически неограниченными. В июне 1724 г. Сенат, отметив, что в коллегиях и канцеляриях колодников «содержитца многое число», распорядился ускорить расследования и очистить ведомственные тюрьмы от заключенных (РГАДА, 248, 31, 1928, л. 75). Но это постановление осталось на бумаге: звон колодничьих цепей оставался, как и прежде, в приказные времена, характерной чертой коллегиального быта. Проводились в коллегиях и экзекуции. Так, в Берг-коллегии по давней традиции заливали в горло пойманным фальшивомонетчикам расплавленный металл.

Из компетенций Юстиц-коллегии были изъяты целые социальные слои. Делалось это в традициях старого приказного судопроизводства. В 1725 г., «дабы в деле пороха помешательства и остановки не было», предписывалось пороховых промышленников и работных людей пороховых заводов «судом ведать» исключительно в Главной Артиллерии – ведомстве, подчиненном Военной коллегии (ПСЗ, 7, 4808). Этим исключения не ограничивались – из-под судебной власти Юстиц-коллегии были вообще выведены купечество, предприниматели, мастеровые, работные люди, не говоря уже о военных и моряках. По указу от 1721 г. монастырские крестьяне могли бить челом в Синоде (ЗА, 114); указ от 1725 г. предусматривал подсудность дворцовых крестьян Дворцовой канцелярии. Дворцовое ведомство разбирало не только мелкие преступления, но и тяжкие – «татинные, разбойные и убивственные дела» дворцовых крестьян (ПСЗ, 7, 4754). Но значение Юстиц-коллегии было велико даже и в таком урезанном виде. Она унаследовала право Разбойного приказа вести следствия по наиболее тяжким уголовным преступлениям по большинству возбуждаемых в стране дел, она ведала целой системой судов, что в конечном счете формировало совершенно иную, чем прежде, правовую обстановку в стране, где термин «судить» столетиями применялся преимущественно к администратору – руководителю приказа.

В дореформенной административной практике России центральных органов управления промышленностью не было. Лишь у Берг-коллегии был предшественник: Рудокопный приказ (1700–1711), возрожденный в 1715 г. в виде Рудных дел канцелярии. Но это учреждение ни по масштабам, ни по уровню централизации управления промышленностью не могло идти ни в какое сравнение с Берг-коллегией, и накануне государственной реформы в стране фактически отсутствовал специализированный орган управления промышленностью (Павленко (1953), с. 101).

Возникновение центральных органов управления этой сферой хозяйства стало следствием не только развития государственности, но и результатом действия политических и экономических доктрин протекционизма и меркантилизма, общих установок власти на контроль за экономикой. В России Коммерц- и Берг-коллегии осуществляли политику королевской власти практически на тех же теоретических основах, что и в Швеции. Поэтому активное использование опыта шведских учреждений выглядит вполне естественным и логичным, тем более что в Швеции – стране развитых горных промыслов и активной внешней торговли – эти институты были весьма развиты.

Но условия России отличались от условий Швеции не только масштабами страны, интенсивностью промышленного строительства, слабостью русских предпринимательских капиталов, но и особенностями торгово-промышленной политики времен войны, с характерными для нее диктатом государства, господством военно-стратегических целей и отсюда – более жесткой регламентацией, чрезмерной опекой власти над экономической жизнью страны. И хотя, как уже отмечалось, с начала 1720‑х гг. наметилось некоторое послабление – купцы и предприниматели получили больше свобод, были ликвидированы многие тягостные для них монополии (Павленко (1978), с. 49–69; Козинцева, с. 154–194; Павленко (1953), с. 104–106), принципиальных перемен в отношении власти к этой сфере жизни не произошло. От грубых форм запретов тягостных служб и разорительных налогов власть перешла к более гибкому регулированию экономики с помощью системы льгот, привилегий, а главное – с помощью специально созданных органов управления, которые осуществляли контроль над промышленностью и торговлей. Коллегии торгово-промышленного блока выполняли роль шлюзов и каналов, по которым в нужном власти направлении должны были течь потоки «вольной коммерции и мануфактур».

Определение компетенций таких органов было делом чрезвычайно важным и сложным. В ходе реформы они уточнялись не раз. В указе от декабря 1717 г. власть Коммерц-коллегии определялась эскизно: «Коммер-Колегиум – все с торгов всяких пошлин (зачеркнуто: «и мануфактуры». – Е.А.) распоряжают и торговых судят, а деньги чрез рентмейстера отсылаютца в Штат-кантору». Через год в «Реестре коллегиям» мы читаем: «Смотреть над всеми торгами и торговыми действии» (ЗА, 263; ПСЗ, 5, 3255). Но все же наиболее полно обязанности Коммерц-коллегии отразил ее Регламент 1719 г., в котором говорилось, что Коммерц-коллегии «надлежит все, что к купечеству споспешествует и в доброе состояние привести может, те токмо в довольном смотрении иметь, но и трудиться, чтоб такое сокровище утрачено не было» (ПСЗ, 5, 3318). В ведении коллегии находились те сферы государственного хозяйства, которые входили в тогдашнее понятие «коммерция», а именно: 1. Торговое мореплавание с навигационными и портовыми службами; 2. Таможня; 3. Юридическое обслуживание иностранных купцов; 4. Правовые вопросы торговли и мореплавания.

Другим значительным кругом дел коллегии стало управление делами торгово-промышленного населения русских народов. В мае 1719 г. Петр распорядился сосредоточить в Коммерц-коллегии все сведения о купечестве и о доходах с него (РГАДА, 248, 30, 1883, л. 162). Коммерц-коллегии подчинялись все органы городового самоуправления, она вводила и изменяла привилегии городов, разбирала их споры в торговой сфере, устраивала купеческие гильдии и ремесленные цехи. Через Коммерц-коллегию власть намеревалась осуществлять полный контроль за городом вообще, следить за действиями магистратов, наблюдать «доброе обхождение в городах», преследовать нищих и ленивых, выполнять другие полицейские обязанности в соответствии с общей доктриной полицейского государства (ПСЗ, 5, 3318).

Обязанности Коммерц-коллегии совпадали с теми, которые были определены в инструкции 1712 г. для шведской Коммерц-коллегии, хотя последняя еще ведала и легкой промышленностью (Peterson, р. 364). По-видимому, включение ее в сферу компетенций коллегии предполагалось и в России, но Петр I вычеркнул слово «мануфактура» из круга ведомства нового учреждения. Если бы этого не произошло, регламент русской Коммерц-коллегии 1719 г. полностью воспроизвел бы инструкцию шведской коллегии 1712 г. Однако так не случилось. Более того, со временем стал наблюдаться все более и более значительный отход русского варианта от своего заморского прототипа, причем происходившие перемены нельзя назвать, подобно К. Петерсону, лишь детализацией норм шведской инструкции 1712 г. (Peterson, р. 367–368).

Регламент 1719 г. пересматривался дважды – в 1721 и 1724 гг. Это делалось, помимо других целей, еще и для того, чтобы уточнить компетенцию самой Коммерц-коллегии. В 1719 г. в Петербурге, а потом и в Москве была создана Полицмейстерская канцелярия, которая, по указу от 31 августа 1719 г., ведала иностранными купцами. Приехав в Россию, они записывались в полиции и, «исправя свое купечество в России», получали паспорта в Коммерц-коллегии (Чулков, с. 121; ПСЗ, 5, 3420). Тем самым после указа от 1719 г. круг дел коллегии сужался. Новым указом от 26 ноября 1721 г. ведение иностранных купцов было изъято у Коммерц-коллегии и передано Главному магистрату, что и было зафиксировано в новом Регламенте Коммерц-коллегии, написанном в ноябре 1721 г. (Чулков, с. 160). Создание в 1721 г. Главного магистрата лишило Коммерц-коллегию и дел по городам и горожанам. Так было сделано еще одно – очень важное – отступление от шведской инструкции 1712 г.

Позже из сферы ведения коллегии были изъяты: лоцманское дело (отошло к Адмиралтейской коллегии), шлюзное дело (отошло к губернским канцеляриям). В начале 1723 г. была составлена инструкция члену Коммерц-коллегии, который сопровождал сенатора-ревизора в его поездках по губерниям. Из инструкции видно, что сфера деятельности Коммерц-коллегии сузилась до «дел, касающихся… коммерции». Под такими делами понимались собственно торговля и таможенные пошлины. «А в другие дела отнюдь не вступать» – так заканчивалась инструкция (ПСЗ, 5, 4404).

Материалы делопроизводства коллегии показывают, что даже единственный подведомственный ей орган – портовая таможня – получал служащих-купцов из Главного магистрата – учреждения, независимого от Коммерц-коллегии, с которым коллегии приходилось вести длительные переговоры по этому поводу (РГАДА, 276, 1, 4, л. 11–49). Общая тенденция к сужению круга дел Коммерц-коллегии была зафиксирована в третьей редакции Регламента от 31 января 1724 г. Из нее были выброшены большая часть «шведских» разделов об управлении городами, о многих правовых аспектах касательно ведения купцов. Регламент отражал усиление в ходе реформы специализации управления, при которой ведение торговли, городов, полиции, как и легкой промышленности, в рамках одного центрального органа было невозможно. Одновременно Регламент 1724 г. не лишен значительных противоречий, возникавших вследствие декларирования свободы коммерции, с одной стороны, и практики «полицейского государства» – с другой. В пункте 28 Регламента говорится о заботе коллегии, «чтоб оное купечество свое порядочное и свободное течение имело и через принуждение препятствовано не было». Одновременно пункт 31‑й обязывал коллегию следить за передвижениями купцов по строго регламентированным властью маршрутам, что, как показывала практика, противоречило подлинным интересам купечества. Поощряя попечительство над купеческим кораблестроением и мореплаванием, власть продолжала, как и прежде, бороться с судами старой постройки, в том числе и в Поморье, население которого имело огромный опыт строительства судов местной конструкции. Тем не менее указ от 11 марта 1719 г. грозил поморам каторгой, если они будут продолжать строить суда старого типа (ПСЗ, 5, 3323).

Второй коллегией, восходящей к шведскому прототипу, является Берг-коллегия, называвшаяся поначалу Берг- и Мануфактур-коллегия. Ее компетенции были определены в «Реестре коллегий» 1718 г.: «Берг и Мануфактур. Рудокопные заводы и все прочие ремесла и рукоделия и заводы оных и размножение, притом и артиллерия» (ПСЗ, 5, 3255). В Берг-привилегии 10 декабря 1719 г. о компетенциях коллегии сказано подробнее: коллегия становилась «единым судиею… над всеми (т. е. горными. – Е.А.) принадлежащими делами и особами», получала право «впредь объявлять указами и учреждениями, коим образом те рудокопные дела наилучше и совершенно произведены быть могут». Эти положения о регламентации промышленности были там же детализированы. За коллегией сохранялся контроль деятельности рудознатцев и заводчиков, она давала разрешение на строительство заводов, устанавливала цены на продукцию заводов, обладала монопольным правом покупать эту продукцию, контролировала экспорт, наказывала предпринимателей за все нарушения горного законодательства, в ее руках были «суд и расправа» над заводчиками и работными (ПСЗ, 5, 3464). В основе организации коллегии лежали принципы шведской Берг-коллегии. Это вытекает не только из сравнения номенклатуры должностей коллегий, но и из сопоставления Берг-привилегии 1719 г. и шведской Генеральной Берг-привилегии 1649 г. (general-bergsprivilegium), проведенных К. Петерсоном в его книге. Он показал не только примечательные совпадения важнейших положений двух документов, но и высказал предположение, что шведский документ повлиял на русскую Берг-коллегию 1719 г. больше, чем известные проекты фон Любераса и Блиера, затрагивающие преимущественно технические аспекты организации горного дела (Peterson, р. 376–379). К этим наблюдениям можно присоединить и наши, сделанные над неизвестным в литературе документом под названием «Описание устройства шведской Берг-коллегии, каким образом оная учреждена в Швеции, також и какие чины в провинцыах, принадлежащих к той коллегии». В «Описании», датированном 22 октября 1718 г., дается подробная характеристика устройства шведского учреждения, обязанностей чиновников, особенностей делопроизводства коллегии. По характеру сообщаемых сведений и стилю документа можно предположить, что перед нами перевод на русский описания шведской коллегии, сделанного иностранцем-специалистом. Примечательно и то, что «Описание» хранится среди материалов Артиллерийской канцелярии, т. е. в ведомстве первого президента Берг- и Мануфактур-коллегии Я. В. Брюса (ОР РНБ, 1003, 8, 295).

Вместе с тем привлеченный материал дает основания думать, что русская Берг- и Мануфактур-коллегия все же существенно отличалась по своим функциям от шведской bergkillegium. Это уже видно по названию русской коллегии и первоначальному определению ее компетенции в 1718 г. – ведь в России коллегия ведала еще и легкой промышленностью. Причина подчинения ей мануфактурного производства в указах не объяснялась, но можно предположить, что такое объединение двух видов промышленности в рамках одного учреждения было связано с общностью происхождения и принадлежности предприятий в условиях интенсивного промышленного строительства и единства экономической политики самодержавия. Эта политика отличала купцов от мануфактуристов, но не делала различий между владельцами текстильных предприятий и домен. Вместе с тем нет оснований, которые бы подтверждали предположение Д. С. Бабурина о том, что якобы первоначально были созданы две коллегии (Берг- и Мануфактур- отдельно), вскоре объединенные из‑за недостатка кадров служащих (Бабурин, с. 55). Это не так. Документы позволяют утверждать, что поначалу была создана единая коллегия (Берг- и Мануфактур-коллегия), которая весной 1722 г. была разукрупнена из‑за перегруженности делами десятков заводов и фабрик тяжелой и легкой промышленности. Делопроизводственные материалы показывают, что коллегия с самого начала была одна и написанные из нее доношения называют коллегию то «Берг» и Мануфактур-коллегия», то просто «Берг-коллегия». При этом в последнем варианте речь шла как о тяжелой, так и о легкой промышленности (АСПбФИРИ, 270, 1, 93, л. 107; ОР РНБ, 1003, 1, 8, л. 1–8).

Забегая вперед, отметим, что, хотя указа о разукрупнении коллегии не сохранилось, установить время преобразования можно. В доношении Мануфактур-коллегии в Кабинет от 27 апреля 1722 г. отмечалось: «И понеже Мануфактур-коллегия только ныне вступает (в дело)…» (ОР РНБ, 1003, 1, 8, л. 464). Назначение же президента Мануфактур-коллегии В. Новосильцева относится к 18 января 1722 г. (ЗА, 298).

Вернемся к тому времени, когда еще была общая Берг- и Мануфактур-коллегия. Согласно петровским наброскам, в сферу компетенции коллегии вошло и артиллерийское ведомство – Главная Артиллерия (Канцелярия Главной Артиллерии, а ранее Артиллерийская канцелярия, а еще раньше – Артиллерийский, или Пушкарский, приказ). Присоединение артиллерийского ведомства к промышленной коллегии связано с особенной «родственностью» артиллерийского ведомства с артиллерийским производством, составлявшим сердцевину русской тяжелой промышленности, ориентированной по преимуществу на военные нужды. Учесть необходимо также и то, что во главе коллегии и Главной артиллерии стоял Яков Брюс. В указе от 1718 г. отмечалось: «Что же здесь в Сенате приписана Артиллерия к Берг-коллегии, и то с причины, что генерал-фельдцейхмейстер во оной Коллегии президентом есть» (ОР РНБ, 1003, 1, 8, л. 255).

Ведомство новой коллегии постепенно расширялось. В 1720 г. коллегии подчинили Монетный денежный, Денежный серебряный, Набережный медный дворы, а также Купецкую палату при Денежном серебряном дворе. В обязанности последней входили оценка и закупка для казны благородного металла. Кроме того, не позже 1720 г. коллегии был подчинен Приказ Большой Казны (Большая Казна) – тогдашнее казначейство (Павленко (1953), с. 112–113; РГАДА, 248, 11, 606, л. 217; РГАДА, 248, 12, 651, л. 117–118 об.). Подчинение монетного дела новой коллегии объяснялось тем, что, согласно Берг-привилегии, Берг- и Мануфактур-коллегия обладала монопольным правом на закупку меди, серебра и золота. Соответственно, коллегия распространяла свою юрисдикцию на всех, кто был связан с монетным производством и с преступлениями на этой почве. Так продолжалось до 1727 г., пока денежные дела не отошли к Сенату и подчиненной ему Московской монетной конторе (Павленко (1953), с. 113).

Итак, по шведским образцам (с той или иной степенью отклонения от них) были образованы девять коллегий: Адмиралтейская, Военная, КИД, Юстиц-, Камер-, Штатс-контор-, Ревизион-, Коммерц-, Берг- и Мануфактур-коллегия. Но на этом «коллегиальное строительство» не закончилось. Уже начало реформы государственного аппарата показало, что шведская система, взятая за образец, при всех своих преимуществах не может учесть и охватить всей совокупности дел, находившихся – в силу исторического развития России – в ведении государства. В итоге с начала реформ стало ясно, что ограничиться теми коллегиями, которые были взяты из Швеции, будет невозможно. Это и привело к созданию коллегий, не имеющих аналогов в шведской системе.

Северная война болезненно отразилась на благосостоянии народа, как крестьянства, так и горожан. Обеднение городов вследствие роста налогов и повинностей выражалось в постоянных недоимках по сборам, а также в огромной убыли тяглецов – членов посадских общин, за счет бегства из городов и перехода горожан-тяглецов в так называемые «беломестцы» (Заозерская, с. 26–27). Состояние городов беспокоило Петра I. В 1720 г. он предпринял ряд действий, которыми пытался «всего российского купечества рассыпанную храмину паки собрать». Достигалось это начатой в 1719 г. подушной переписью в городах, свозом на прежние места жительства беглецов, а также организацией Главного магистрата. В указе от 13 сентября 1720 г. задание «собирания рассыпанной храмины» поручалось как раз Главному магистрату во главе с бригадиром князем Ю. Ю. Трубецким, который и должен был реорганизовать всю систему городского управления. Поначалу предполагалось организовать магистраты в городах и подчинить их Коммерц-коллегии, для чего в ее регламент 1719 г. и был внесен соответствующий пункт (Муравьев, с. 64), но потом возникла идея создать Главный магистрат как центральный орган управления всеми городами. Она нашла выражение в указе, который Сенат разослал сразу же после указа от 13 сентября 1720 г., потребовав, «чтоб корпус купечества, где был доныне судим, нигде ево, кроме бригадира и над магистраты обер-президента князя Юрья Трубецкова, никто не ведал» (РГАДА, 291, 1, 16, л. 10).

Главный магистрат был создан на базе Петербургской ратуши (магистрата), по образцу которой предполагалось создать в других городах России магистраты, подчиненные Главному магистрату. Временно, до образования новой системы управления, горожане находились в подчинении старых ратуш, функции которых с начала XVIII в. сводились преимущественно к сбору налогов в городах. Однако так резво начатое дело вдруг замедлилось. Знал ли о причинах замедления Петр, нам неизвестно, но в указе от 19 февраля 1722 г. царь пригрозил Трубецкому и его коллегам каторжной работой, если они не организуют в Петербурге «магистрат правильной и цехов» (АСПбФИРИ, 270, 1, 100, л. 225). 23 февраля состав Главного магистрата был усилен опытными русскими и иностранными купцами (РГАДА, 248, 16, 907, л. 149). В 1723 г. президентом Главного магистрата становится купец И. Исаев, а вице-президентом – Д. Соловьев. В Москве была образована Контора Главного магистрата – филиал центрального ведомства.

Детализация компетенций Главного магистрата была осуществлена в его Регламенте, подписанном 16 января 1721 г. (ПСЗ, 6, 3708). Этот документ свидетельствовал, что Главный магистрат – центральное государственное учреждение коллегиального типа – подчиняется, как и подобные ему коллегии, Сенату. Впрочем, ни название нового учреждения, ни активное привлечение в его штат купцов не должно вводить нас в заблуждение – в науке является доказанным тот факт, что ни по существу, ни даже по ряду формальных признаков Главный магистрат не имел ничего общего с магистратами западноевропейских городов и являлся типично бюрократической организацией, как организация в городах гильдий и цехов (Дитятин (1875), с. 199–326; Водарский (1962), с. 193–203; Пажитнов, с. 48).

Задачи, которые ставились перед Главным магистратом верховной властью, можно свести в две группы: первоочередные и долговременные (постоянные). К первой относится организация «порядочных магистратов» во всех городах и снабжение их «добрыми уставами», а ко второй – обеспечение правосудия, «доброй полиции», поощрение купечества и промыслов. Особенно важна была вторая задача. Глава 14 Регламента «О власти магистрацкой» объявляет Главный магистрат «главой и начальством… всему гражданству». Отныне главный магистрат стал судебным органом в отношении магистратов всех городов страны. Он руководил в городах полицией, ведал сбором и передачей в финансовые органы собранных денег. Наконец, Главному магистрату предписывалось «учреждать всю экономию (или домостроительство) города, яко купечество, всякое ремесло, художество и прочее, и чинить о всяких нуждах, и что к гражданской пользе принадлежит, потребные предложения». Смысл вышесказанного в том, что Главный магистрат получил всю полноту власти над жителями городов в правовой, экономической и социальной сферах. Окончательно это было утверждено указом от 27 сентября 1723 г., которым предписывалось, чтобы из «купечества… никого никто командиры и управители ни в чем не ведали, и касающиеся до купечества всякие дела из всех команд взять в ратушское ведомство и впредь ни в каких делах никого из купечества, кроме ратушского ведомства… челобитен и доношений не принимали и ни у кого из купечества ни под какой суд в канцелярии, и в приказы, и в прочия все команды не показывали и не волочили, и не допрашивали, и не держали, и суда не давали» (ПСЗ, 7, 4312).

Положение «добрую полицию учреждать» не означало включение в обязанности Главного магистрата создание органов полиции. Этим власти занялись еще до образования Главного магистрата, учредив Полицмейстерскую канцелярию. В контексте того времени учреждение «доброй полиции» означало организацию многосторонней «регулярной» жизни города, начиная с его планировки и кончая наблюдением за нравственностью горожан. Именно создание режима контроля и постоянного, назойливого наблюдения за горожанами является сутью работы Главного магистрата. Глава 10 «О полицейских делах» Регламента выходит за рамки конкретных задач Главного магистрата по управлению городским хозяйством и демонстрирует огромное значение государства как единственного регулятора общественной жизни, универсального и совершенного инструмента улучшения бытия подданных (см.: Анисимов (1989), с. 324–329).

В совокупности все положения Регламента Главного магистрата говорят, что целью создания этого учреждения и подчиненных ему городских магистратов было не намерение дать русским городам европейскую систему самоуправления, а желание усилить полицейский контроль над жителями городов и обеспечить исправное несение повинностей и выплату податей посадским населением. Это было возможно путем создания централизованного, жесткого механизма управления, в основу которого был положен принцип подчинения всех городов Главному магистрату, который работал как бюрократический орган – коллегия.

Такая однозначная трактовка принципов управления городами возникла не сразу. 20 апреля 1720 г. Г. Фик по заданию Петра представил проект Регламента Главного магистрата. Он исходил из мысли, что в русских городах нужно создать систему самоуправления западноевропейского типа, которое бы и осуществляло власть над горожанами. Главный магистрат только координировал бы деятельность автономных городских магистратов, судебные же функции в городах принадлежали бы Юстиц-коллегии. Предложение Фика, весьма перспективное в смысле развития русских городов, было перечеркнуто Петром. Он считал, что такая система в России не годится, что должен быть единый сильный административный и судебный орган – Главный магистрат, который защитит горожан от «обид, нападков и отягощений». В третьей редакции Регламента в сферу судебной власти Главного магистрата были включены и особо тяжкие преступления, которые ранее были в компетенции Юстиц-коллегии. Так под пером Петра Главный магистрат стал типичным коллегиальным органом государственного, а не сословного управления, что предлагал сделать Фик. Подобное отношение к посаду шло в русле тех традиций, согласно которым гости, купечество, рассматривались как часть служилого класса, обязанного исполнять свои службы государю и управляемого через государственные органы. Разумеется, при этом не следует забывать, что все же, несмотря на довольно жесткую бюрократическую систему управления городами, магистраты, а через них и купечество, обладали (пусть и в ограниченном виде) элементами самоуправления. Без этих элементов ни торговая жизнь городов, ни исполнение посадом государственных повинностей было бы невозможно (Водарский (1962), с. 200; Клокман, с. 334).

Как уже отмечалось выше, весной 1722 г. была разукрупнена Берг- и Мануфактур-коллегия посредством образования отдельно Берг-коллегии и Мануфактур-коллегии. При создании последней незаметно использование каких-либо иностранных образцов. Правда, мысль о создании отдельной коллегии по делам мануфактур встречается в проектах фон Любераса, писавшего «как о коммерции, так и о мануфактурах коллегии», но все это осталось на бумаге. Мануфактур-коллегия была, скорее всего, создана по общему шаблону начавших работать коллегий, обязанности же ее вытекали из осознания Петром новых задач управления экономикой.

Проект Регламента Мануфактур-коллегии, датированный 3 декабря 1722 г., довольно четко определял пределы власти нового учреждения: «Имеет верхнюю дирекцию над всеми мануфактурами и фабриками и протчими делами, которые касаются ко оному правлению, какого б звания ни были во всей Российской империи» (РО РНБ, 1003, 1, 8, л. 349–350; ПСЗ, 7, 4378). Согласно проекту Регламента 1723 г., власть коллегии над предпринимателями и работниками мануфактур была полной и безраздельной, коллегия являлась «единым судиею над всеми ими» (Бабурин, с. 381). Таким образом, властные полномочия новой коллегии не уступали власти Берг-коллегии. Регламент Мануфактур-коллегии является яркой иллюстрацией того, как Петр I, проводя государственную реформу, тесно увязывал реализацию выработанных им принципов политики с реорганизацией органов ее проведения. Через Мануфактур-коллегию проводились в жизнь принципы протекционизма: активное поощрение производства на отечественном сырье; материальная помощь государства мануфактуристам, организация (преимущественно – принудительная) компаний и предоставление им привилегий. Все это сочеталось с жесткой регламентацией и администрированием в сфере производства и сбыта. Чиновники Мануфактур-коллегии могли предпринимателей «принуждать к порядочному содержанию», были обязаны «смотреть накрепко, чтоб каждой при своих фабриках добрых и искусных мастеров имел». В любой момент при неисполнении предпринимателем условий содержания фабрики предприятие могло быть отписано в казну или передано другому человеку. В этом случае, как и во многих других, действовал весьма распространенный при Петре принцип: промышленность «размножать охотниками и с понуждением» (ЗА, 152).

Появление этой коллегии не предусматривалось ни в одном из проектов реформы государственного аппарата. Это была первая и единственная попытка распространить коллегиальное управление в сфере имперской политики. Не исключено, что поводом для ее создания стали «Пункты» гетмана И. Скоропадского с жалобами на самоуправство царских чиновников на Украине. 2 мая 1722 г. Скоропадский получил ответ-резолюцию Петра I, в которой отмечалось, что «указ о сочинении для суда коллегии при вас, вместо того… чтоб опелации быть у воевод великоросских, она учреждена» (АСПбФИРИ, 270, 1, 101, л. 34 об.). Думаю, что здесь Петр, как и вообще при создании коллегий, увидел в коллегиальном принципе управления Украиной панацею от всех административных бед и пытался с помощью коллегии водворить в Малороссии справедливость и порядок. При этом царь действовал по-военному четко: президентом Малороссийской коллегии был назначен бригадир С. Вельяминов, шесть штаб-офицеров направлялись в его распоряжение как члены коллегии. Функции коллегии определялись кратко: «Чинить все… чему быть под великоросиским судом и управлением» (ЗА, 302). Уезжая в Персидский поход 11 мая 1722 г., царь распорядился сочинить Инструкцию-регламент новой коллегии, но потом, решив не дожидаться составления проекта, 16 мая, в Коломне, сам сочинил Инструкцию Вельяминову. Она не была похожа на регламент коллегии и состояла всего из трех пунктов, касающихся «доброй осторожности и экономии». Под «осторожностью» понималось тщательное наблюдение за украинцами («Смотреть, нет ли кого подозрительных людей и корреспонденций с татары и поляки»), а под «экономией» – налоги «без тягости народной» (АСПбФИРИ, 270, 1, 101, л. 84).

В упомянутой выше резолюции Петра I на доклад А. А. Матвеева от 9 мая 1719 г. Поместный приказ был отнесен к ведомству Юстиц-коллегии («Поместному приказу быть особливо (для умножения дел), однакож под управлением Юстиц-коллегии. А спорные дела для решения приносить в Юстиц-коллегию» (ЗА, 378)). Преобразования этой сферы управления начались еще раньше. Судья приказа Кирилл Чичерин в начале 1719 г. был отстранен от должности, с 1720 г. приказ стал называться «Вотчинной канцелярией» или «Канцелярией вотчинных дел», во главе ее поставили одного из советников Юстиц-коллегии. Позже канцелярия стала называться «Вотчинной конторой» Юстиц-коллегии и управлялась дьяками (РГАДА, 248, 31, 1881, л. 88; Ардашев (1890), с. 392–393). Но эксперимент с подчинением бывшего Поместного приказа Юстиц-коллегии оказался неудачен, и в начале 1722 г. было решено на основе старого приказа создать полноценную коллегию, которая, естественно, не имела аналогов в европейской коллежской системе.

Инициатором был сам Петр I, пославший в Сенат указ: «Понеже Вотчинная контора, хотя к Юстиции-коллегии и подчинена, однакож рассуждается, что и опричь той конторы, за умножением в той коллегии судных розыскных фискальских и других дел, в решении оных не без остановки, а челобитчикам не без волокиты, и дабы оного впредь избыть, того ради определяем быть Вотчинной колегии особой» (ЗА, 297). Указами от 17 июля и 8 ноября 1722 г. поместные дела, как решенные, так и нерешенные, а также писцовые и переписные книги «изо всех мест, где обретались» было приказано прислать в Вотчинную коллегию (РГАДА, 248, 31, 1887, л. 434–434 об., 736 об.). 28 ноября Сенат распорядился, что устройство Вотчинной коллегии будет «против других колегий»: 4 советника, 4 асессора, 1 секретарь из дьяков и другие канцелярские служители (РГАДА, 248, 31, 1889, л. 776 об.).

Компетенции Вотчинной коллегии определялись не сразу. В этом и не было настоятельной необходимости, потому что коллегия унаследовала дела и обязанности одного из старейших приказов – Поместного, с весьма четкими полномочиями по ведению поместно-вотчинных дел и разработанным делопроизводственным процессом. В одном из указов от 1724 г. так и было сказано: «…в Поместном приказе, что ныне Вотчинная коллегия» (ПСЗ, 7, 4405). Но все же различия между коллегией и приказом были. Коллегия сосредоточила теперь все поместно-вотчинные дела, изъяв их из бывших областных приказов – Казанского приказа, Приказа Княжества Смоленского. Это положение было зафиксировано в проекте Регламента коллегии 1723 г.: «Вотчинная коллегия имеет верховную дирекцию или управление над… поместными и вотчинными, и межевыми делами во всем Российском государстве» (подробнее о ведомстве коллегии см.: Ардашев (1890), с. 25; Ардашев (1888), с. 156, 185–211). По числу служащих Вотчинная коллегия стала самой большой – 149 человек (в 1723 г.). Этому удивляться не приходится – и раньше в Поместном приказе сидели сотни приказных – ведь земельные дела были самые сложные, но и самые доходные для подьячих.

Учреждением Главного магистрата, Мануфактур-, Малороссийской и Вотчинной коллегий не кончились оригинальные дополнения шведской коллежской системы, сделанные Петром I. Царь-реформатор был, конечно, в плену новой идеи коллегиальности, свято верил, что с ее помощью можно обустроить всю жизнь русских людей. Эта мечта отразилась в записке Петра, относящейся к началу государственной реформы: «О Калегии такой, которая б смотрела, что исправить, переменить, отставить, вноф зделать, наченше от порядкоф прибыли, даже до чистоты и украшения во всем государстве» (ЗА, 61).

Государственную мечту царя реализовать не удалось, но он все-таки внедрил коллежские принципы в сферу, которая ранее оставалась вне внимания европейских камералистов. Речь идет о церкви. С 1720 г. Петр начал подготовку к созданию Духовной коллегии, которая с 1721 г. превратилась в Святейший Синод, а услужливый архиепископ Псковский Феофан Прокопович в «Духовном регламенте» обосновал бесспорную пользу коллегиальности в духовных делах в противовес зловредному единоначалию патриарха: «В единой персоне не без страсти бывает… известнее взыскуется истина соборным правлением, нежели единым лицом» (ПСЗ, 6, 3718). Перестройка церковного управления на коллегиальных началах производилась так же последовательно и решительно, как и в светских учреждениях. 23 февраля 1720 г. Петр I приказал послать проект организации Духовной коллегии в Сенат и обсудить его в присутствии церковных иерархов, а уже на следующий день царь выражал удовлетворение, что архиереи все документы одобрили и готовы их подписать. Так, в административной спешке, среди многих других дел было окончательно ликвидировано патриаршество и начался так называемый синодальный период в истории Русской православной церкви (ЗА, 81, 113, 161, 164; АСПбФИРИ, 270, 1, 97, л. 109, 111, 114 и др.). Монастырский приказ перешел в ведение Синода, а с середины января 1725 г. его было приказано именовать «Синодального правления камер-конторою», в которой «президентом быть того же приказу судье Кирилу Чичерину» (ПСЗ, 7, 4632). В начале 1721 г. в Синод были высланы «всякие указные книги и дела» патриарших Духовного и Казенного приказов (РГАДА, 248, 1887, л. 15–15 об.). Возникли и другие подчиненные Синоду учреждения. Однако история образования и функционирования Святейшего Синода несколько выходит за рамки данной работы и нуждается в самостоятельном исследовании, о чем свидетельствует историография (см.: Востоков; Образцов; Верховской; Cracraft (1971) и др.).

Впрочем, с внедрением коллегиальности в русскую жизнь все шло не так гладко. За первые годы существования коллегий сохранились документы, позволявшие утверждать, что некоторые из них испытывали большие затруднения. Не хватало квалифицированных служащих, не была налажена канцелярская работа, неясны были и компетенции некоторых новых учреждений. Такие трудности испытывала Ревизион-коллегия. Она страдала от «малолюдства» подьячих, не получала необходимых ей для работы сведений о приходе-расходе государственных учреждений, хотя в апреле 1721 г. сообщала в Сенат, что дважды рассылала памяти в коллегии и канцелярии (РГАДА, 248, 2, 17, л. 281–287). Обстановка не изменилась и через год. И тут вдруг выяснилось, что с созданием этой коллегии по шведскому образцу поспешили – те же контрольные функции входили в сферу деятельности самого Сената. Поэтому, как бы с некоторым удивлением и упреком самому себе, Петр I 12 февраля 1722 г., т. е. три года спустя после создания Ревизион-коллегии, констатировал: «Ревизион-Колегии быть в Сенате, понеже едино дело есть, что Сенат делает, и, не рассмотря, тогда учинено было» (ЗА, 294). Следствием этой сентенции стал указ от 5 марта 1722 г.: «Ревизион-коллегии быть особою конторою при Сенате и во оной при делах той конторы до указу быть обер-секретарю Маслову» – первому человеку в Канцелярии Сената (РГАДА, 248, 3, 95, л. 98). Наконец, 14 ноября 1723 г. последовал краткий указ: «Государь император указал Штатс-контору коллегией не писать» (ПСЗ, 7, 4363). Но и на этом «злоключения» контрольного органа не кончились: после смерти Петра I Штатс-контора была переподчинена Камер-коллегии (ПСЗ, 7, 4928).

Важнейшим нормативным актом реформы, определившим, в сущности, на весь XVIII в. устройство и работу государственного аппарата, стал Генеральный регламент (полное название: «Его Царскаго величества Генеральный Регламент или Устав, по которому государственные Коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярией и кантор служители не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина подданнейше поступать имеют»). Работа над текстом Генерального регламента (ГР) была принципиально важна для реформы – не случайно, что эта работа продолжалась больше года, а число редакций достигало двенадцати.

Первая редакция датирована декабрем 1718 г. и является переводом на русский, сделанным с не дошедшего до наших времен немецкого подлинника рукописи Генриха Фика. Публикуя известные редакции ГР, Н. А. Воскресенский писал в предисловии: «Первоначальный проект Генерального регламента был составлен Генрихом Фиком, использовавшим шведский источник – Cantselie Ordingh от 22 сентября 1661 года – и заимствовавшим из него нормы для установления бюрократических канцелярских порядков в русских учреждениях» (ЗА, 400). К. Петерсон не согласился с точкой зрения Воскресенского, обратив внимание на то, что указанный им источник не является документом обобщающего характера и слишком тесно связан с реалиями шведской административной и судебной практики середины XVII в. Текстуальный анализ, проведенный им, убедительно свидетельствует, что между ГР и шведским регламентом нет точек соприкосновения, а поэтому утверждение Воскресенского остается недоказанным (Peterson, р. 118–119).

Убедительными представляются наблюдения шведского ученого о том, что при составлении проекта ГР Фик не мог вообще пользоваться только каким-нибудь одним шведским документом. Единого сводного нормативного акта, в котором бы обобщалась шведская административная практика, ко времени петровской государственной реформы в Швеции еще не было. На этом основании К. Петерсон делает интересный вывод о том, что Фик, выполняя задание Петра по созданию на основе шведских образцов ГР, провел значительную кодификационную работу, обобщив и систематизировав то, что ему было известно о шведских коллегиях. Так получилось, что не в Швеции, а в России был создан кодекс, дававший «описание шведских административных порядков, какими они были во время Северной войны. Подобный кодекс в Швеции возник полстолетия спустя» (Peterson, р. 119–120).

Петр I – опытный государственный практик – предвидел ситуацию, при которой получить информацию только из письменных материалов будет невозможно. В 1715 г., задумав реформу, он писал в Стокгольм находившемуся там в плену князю Трубецкому, чтобы тот позаботился о присылке в Россию не только книг и документов о Шведском государстве, но и того, что «у определения не по книгам, а уже по обычьям» (ЗА, 34). Колоссальный опыт и знания Г. Фика позволили ему восполнить и систематизировать привезенный материал.

Идея же создания ГР всецело принадлежит Петру. Общее стремление царя добиться максимальной эффективности работы государственного аппарата посредством регламентации работы всех учреждений и каждого чиновника благоприятствовало созданию такого грандиозного документа, каким стал ГР. Появление ГР обусловлено также и потребностями самой реформы. Разработка регламентов каждой из коллегий требовала значительного времени и усилий, поэтому введение ГР уже в самом начале реформы, весной 1719 г., позволяло быстрее наладить работу аппарата на новых основаниях. Несмотря на то что ГР впоследствии не раз перерабатывался, уточнялся, основные положения документа оставались неизменными, а включенная в него присяга служащих была признана указом Сената общей и обязательной для чиновников всех государственных учреждений (ЗА, 72).

Дюжина редакций ГР показывает главное направление мысли Петра-реформатора. Первые редакции свидетельствуют, что проект Фика стал предметом тщательного рассмотрения, причем на первой редакции сохранилась резолюция Петра: «Просмотреть каждому президенту и, ежели и что переправить надлежит, о том написаф свое мнение, предложить в доклад» (ЗА, 400). Особенностью второй редакции являются пометы, которые требовали от чиновников выписок из Уложения 1649 г. Сам Петр детально ознакомился с проектом ГР лишь в его пятой редакции, которую он прослушал на заседании Сената 8 января 1719 г. Тогда же он продиктовал сенатским обер-секретарям А. Я. Щукину и И. Д. Позднякову несколько помет, требовавших уточнений и изменений в тексте. 30 апреля царь одобрил 6‑ю, исправленную, редакцию ГР как временный закон, и в тот же день копии ГР были разосланы по всем коллегиям (РГАДА, 248, 30, 1882, л. 103). Следующие шесть редакций (последняя, 12‑я, датирована 15 февраля 1720 г.) несут на себе следы значительной переработки текста, причем, судя по пометам и вставкам, проект РГ долго находился в Кабинете Петра I.

Можно выделить несколько видов примечаний и исправлений текста, сделанных Петром почти на всех шести последних редакциях. Среди них есть следующие: 1. Уточнения, пометы, требовавшие дальнейшей работы с текстом; 2. Дополнения и переработка текста проекта; 3. Написание заново отдельных пунктов, «толкований» и даже целых глав. Важной для истории создания ГР является дата 20 января 1720 г., когда Петр не только заслушал 11‑ю редакцию, но и распорядился внести в нее «Приполнение», специально написанное Г. Фиком. Петр совершенствовал текст ГР до конца – даже 15 февраля 1720 г. в текст уже готового для печатного станка ГР царь внес еще несколько последних поправок. Подписав 28 февраля 1720 г. окончательный печатный текст, т. е. собственно закон, и распорядившись разослать его во все учреждения, царь и на этом не успокоился: в январе 1724 г. он вновь пересмотрел некоторые положения ГР и заново переписал его 50‑ю главу (РГАДА, 248, 31, 1931, л. 128).

Что же было изменено Петром I в ходе такого тщательного редактирования и чем его не устроила обобщенная в труде Фика шведская административная практика? Из 57 глав проекта Фика примерно треть (22 главы) была внесена в следующие редакции без изменений (главы 8, 16–19, 22, 23, 32, 41–47, 50–53, 56, 57). К этим главам следует отнести еще четыре (главы 10, 12, 28, 48), включенные в ГР с незначительными поправками. В совокупности это составляет 41% от общего количества глав проекта Фика. 18 глав (1, 5–7, 9, 11, 13, 15, 20, 21, 30, 33–38, 49) сохранили свое первоначальное содержание, но были дополнены несколькими новыми пунктами. Шесть глав (2, 14, 24, 31, 40, 54) подверглись существенной переработке – их содержание дополнялось, сокращалось, уточнялось. Столько же глав (3, 4, 25–27, 29) было исключено Петром при редактировании и в окончательный вариант ГР не вошло.

Наше внимание привлекает та группа из 18 глав, которую Петр особенно тщательно переработал, точнее – дополнил несколькими собственноручными пунктами. В большинстве своем дополнения касаются различных мер наказания чиновников за нарушение положений тех глав, которые этими пунктами и дополняются. Приведу характерный пример. Глава 29 «О секретарском управлении» ГР дословно повторяет девять пунктов главы 33 «О секретарской должности» проекта Г. Фика, но включает еще два новых, сочиненных Петром, пункта: «10. А буде секретарь в должности чина ево что-нибудь презрит и погрешит, отчего убыток учиница, и ежели сие лености ради или несмотрения, то ево штрафовать…»; 11. «А буде секретарь чина своего и присягу свою позабудет…» и т. д. По этому же принципу строится дополнение и в большинстве из восемнадцати упомянутых глав. Особенно много уделил внимания царь дополнениям о наказаниях нарушителей «присяжной должности и чина» во время работы над 11‑й и 12‑й редакциями ГР в начале 1720 г. Не случайно, что к этому времени Фик приготовил свое «Приполнение», написанное по заданию Петра. Оно нацелено на усиление репрессивной стороны законодательства в отношении нерадивых и вороватых чиновников.

Исключив шесть глав проекта Фика, Петр I от себя включил пять новых (4, 19, 51–53). Три последние главы говорят сами за себя: глава 51 – «О служителях и фискалах коллежских, дабы ведали, в каких коллегиях какие дела о штрафах подлежат»; глава 52 – «О штрафованных, которым платить будет нечем»; глава 53 – «О шельмованных и на публичном месте наказанных». Новой явилась и глава 19, в которой довольно подробно описывалась процедура подачи в коллегии челобитных «с свидетельством», чего требовала борьба с злоупотреблениями. Близка по смыслу к 19‑й главе и глава 4. Как дополнения старых глав новые главы ужесточали наказания при нарушении чиновниками служебных обязанностей. Наконец, в качестве последней главы появился текст, названный «О исполнении указов».

Петр I читал проект ГР глазами опытного человека, хорошо знавшего, что такое «московская волокита» и «московский тотчас». Поэтому у него не было никаких иллюзий насчет работы государственного аппарата на началах регулярности. Резкое усиление репрессивной стороны законодательства за нарушение должностных обязанностей – вот главный смысл редактуры ГР, сделанной Петром. Это и был основной для него путь приспособления иностранного законодательства к условиям России.

Разумеется, подгонка иностранных образцов к русской действительности состояла не только во введении порки и жестоких штрафов для чиновников. Петр исключил из проекта те главы, где шла речь о рангах и чинах, а также о форме суда – законодательство обо всем этом как раз разрабатывалось в то время. Многие переделки преследовали цель приспособления структуры и принципов работы центральной системы управления иностранного происхождения к структуре и принципам работы системы самодержавия. Этим можно объяснить отказ Петра ввести, согласно проекту Фика, Канцелярию-коллегию.

В итоге утвержденный Петром I 28 февраля 1720 г. окончательный текст ГР имел следующий план: преамбула обосновывала введение коллегий, в главе 1 была сформулирована присяга служащих, главы 2–27 регламентировали общий порядок работы коллегии, а главы 28–40 и 44–49 посвящались работе канцелярии коллегии и регламентации обязанностей служащих. В главах 41–43 шла речь о работе подчиненных коллегиям контор. Последние главы 55–56 можно назвать, пользуясь терминологией XVIII в., «увещевательными и предупредительными», так как в них определялась мера ответственности и градация наказаний служащих за должностные преступления.

Если Генеральный регламент определял общий порядок работы коллегиальных учреждений, то применительно к каждой отрасли управления такой порядок устанавливался регламентами коллегий. Методику составления регламентов коллегий определил указ Петра I от 28 апреля 1718 г.: «Всем Коллегиям надлежит ныне на основании шведского Устава сочинять во всех делах порятках по пунктам, а которые пункты в шведском Регламенте неудобны или с сетуациею сего государства несходны, и оныя ставят по своему разсуждению. И, поставя об оных, докладывать, так ли их быть» (ЗА, 49). 11 июня 1718 г., подтвердив указ от 28 апреля, Петр уточнил: «А в Сенате оныя спорныя дела решать и ставить свое мненье и готовить тогда в доклад, где буду присудствовать и ставить на мере» (ЗА, 51).

Проекты нескольких регламентов были написаны Г. Фиком. Его авторство бесспорно в отношении проектов регламентов Камер-коллегии (подан 2 декабря 1718 г., утвержден 11 декабря 1719 г.), Коммерц-коллегии (утвержден 3 марта 1719 г.), Главного магистрата (подан 20 апреля 1720 г., утвержден 16 января 1721 г.). Фик был, вероятно, и автором регламентов Штатс-контор-коллегии (утвержден 12 февраля 1719 г.) и Берг-коллегии (утвержден 13 февраля 1720 г.). В начале 1721 г. был составлен проект регламента Ревизион-коллегии, но он не сохранился.

Первым президентом, получившим регламент для своей коллегии, был И. А. Мусин-Пушкин, руководивший Штатс-контор-коллегией. 10 декабря 1718 г. ему был послан указ Петра, «чтоб з будущаго 1719 году прием и отдачу денег везде зачать по шведскому маниру и репорты», а еще через два месяца, 12 февраля 1719 г., коллегия уже имела регламент. Он считался временным, так как не был утвержден Петром (ЗА, 66). Регламент Камер-коллегии сохранился в четырех редакциях 1718–1719 гг., что позволяет проследить работу Петра над его текстом. П. Н. Милюков, сопоставив Регламент Камер-коллегии с королевским указом от 1694 г. о работе шведской Камер-коллегии, пришел к выводу, что «самое содержание русского регламента показывает… что в данном случае заимствование было не особенно близким» (Милюков (1905), с. 443). Отталкиваясь от этого весьма осторожного вывода, М. М. Богословский писал уже более определенно: «Регламент Камер-коллегии был составлен довольно самостоятельно от шведских источников» (Богословский (1902), с. 33). Наконец, С. М. Троицкий, дав ссылку на книгу Богословского, заключил: «Отечественный опыт играл решающую роль и при разработке регламентов Камер- и Коммерц-коллегии» (Троицкий, с. 72). К сожалению, так утверждалась патриотическая точка зрения на проблему заимствования иностранных образцов для Петровских реформ. К. Петерсон убедительно доказал, что Милюков сравнивал Регламент русской Камер-коллегии совсем не с тем документом, который нужно было привлечь. К королевскому указу от 1694 г. никакого отношения русский Регламент не имеет, и поэтому в Регламенте «заимствование было не особенно близким», или, проще говоря, его не было вообще. Иначе обстоит дело, если посмотреть Регламент шведской Камер-коллегии 1653 г. или неопубликованную Инструкцию о ее управлении 1712 г. Именно с этими регламентационными документами проект Фика имеет множество текстуальных совпадений (Peterson, р. 160–161, 166, 171–172).

Вместе с тем исследование К. Петерсона показало, что проект Регламента Камер-коллегии Фика не является просто копией одного или нескольких источников (ошибка Милюкова и состояла в поисках именно одного источника), а сложной компиляцией, выполненной на высоком уровне. Ряд важнейших положений шведской Инструкции представляется в проекте в переработанном и сокращенном виде. Проект Фика редактировал сам Петр и его неизвестные помощники. Смысл редакционной правки состоял, во-первых, в приспособлении Инструкции к условиям деятельности русской Камер-коллегии и, во-вторых, в уточнении и усилении наказаний за должностные преступления. Из проекта Фика были изъяты положения, которые отражали традиционно высокое значение Камер-коллегии в системе королевской власти и, следовательно, шли вразрез с русскими условиями и традициями. Согласно проекту Фика, Камер-коллегия имела связь непосредственно с самодержцем и могла подавать ему особые мнения. Петр выбросил из проекта этот параграф и написал новый, согласно которому коллегия подчинялась Сенату. Царь исключил из проекта и главу о ведении земель, попавших в редукцию. Под этой главой Петр приписал: «Отставить для того, что у нас таких обычаеф и маетностей нет» (ЗА, 415). Иначе говоря, осуществлять редукцию, т. е. ликвидировать крепостное право в России, Петр не намеревался. Однако в целом Регламент Камер-коллегии определил все основы коллегии (функции, структуру, обязанности чиновников) по шведскому образцу.

По сходной схеме создавались регламенты других коллегий. В основу Регламента Коммерц-коллегии, проект которой составил Фик, была положена неопубликованная, но действовавшая в Швеции Инструкция Коммерц-коллегии 1712 г., которую Фик скопировал в Стокгольме. Она была существенно переделана во время редактирования Петром в 1721 и 1724 гг. Изменения касались не устройства или принципов функционирования коллегии – все это осталось таким, как предписывали шведские бюрократические порядки, а круга деятельности коллегии, о чем уже шла речь выше, а также соотношения власти Коммерц-коллегии с властью других коллегий торгово-промышленного блока.

Сходная судьба ожидала и написанный Фиком проект Регламента Главного магистрата 1720 г. Уже на ранней стадии обсуждения Петр I и его сенаторы исключили из проекта все главы и разделы, в которых шла речь об особенностях самоуправления в городах, статусе собственности, доходах и привилегиях городов, схожих с теми, которые были в западноевропейских городах (главы 6, 14, 15, 19). Были внесены принципиальные изменения и в текст Регламента, которым определялась компетенция Главного магистрата как центрального учреждения. Текст проекта был переработан таким образом, что из органа городского самоуправления Главный магистрат был превращен в коллегию, возглавлявшую бюрократическую систему управления городами всей страны (Водарский, с. 196–197).

В 1720 г. началось составление Регламента Адмиралтейской коллегии. Подготовительная работа в этом направлении началась еще в 1715 г., когда Петр распорядился прислать ему сведения по устройству датских коллегий и одновременно направил во Францию К. Н. Зотова, которому поручил «сыскать книги» о том, «что ко флоту надлежит на море и в портах», перевести их и дополнить это собственными наблюдениями и мыслями. Зотову поручалось собрать материал как о флоте, так и об Адмиралтействе, т. е. о системе управления делами флота (ЗА, 22). 7 октября 1715 г. Зотов сообщал Петру из Франции, что «в Париже есть Адмиралтейский приказ, и я потщусь правление его описать сполна, потом поеду в Брест и Рошфор и, присмотрясь довольно к порядкам на берегу, не пропущу случая, чтоб взять вояж на воинских кораблях, чтоб видеть порядок в командах офицерских» (РГАДА, 9–2, 3, 33, л. 384). Из указа царя послу в Голландии князю Б. И. Куракину от 19 октября 1715 г. видно, что Петр собирал информацию об устройстве военно-морского управления Голландии. В том же указе он предписывал Куракину: «Требуем англинского (регламента. – Е.А.), что потрудитесь прислать немедленно» (ЗА, 24). Запрашивая из‑за границы материалы, Петр пытался решить сразу две задачи: изменить военно-морское законодательство и реформировать систему управления флотом и всеми его службами. В этой части решение задачи идеально совпадало с целями государственной реформы.

С 1718 г. началась работа по составлению «Устава Морского». В апреле 1718 г. Петр распорядился: «Зделать две книги: …первую – когда флот приготовить и что на оной людей, артиллерии, амуниции и протчего принадлежит по рангам… Вторую – как содержать флот в гаване и верфи». Далее он указал принцип работы над новым сводом: «Сие выписать из аглинских, французских, дацких, шведских и голанских уставоф и привесть попунктно о каждой материи, то к нему (английскому уставу. – Е.А.) из всех вышеписанных уставов подводить пункты, которыя о той материи гласат, потом другой аглинский пункт и к нему из прочих и тако все следовать. А где протиф аглинских в прочих нет, тут порожжния места оставливать, а где в протчих есть, а в аглинских нет, то в аглинском порожжее оставливать» (ЗА, 45). Морской устав был написан в полном соответствии с указанной царем методикой, о чем есть несомненные свидетельства (РГАДА, 9–1, 2, 45; Peterson, р. 345–354).

13 апреля 1720 г. первая часть Устава «о всем, что касается доброму управлению в бытность флота на море» была опубликована, вторая же часть, касавшаяся того, «как содержать флот в гаване и верфи», еще не была закончена, как и Регламент Адмиралтейской коллегии. И здесь методика работы была прежняя. 13 декабря 1720 г. Петр дал указание: «Подвесть из всех регламентоф пункты х каждому чину должные как следует…» (ЗА, 79; РГАДА, 9–1, 2, 38, л. 873). Сопоставление Регламента Адмиралтейской коллегии с его прототипами позволяет прийти к выводу, что значительное число артикулов и глав Регламента являются в разной степени стилистически отредактированным переводом соответствующих разделов какого-нибудь иностранного кодекса. Только в некоторых случаях внесены дополнения и исправления, причем крайне незначительные. Например, в 81‑м артикуле 1‑й главы без изменений был воспроизведен соответствующий параграф военно-морского Ордонанса Людовика XIV 1689 г. с той лишь разницей, что вместо прилагательного «французский» всюду было проставлено: «российский». В 82‑м артикуле о штрафе за оставление матроса в иностранном порту сумма штрафа в 500 ливров была заменена русским эквивалентом – 150 рублями (РГАДА, 9–1, 2, 42, л. 565–566). На полях многих артикулов и даже глав отмечены их источники («ар<тикул> дац<кий>» или «ар<тикул> фр<анцузский>»), причем со ссылкой на подготовленный усилиями Зотова и других переводчиков рукописный сборник переводов иностранных военно-морских регламентов. При создании российского военно-морского законодательства наиболее полно был учтен французский опыт, в меньшей степени – датский, английский и шведский. Трудно определить, какой фактор сыграл здесь решающую роль. Несомненно, необходимо учитывать неполноту исходных материалов, о чем свидетельствуют краткие и довольно маловразумительные описания голландского и шведского военно-морских ведомств, а также задержка в присылке из Голландии И. Тамесом перевода книги об английском Адмиралтействе (ЗА, 92). Думаю, что французский образец использовался чаще благодаря К. Зотову, который прекрасно выполнил поручение Петра и проникся глубокой симпатией к французской организации военно-морского дела, как известно, неплохой, но и не лучшей в мире. Зотов еще в 1714 г. тщательно перевел обширный военно-морской Ордонанс Людовика XIV, который и фигурировал чаще других в проектах российского Устава (ЗА, 19, 20).

На содержание Регламента Адмиралтейской коллегии повлиял и личный опыт Петра Михайлова – флотоводца и организатора военно-морского дела. Работа Петра была так значительна, что в «Гистории Свейской войны» она отмечена как одно из видных деяний царя: «В 720 году начат, а совершен 722 году… Морской регламент и Адмиралтейской, еже учинено… все чрез прилежный труд Ц. в., в котором не повелением токмо, но самим трудом его учинен, где не токмо утрами, но вечерами по дважды в день делано в разные времена» (ЗА, 148).

Естественно, что Регламент Адмиралтейской коллегии был посвящен весьма специфической сфере государственного хозяйства – управлению и обеспечению различных отраслей военно-морского флота. Из 52 глав Регламента 46 посвящены подготовке флота и его личного состава, определению обязанностей различных специалистов военно-морского ведомства. Проблемам управления собственно учреждения – коллегии – отводится, в сущности, лишь одна глава – «О должности Адмиралтейской коллегии». Глава состоит из 112 артикулов, и лишь несколько из них можно считать оригинальными, все остальные использовали и обобщали опыт иностранных военно-морских ведомств (см.: Зейдель, с. 510–529).

Возможно, не стоило бы так подробно останавливаться на истории создания и особенностях Регламента Адмиралтейской коллегии, если бы не одно важное обстоятельство: Петр придавал огромное значение этому документу и считал его исходным образцом при разработке регламентов других коллегий. 11 мая 1722 г. Сенат, по указу Петра, распорядился: «Во всех коллегиях сделать регламенты против Адмиралтейской коллегии, только потребно имена переменить, а анштальт чтоб был весьма сходен во всех порядках, только оставлять в тех коллегиях те дела, где таковых нет» (ЗА, 135). По другому указу все коллегии были обязаны на основе адмиралтейского Регламента составить проекты своих регламентов и представить их в Сенат (ПСЗ, 6, 4008).

Такая работа была проведена. 16 ноября 1722 г. в свой Регламент внесла поправки, с учетом положений Регламента Адмиралтейской коллегии, Штатс-контор-коллегия, к концу февраля 1723 г. такую же работу закончила Вотчинная коллегия (Ардашев (1890), с. 15). В журнале Сената 1 и 5 ноября 1723 г. сохранилась запись о том, что император слушал проект Регламента Коммерц-коллегии и «приправлял собственною Е. в. рукою и дополнял из Морского регламента» (РГАДА, 248, 31, 1885, л. 297–299). Вносились Петром дополнения и в Регламент Мануфактур-коллегии (АСПбФИРИ, 270, 1, 104, л. 335а).

Какие же положения адмиралтейского Регламента использовались чаще всего при редактуре регламентов других коллегий? Основная масса заимствований делалась из главы 1 «О должности Адмиралтейской коллегии», преимущественно из ее первой половины («1. О дирекции над всеми делами, 2. О персонах в коллегии, 3. При собрании большей части членов… 4. О особливой должности президента, 5. О вице-президенте», а также артикулы 8, 9 и другие). Одни из этих артикулов были отредактированы в соответствии с функциями конкретной коллегии, чей регламент ими дополнялся, другие же вошли в регламенты коллегий без изменений, или эти изменения оказались незначительны. Первый вариант хорошо прослеживается на примере артикула 4‑го главы 1 Адмиралтейской коллегии «О особливой должности президента», перенесенного в Регламенты Мануфактур- и Коммерц-коллегий, а также Главного магистрата. В артикуле Регламента Адмиралтейской коллегии мы читаем: «Президент должен [быть] в верфях и в прочих местах, где работы адмиралтейские обретаются по вся недели, ежели время допустит, а по нужде – в две; а школы и гошпитали в две ж недели надсматривать все ли идет по регламенту и нет ли какой неисправности, которую, ежели найдет, должен, как возможно скоро, исправить. Флот при Кронштате на всякий месяц или по нужде в шесть недель надсматривать. А в Ревели и в Рогервике одинаго в год быть».

Как этот весьма специфический текст приспосабливался к нуждам других коллегий? Авторы проекта Регламента Вотчинной коллегии пошли по формальному пути, передав основной смысл артикула, но лишив новый текст конкретного, относящегося к деятельности военно-морского ведомства, содержания, а также сделали ссылки на нормы Генерального регламента: «Президент должен по вся указные по Генеральному регламенту дни быть в коллегии и надсматривать, все ли идет в правлении дел той коллегии по Генеральному регламенту и нет ли какой неисправности, которую, ежели найдет, должен, как возможно скоро, поправить. И в протчем во всем поступать, как в Генеральном регламенте о чине его напечатано» (Ардашев (1890), с. 27).

Иначе поступили создатели третьей редакции Регламента Коммерц-коллегии от 31 января 1724 г., переделавшие артикул Регламента Адмиралтейской коллегии таким образом: «Президент должен в Санкт-Петербурге или в Москве, где будет Коммерц-коллегия обретаться, по вся месяцы, ежели время допустит, надсматривать, все ли идет по регламенту в подчиненных конторах и таможнях и нет ли какой неисправности, которую, ежели найдет, должен, как возможно скоро, поправить, а в прочих портах и в пограничных таможнях смотреть коллегии по рапортам в четверть года в сборах и в прочих к Коммерц-коллегии касающихся делах, и ежели явится какое неисправление, то надлежит подтвердить из Коммерц-коллегии указами, а за прочия важныя неисправления штрафовать по регламенту» (ПСЗ, 7, 4453). Более творчески с адмиралтейским артикулом обращались авторы Регламента Мануфактур-коллегии (декабрь 1723 г.), оставив от него лишь четыре слова: «Президент должен…» и «…время допустит» (ПСЗ, 7, 4378). В целом изучение регламентов, созданных на базе Регламента Адмиралтейской коллегии, показывает, что надежды Петра I на универсальность его норм не оправдались. Компетенции, структура коллегий, сфера обязанностей многих должностных лиц Адмиралтейской коллегии, подробно расписанные Петром на основе французского и иных кодексов, оставались все же столь специфичны, что не могли стать образцом для других, особенно невоенных коллегий. Поэтому сочинить полноценный регламент, держа перед собой только Регламент Адмиралтейской коллегии, оказалось невозможно. Об этом свидетельствует работа над проектом Регламента Вотчинной коллегии. По мнению Н. Ардашева, этот проект в меньшей степени коснулся регламентирования главных функций коллегии – судебных и в большей степени – второстепенных обязанностей коллегий, относящихся к подрядам, хозяйственной, материальной части, к расходованию финансов, выдаче жалованья и т. д. (Ардашев (1890), с. 22; ПСЗ, 7, 4165).

Как бы то ни было, можно понять и оценить общую идею законодателя взять за основу регламентов других коллегий Регламент Адмиралтейской коллегии. Петр стремился добиться определенной типизации в регулировании работы создаваемого бюрократического государства вне зависимости от конкретной сферы деятельности конкретной части этого аппарата – коллегии. В остальном же законодатель, как следовало из указа от 11 мая 1722 г., исходил из того, что, кроме норм адмиралтейского Регламента, составители регламентов других коллегий сумеют отразить в своем проекте специфику своего конкретного учреждения. Наиболее удачным в этом смысле оказался проект Регламента Вотчинной коллегии (третья редакция), в котором отчетливо видим несколько пластов – статей: статьи-артикулы Адмиралтейской коллегии, переработанные в разной степени подробности; статьи-главы Генерального регламента; статьи-части выданных ранее привилегий на заведение мануфактур; статьи-фрагменты именных указов, касающихся развития промышленности, и, наконец, статьи, заново составленные авторами проекта Регламента. Д. С. Бабурин показал, что оригинальные статьи составляют 66% от общего числа статей Регламента, причем именно в них сформулированы основные принципы протекционизма, которые должна была осуществлять Мануфактур-коллегия (Бабурин, с. 75–80).

Но не все коллегии получили свои регламенты. До 1732 г. регламента не было у Ревизион-коллегии, Юстиц-коллегии. По-видимому, не было регламента и у Военной коллегии, хотя работа над ним велась, о чем свидетельствует записка Петра во время Персидского похода 15 августа 1722 г., начинавшаяся словами: «В должность Военной коллегии написать пункт, дабы…» – и далее шла речь о снабжении войск (АСПбФИРИ, 270, 1, 101, л. 345). В 1724 г. разрабатывалась инструкция Юстиц-коллегии, временно до ее утверждения всем судам было предписано руководствоваться указами о судопроизводстве (ЗА, 200).

Создание регламентов коллегий шло параллельно с общей систематизацией законодательства. В 1720 г. Петр I распорядился все указы за его подписью «разобрать надвое: которые временные – в особливую книгу, а которые в постановления какого дела – те припечатать, а именно – что надлежит до коллегий – то в регламент коллегий, а что к уставу или артикулам и протчим делам – в регламент, а не на время, то оных припечатывать по вся годы ко оным книгам». Смысл петровского намерения провести систематизацию поясняется в указе Сената от 6 ноября 1723 г.: указы, повторяющие друг друга, необходимо редактировать и «что доведетца переменить, убавить или прибавить, мнение свое приписать и предложить царю на апробацию» (ЗА, 91, 177). Одновременно Петр предполагал совершенствовать коллегиальное законодательство на основе практики. В указе от 17 апреля 1724 г. говорилось: «Буде же в тех регламентах что покажется темно или такое дело, что на оное ясного решения не положено, такого дела не вершить», а приносить предложения и замечания в Сенат и там «о оном мыслить и толковать», а затем предлагать государю. После же высочайшего утверждения дополнения и исправления публиковались как приложения к действующему регламенту (ЗА, 132). Следует отметить, что вся огромная законодательная работа Петра I в этом направлении пришлась на последние годы его жизни и осуществить многие свои намерения он не успел.

Коллегия состояла из собственно «коллегии» – впоследствии «присутствия» – и канцелярии. Заседали члены коллегии в «камор-аудиенции», которую по приказной традиции называли иногда «судейской камерой». Она была отделена перегородкой от канцелярии, имела круглый, покрытый красным или зеленым сукном стол и была украшена «добрыми коврами и стульями». Хотя Генеральный регламент не предполагал участия царя в работе коллегий, на практике это стало нормой. Формула указа «Великий государь, будучи в Военной коллегии, указал…» или «Великий государь, будучи в Адмиралтейской коллегии, слушав выписок, приговорил…» часто повторяется в документах 1720‑х гг. Эта практика вынудила Сенат 11 мая 1719 г. издать особый указ, обязавший центральные учреждения присылать копии царских указов, если они касаются компетенции Сената. Указ был подтвержден 14 мая 1723 г. и имел в виду и компетенции коллегий (ЗА, 69; ПСЗ, 7, 4224). Чаще всего царь присутствовал на заседании трех первых коллегий – Военной, Адмиралтейской и Коллегии иностранных дел. Как проходили заседания в присутствии царя, мы не знаем. Скорее всего, он сам, как и в Сенате, вел такие заседания.

Канцелярия – делопроизводственный отдел коллегии – в своей деятельности руководствовалась положением главы 28 ГР: «Надлежит все то отправлять, что от коллегии определено». Как и приказ XVII в., канцелярия была разделена перегородками, «дабы друг другу во отправлении его (дела) никакова помешательства не чинили» (глава 40). В отдельных комнатах сидели секретари, нотариусы, регистраторы и переводчики – канцелярская «аристократия». Рядовые делопроизводители, как и в приказах, сидели вместе, часто по несколько человек за одним длинным столом.

Вопрос о внутреннем устройстве канцелярии остается не выясненным до конца. ГР об этом умалчивает, другие источники противоречат друг другу. С. Кохнус в 1723 г., критикуя делопроизводство в Камер-коллегии, предложил разделить его на несколько департаментов, во главе которых следовало поставить специальных «референдариев», выполнявших роль докладчиков по делам своего департамента. Иначе, считал иностранный специалист, дела, как и в старину, сосредоточиваются в монополии подьячих («Все каморные дела в руках подьяческих и, не в донос, в дирекции их состоят» – РГАДА, 248, 2, 58, л. 73). «Подьяческая» организация ведения дел была прямо перенесена в коллегии из приказов вместе с приказными людьми, которые иначе и не могли работать. Как известно, такая организация строилась на делении всех дел по функциональному и территориальному принципу посредством «столов» и «повытий», во главе которых стояли старые подьячие. В коллегиальных документах повытье упоминается часто и не подразумевает ничего принципиально нового в сравнении с приказами и канцеляриями. В указе от 19 февраля 1719 г. об организации Сената по образцу коллегий сказано, что назначенные из дьяков секретари должны ведать делами, «развытя» их по коллегиям и губерниям, т. е. по смешанному функционально-территориальному принципу (четыре повытья, а в каждом – по две коллегии и две губернии) (ЗА, 273). Итак, в коллегиях была восстановлена типично приказная организация делопроизводства, которая вводилась в Канцелярию Сената.

Конторами назывались отделения коллегий. Термин «контора» появился в бюрократическом языке раньше возникновения коллегий. В военно-морском и военном ведомствах он применялся для обозначения одного из подразделений Адмиралтейской канцелярии или приказа. Так же понимались конторы и в системе коллегий, с тем лишь различием, что они имели утвержденный штат и оговоренные законодательством функции. Было два основных вида коллежских контор. Во-первых, это учреждения, ведавшие каким-либо одним видом дел и находившиеся при самой коллегии. Во-вторых, это конторы-филиалы коллегий в других городах, чаще в Москве. Образование контор-филиалов было связано с указом Петра I от 1722 г.: «На Москве быть для суда и управления ис каждой Колегии по одному советнику и иметь контору для управления дел по указом своей Колегии» (ЗА, 299, 119).

При создании первого вида контор был использован опыт шведского государственного устройства. Особенно заметно это при образовании Военной коллегии. Королевская Крикс-коллегия имела три конторы: Военную («Милитерную канцелярию»), Счетную («Милитерная отчетная контора») и Артиллерийскую (РГАДА, 248, 2, 42, л. 287). Поначалу образованная Петром Военная коллегия такой структуры не имела, а в общем повторяла устройство бывшей Военной канцелярии, чьи дела и служащие составили основу Военной коллегии. Последней, как и Военной канцелярии, подчинялись Главный военный комиссариат и Мундирная канцелярия в Москве (РГАДА, 248, 11, 606, л. 208–211). Нововведения начинаются год-два спустя после образования коллегии, когда она начинает работать по новым правилам. В 1723 г. среди так называемых «присутствовавших к той коллегии» контор мы встречаем Контору крикс-комиссариата, Щетную и Артиллерийскую конторы. Если к первой мы можем, с известной натяжкой, приравнять Военную контору шведской Крикс-коллегии, то происхождение других контор непосредственно связано со шведским образцом. Выше уже говорилось о борьбе генерал-фельдцейхмейстера Я. Брюса за независимость своего ведомства от Военной коллегии. Брюс писал по этому поводу в Сенат, что в России «Артиллерия не принадлежит до Военной коллегии, ибо оная, яко особливый корпус есть, и надлежит токмо командовать ею единому генерал-фельдцейхмейстеру, которой он и глава вышняя нарицается». Кроме того, «Артиллерия приписана к Берг-коллегии», которой Брюс и руководил. Решение Сената на «протестацию» Брюса содержало в качестве главного аргумента такую мысль: подчинение артиллерийского ведомства Берг-коллегии «весьма противно порядку, ибо по всем регламентам и по правому рассуждению, паче же по порядку швецкому, откуды ныне большей части ради основания колегей экземпель (пример. – Е.А.) беретца; Артилерия, яко и вся милицыя (вооруженные силы. – Е.А.), стоит под Военною, а не под Берг-коллегиею». Кроме того, «и сам генерал-фельдцейхмейстер член есть Военной коллегии» (РО РНБ, 1003, 1, 8, л. 255). Определение Сената вытекало из шведского образца – в Крикс-коллегии начальник артиллерии с окладом в 3000 крон стоял в табели сразу после президента Военной коллегии (РГАДА, 248, 2, 58, л. 188). Брюсу удалось отстоять независимость своего ведомства от Меншикова. Тем не менее в Военной коллегии была создана своя Артиллерийская контора, которая дублировала Канцелярию Главной Артиллерии Брюса. Согласно регламенту, Артиллерийская контора имела «смотрение и приготовление полевой, и гарнизонной артиллерии, и припасов, и строение крепостей, и инженерный штат» (Белокуров 1905, с. 6). Кроме того, Артиллерийская контора ведала оружейными заводами в Москве и в Туле, а также селитряными заводами в южных уездах (РГАДА, 286, 3, 2, л. 403).

Артиллерийская контора имела сложную организацию. Ей подчинялось пять контор, повторявших в миниатюре, на «артиллерийском уровне», саму Военную коллегию: 1. Обер-крикс-комиссариатская контора (покупка и подряд провианта и фуража для артиллерии); 2. Казначейская (финансы артиллерии); 3. Обер-контролерская, «в которой свидетельствуются щоты приходом и расходом как денег, так и материалов, и пробы подряжаемым и покупаемым вещам»; 4. Обер-цейхвартерская, «где бывают всякие отпуски в полки артиллерии, ружья и амуниции»; 5. Инженерская, «в которой ведомы инженерные и минные служители, и строение и починка крепостей» (Белокуров (1905), с. 6). Такая ведомственная разветвленность артиллерийского управления не была, в общем, характерна для шведской системы и говорила о России как о мощной военной державе, обладавшей одной из самых больших армий в мире.

Этим же объясняются и другие отличия Военной коллегии от шведской Крикс-коллегии. В 1727 г. была составлена справка о Военной коллегии. В ее подчинении было четыре конторы. Крикс-комиссариатская контора, согласно справке, «производит заплату… жалованья и определение; и щот обор- и полковым комисаров, и смотрение над ними во исполнение по регулам и инструкциям, и взыскание о приходе и росходе рапортов и ведомостей, и приготовление на полки сукон, и мундира, и амуниции, и гошпитали». Казначейская контора мало походила на Щетную контору Крикс-коллегии в Стокгольме, так как вела учет приема и распределения денег, полученных от сбора подушной подати. Как известно, система обеспечения шведской армии средствами была организована иначе (Анисимов (1982), с. 55–57). Контролерская контора имела сходные со шведским аналогом функции и наблюдала за правильностью расчетов и финансовой документации по военным расходам. Четвертой конторой была упомянутая выше Артиллерийская контора (Белокуров (1905), с. 5).

Как и другие центральные коллегии, Военная коллегия имела контору-филиал в Москве. Ее структура дублировала, с небольшими отличиями, структуру Военной коллегии в Петербурге. Московской конторе подчинялись Щетная, Контролерская, Артиллерийская конторы, Мундирная канцелярия (бывшая ранее самостоятельным ведомством и называвшаяся до коллежской реформы Подрядной канцелярией). Наконец, Московской конторе Военной коллегии был подведомствен Нижний воинский суд (Белокуров (1905), с. 7; РГАДА, 286, 3, 2, л. 338). Он возник по указу Петра в 1723 г., чтобы освободить собственно коллегию от «множества в той колегии обыкновенных и чрезвычайных всяких дел, которые невеликой важности, а непрестанного труда требуют» (РГАДА, 248, 13, 698, л. 11–12).

Адмиралтейская коллегия унаследовала дела, но не структуру Адмиралтейской канцелярии предреформенного периода. В ноябре 1717 г. Петру I было подано доношение Корнелия Крюйса с пометами и дополнениями Ф. М. Апраксина – руководителя Адмиралтейской канцелярии. Доношение было посвящено предстоящей реформе военно-морского ведомства, точнее – вопросу, как превратить канцелярию в полноценную коллегию. Проект Крюйса опирался на шведский, датский и голландский опыт управления военно-морскими делами, причем это были не отвлеченные рассуждения, как и что лучше сделать, а конкретные советы, как приспособить организацию Адмиралтейской канцелярии к новым задачам. К 1717 г. ее структура включала две части: Морской комиссариат и Адмиралтейскую контору. Морской комиссариат также назывался Морской военной канцелярией, был организован в 1715 г. под началом обер-штер-крикс-комиссара генерал-майора Г. П. Чернышова, занимался преимущественно распределением денег на нужды флота, приемом провианта и обладал сезонными судебными функциями – осуществлял суд над моряками во время зимней стоянки флота (МИРФ, 3, 363).

Адмиралтейская контора управлялась вице-адмиралом Крюйсом и ведала содержанием материальной части флота, хранением снаряжения, снабжением и вооружением флота к летним компаниям, а также кораблестроением. Адмиралтейской конторе, в свою очередь, подчинялись три канцелярии: Адмиралтейская, Экипажмейстерская и Модель-камора (с 1717 г. называлась Обер-сарваерская контора). В 1717 г. часть функций Адмиралтейской конторы отошла к Адмиралтейской подрядной конторе, которой руководил обер-комиссар Норов. Ей непосредственно подчинялись обер-провиантмейстер и Канцелярия цалмейстера (Веселаго, с. 446–448).

Крюйс, отталкиваясь от существующей организации военно-морского дела и имея в виду шведскую Адмиралтейскую коллегию в Карлскроне, предложил создать русскую Адмиралтейскую коллегию, которой бы подчинялись четыре конторы: Адмиралтейская, Комиссариатская, «Контора экипажских правлений», а также «Контора покупкам и подряду припасов». Крюйс сопоставил функции контор шведской коллегии с теми, которые выполняли русские конторы. Это сопоставление свидетельствовало об известном сходстве основных функций учреждений в Швеции и России, но, как и во многих других случаях, говорило и о существенных различиях их, обусловленных спецификой каждой страны. Так, русские Адмиралтейская и Комиссариатская конторы распоряжались деньгами, отпускаемыми из казны на нужды флота и кораблестроения. В Швеции же конкретные нужды военно-морского ведомства финансировались непосредственно через систему финансовых коллегий, что было результатом строгого проведения принципа специализации финансового управления.

«Сочиняя» русскую коллегию, Крюйс, в сущности, ничего нового не предлагал. Он лишь несколько изменил функции Адмиралтейской и Экипажмейстерской контор и придал Адмиралтейской канцелярии коллегиальную организацию в виде коллегиального совета, который «имеет… власть советовать и приговоры чинить», а также ввел в совет, в отличие от шведского образца, не только адмиралитет, но руководителей контор, которые в Швеции приглашались на заседания совета только по необходимости. Общие же властные функции российской Адмиралтейской коллегии повторяли те, которые были у ведомства в Карлскроне: у шведов «Адмиралтейская канцелярия имеет все отправлять, что в коллегии заключено бывает, и корешпонденцию ведать и письма, и акты порядочно содержать» и у русских – то же самое: «Под собственным колегиумом Адмиралтейская канцелярия имеет все отправлять, что в колегии заключено бывает и корешпонденцию водить и письма, и акты порядочно содержать» (РГАДА, 9–1, 2, 38, л. 416–429).

Однако проект Крюйса реализован не был. На беловом экземпляре рукой А. В. Макарова написано: «Доношения вице-адмирала Крейца, которая рассмотреть тогда, когда будут править Воинский морской устав» (РГАДА, 9–1, 2, 38, л. 416). Смысл пометы ясен: коллежская реформа еще не началась, единообразные принципы устройства коллегий только разрабатываются, и некоторые из них несколько противоречат тем, которые предлагал Крюйс. Кроме того, регламенты военно-морских ведомств разных стран – основа составления Адмиралтейского регламента – еще не были присланы и спешить с реформой управления делами флота Петру I не было никакого резона. Крюйс поспешил со своим проектом, и ему указали на место.

8 мая 1719 г. Адмиралтейская канцелярия извещала Сенат о получении указа относительно «сочинения» Адмиралтейской коллегии и запрашивала информацию о том, «скольким персонам и в каких званиях и действии во оной коллегии быть». Обер-секретарь Сената Анисим Щукин сообщал, что «с ведомости о державственной форме Шведского государства, в чем каждый чин состоит, в Адмиралтейство посланы копии» (РГАДА, 248, 12, 654, л. 219). Это не означало, что организация структуры Адмиралтейской коллегии была ориентирована на шведский образец. Решающее значение имела огромная работа, которую проделал сам Петр по обобщению опыта управления военно-морскими силами разных стран. В итоге российская коллегия напоминала шведскую (по своей организации подчиненных ведомств) лишь отчасти. Всего был утвержден список таких контор: «Обер-сарваерская, Контролерская, Казначейская, Цалмейстерская, Провиантская, Подрядная, Артилерная, в которых отправляются дела по положенным в регламенте должностям… До сверх регламента по имянным… Е. и. в. указом учинены конторы, а именно: Академическая, Партикулярной верфи, Мундирная, Вальдмейстерская. Да кроме тех имеется Канальная контора» (Белокуров (1905), с. 8). При организации подразделений новой коллегии был реализован принцип расширительного толкования ее компетенций, включавший (в отличие от шведских начал военно-морского управления) не только собственно военно-морское управление и строительство кораблей, но и образование, заведование судостроением для частных лиц, а также охрану лесов. Тогда же была создана и Адмиралтейская контора в Москве, опиравшаяся в своей деятельности на дела и служащих бывшего Адмиралтейского приказа.

Иной была история образования контор Камер-коллегии. Г. Фик 29 февраля 1718 г. предложил проект организации структурных подразделений коллегии по шведскому образцу, что видно из сопоставления его проекта и штата Камер-коллегии в Стокгольме (РГАДА, 248, 2, 42, л. 16–17; РГАДА, 248, 2, 58, л. 186; Peterson, р. 153–155). И хотя Клас Петерсон показал, что устройство шведской Камер-коллегии несколько отличается от того, каким его изобразил Фик, все же основные его черты воспроизведены им достаточно точно. Как бы то ни было, организовать Камер-коллегию по плану Фика не удалось. Дело в том, что шведская коллегия включала в себя территориальные конторы, которые сосредоточивали в себе всю информацию о состоянии различных частей государства и групп населения, вели учет изменений благосостояния плательщиков, ведали распределением налогов на началах равномерности и податной справедливости. Фик предлагал создать по шведскому образцу три «икономственные» конторы, «ис которых каждая третию долю губерней и провинцей государства с приходящими оттуда книгами и с щетами, також и все, в которые места отправления ведает».

Петр поначалу согласился с такой организацией Камер-коллегии и приписал, что «для величества государства» число территориальных контор можно и увеличить» (ЗА, 416). Но вскоре практика показала, что создание «икономственных» контор – бюрократическая утопия. Шведский опыт было невозможно, при всем желании царя, перенести в Россию. По техническим причинам в России было невозможно не только проводить учет изменений в благосостоянии плательщиков, но и организовать попросту учет плательщиков. Почти 10 лет у властей ушло только на перепись душ мужского пола, а первый опыт сбора подушной подати в 1724–1725 гг. показал, что нет возможности исключить из налоговых списков даже выбывших из оклада, а уж об учете платежных возможностей населения и речи не могло идти. Шведский опыт организации налоговой системы на компактной территории с однородным населением, разветвленным местным сельским и городским самоуправлением, опытными чиновниками был абсолютно неприемлем в России. В этом-то и заключалась причина своеобразия структуры Камер-коллегии, ее непохожести на шведский прототип. Лишь одна контора – «Акцизная камора» – напоминала шведскую «Шестую пошлинную и акцизную контору», во главе которой был поставлен комиссар С. Стрикер «для произведения [дел] по шведскому маниру» (РГАДА, 248, 3, 2, л. 363).

Кроме Акцизной камеры, в составе Камер-коллегии по состоянию на 1723 г. были Подрядная и Доимочная контора, Контора «у отправления морского провианта» (в Кронштадте), Провиантская канцелярия и Соляная контора (РГАДА, 286, 3, 2, л. 363). Позже, после образования должности генерал-провиантмейстера, Провиантская канцелярия вышла из-под ведения Камер-коллегии. В 1727 г. в Камер-коллегии были четыре конторы: Рентрея («Прием и расход по ассигнациям Камор-коллегии денежной казны»); Акцизная камера и «при ней внутренних пошлин таможня», созданная в 1722 г. «для лучшего порядку» в сборе внутренних таможенных пошлин (РГАДА, 248, 14, 768, л. 94); Ингерманландская воеводская канцелярия, которая ведала доходами ряда уездов Петербургской губернии; наконец, в составе учреждений Камер-коллегии упоминается и Соляная контора, ведавшая сборами от соляной торговли (Белокуров (1905), с 4). В Москве у Камер-коллегии также была большая контора-филиал.

Создание московских филиалов всех коллегий (за исключением Малороссийской коллегии, которая сама располагалась в Глухове) объяснялось огромной ролью Москвы как административного и делового центра России, а также традициями управления. Несмотря на перенос столицы в Петербург, в Москве оставалось немало важных учреждений, в которых лежали приказные архивы. Московская контора Вотчинной коллегии ведала архивом бывшего Поместного приказа, без которого работа самой коллегии была бы невозможна. Поэтому в 1723 г. в Московской Вотчинной конторе было довольно много служащих – 50, в том числе 6 дьяков «у межевых дел» (РГАДА, 286, 3, 2, л. 379). Монетная контора и Купецкая палата также остались в Москве, хотя подчинялись Берг-коллегии. Всего в московских конторах-филиалах работало не менее 20% коллежских служащих. По своему устройству конторы в Москве не были копией коллегий. В них не было совета, конторой единолично управлял «оставшийся член», т. е. полноценный член петербургского совета данной коллегии со своими помощниками асессорами.

Существование московских контор делало управленческий аппарат весьма громоздким, чему вообще способствовала сама идея Петра о переносе столицы в Петербург. Он пытался предупредить непроизвольное разрастание управленческого аппарата за счет его московских филиалов и грозно предупреждал президентов: «Окроме тово, никаких канцелярей и контор не иметь, а ежели для чего необходимо понадобитца какая контора или канцелярия, то донести Сенату и, ежели за благо оной быть рассудят, то предложить для подписания мне, а без того отнюдь не делать» (АСПбФИРИ, 270, 1, 100, л. 30). Впрочем, реформатор понимал, что без московских контор – передаточного механизма – центральный аппарат работать не сможет. Поэтому на практике и возникли московские филиалы, над которыми возвышалась Московская контора Сената. Ничего подобного в шведском административном опыте, естественно, быть не могло.

Режиму работы коллегий Петр I уделял особое внимание. Он полагал, что без строжайшего соблюдения ряда обязательных принципов и правил коллегии ничем не будут отличаться от «варварских» приказов. Регламентации работы коллегий посвящены многие главы Генерального регламента, в том числе: «3. О назначенных к сидению днях и часах», «4. О исполнении указов», «5. О докладах в коллегии», «6. О отсутствии членов», «8. О разделении трудов» и др. (ЗА, 400).

Можно выделить несколько принципов, которые легли в основу режима работы коллегий как бюрократических учреждений. Во-первых, устанавливался четкий временной режим работы служащих в течение дня, недели, года, а также отдыха в течение разрешенных регулярных отпусков, при сохранении непрерывности работы учреждения. Глава 7 ГР устанавливала, что отсутствие президента или кого-либо из членов коллегиального совета не может быть причиной остановки дел коллегии. Чтобы этого избежать, предписывалось знакомить всех членов совета с принятыми решениями, были они или не были в день принятия этих решений. При этом члены, не попавшие на заседание, имели право высказать свое мнение по делу наравне с теми, кто сидел за столом присутствия, и тем самым повлиять на окончательное решение. Непрерывность работы коллегии обеспечивалась и продуманной системой отпусков. Впервые в русских учреждениях, кроме традиционных отпусков на время религиозных праздников, устанавливался месячный отпуск в летнее время. Отпуска предоставлялись служащим с тем расчетом, чтобы в учреждении находилось постоянно не менее двух третей чиновников высшего ранга (глава 9 ГР). Рабочими днями в коллегиальном совете объявлялись понедельник, вторник, среда и пятница. Четверг был днем докладов президентов в Сенате. Глава 3 ГР устанавливала пятичасовой рабочий день для членов совета и шестичасовой – для канцелярских служащих коллегии, причем при необходимости служащих могли задерживать для работы, «несмотря на помянутое время и часы».

Во-вторых, нормативные документы коллегий провозглашали, что единственным местом ведения государственных дел может быть только помещение коллегии. Старая, приказная манера решать казенные дела на дому у судьи или дьяка была признана порочной и категорически запрещалась. На эту тему был издан специальный указ царя от 11 декабря 1717 г.: «Всем, в делах обретающихся, дабы отнюдь никаких дел, выписак и протчего приказного дела в домах не делали, и челобитен не примали ни в домех, ни на улицах, нигде, кроме приказаф своих… Також запрещаетца приказным людем по утрам ездить по дворам для поклона или дел» (ЗА, 262). В коллежском законодательстве этот принцип был развит тем, что устанавливалось своеобразное единство времени и места бюрократического действа, что и снимало проблему поиска чиновников для проведения заседаний. В 18‑й главе ГР отмечалось: «Понеже Е. в. дела в коллегии во определенных (для собрания) каморах и в уроченное время имеют отправлены быть и тако никто, какого б достоинств тои коллегии не был, не должен один другого в доме ево искать и тем время тратить под лишением полумесячного жалования». Запрещалось проводить заседания и составлять протоколы в доме президента. Если он не мог приехать на заседание в коллегию, то через секретаря или нотариуса должен был известить совет о своем мнении по существу рассматриваемого дела.

Как же было на самом деле? У нас есть возможность рассмотреть работу одной из коллегий, а именно Коммерц-коллегии, за четыре месяца 1726 г., использовав для этого рапорт коллегии в Сенат. Из этого документа следует, что из 122 учтенных в рапорте календарных дней сентября–декабря 1726 г. выходными были 50 дней. Кроме того, служащие не работали еще два дня. В один из них в городе произошло наводнение, почему не работали в другой – неизвестно. Таким образом, рабочими были 69 дней, или 56,55% от общего числа дней четвертого квартала 1726 г., что, по современным меркам, довольно мало. Из этих 69 рабочих дней неприсутственными были 7 дней, так как члены коллегии уезжали на совещания в Камер- и в Мануфактур-коллегии, а также отправлялись с докладами в Сенат. В итоге в коллегии состоялось 62 заседания совета. В это время в коллегии не было президента, поэтому речь пойдет о работе только членов совета. Их было четверо: советники И. П. Бакон, Гювит, Оленин и асессор О. Соловьев. Члены совета по-разному участвовали в работе коллегии: Бакон был почти на всех заседаниях (на 61 из 62), Гювит и Оленин – на большей части их, соответственно – Гювит на 49, а Оленин – на 55. Соловьев же по болезни часто отсутствовал и посетил лишь 17 заседаний (РГАДА, 176, 1, 10, л. 8–12). Таким образом, члены коллегии ходили на службу довольно исправно. Впрочем, возможно, что усердие членов Коммерц-коллегии не показательно для всего тогдашнего аппарата. Также мы не знаем, высиживали ли члены коллегии положенные для работы часы. 16 июля 1726 г. появился указ Екатерины I о том, что «в некоторых штатцких коллегиях члены съезжаютца поздняя указных часов и выезжают рано, а иногда, за поздним первого члена приездом, протчия прежде приехавшия члены бывают без вступления в дело, от чего делам продолжение, а челобитчиком волокиты происходят» (РГАДА, 276, 1, 10, л. 3).

Действительно, согласно рапорту Коммерц-коллегии, наиболее аккуратный советник Бакон просиживал в коллегии в среднем 3,5 часа, Оленин задерживался в присутствии 3 с четвертью, а Гювит – 3 часа в день, причем Бакон и Оленин просидели положенный по Генеральному регламенту 5-часовой рабочий день лишь четыре раза, а Гювит – только раз. Всего же из 310 рабочих часов в течение 62 присутственных дней Гювит провел на работе меньше половины (150 часов), Оленин – чуть больше половины (181 час) и, наконец, Бакон был в коллегии 218 часов, или 70% времени, т. е. по 3–4 часа в день. Правы были авторы указа от 1726 г., когда отмечали, что члены коллегий съезжаются в учреждение не одновременно и коллеги вынуждены просиживать без дела в ожидании опоздавших. По Коммерц-коллегии лишь на 24 заседаниях (из 62) все члены коллегии появлялись одновременно, а в остальные присутственные дни они «тянулись» с 8 до 11 утра и дружно ехали по домам сразу после залпа полуденной пушки (РГАДА, 276, 1, 10, л. 8–12).

Рассмотрим теперь порядок работы коллегиального совета. В назначенный для присутствия день и час члены коллегии собирались в аудиенц-каморе и председательствовавший в совете президент (в его отсутствие – вице-президент или старший по сроку службы в этой должности советник) открывал заседание. Строгого кворума установлено не было. В главе 5‑й ГР говорилось об этом неопределенно: съезжаться должны «хотя не все, но бо́льшая часть членов». Из служащих канцелярии на заседании совета присутствовали двое: секретарь и нотариус, который вел протокол. Затем секретарь зачитывал список дел, которые предстояло рассмотреть на заседании в этот день. ГР предписывал такую последовательность рассмотрения дел: вначале «публичные государственные, касающиеся Е. ц. в. интересу, а потом приватные», т. е. по челобитным частных лиц.

В обязанности секретаря входило «представление» – изложение дел в порядке поступления их в коллегию, что на входящих бумагах отражалось в виде даты поступления дела. Исключение допускалось только для дел, которые «остановки иметь не могут, но вскоре отправлены быть имеют». В той же последовательности, согласно 5‑й главе ГР, надлежало рассматривать и дела челобитчиков, «а не выбором, дабы оных (челобитчиков. – Е.А.) долго не волочить».

После зачтения всех материалов дела совместно вырабатывался проект решения совета, который и заносился нотариусом в протокол. Потом наступал важный момент коллежского действа: каждый член совета «снизу», т. е. начиная с младшего по времени службы асессора, высказывался «свободно и явственно… по правому своему разумению и совести, не взирая на персону, так как пред Е. в. и пред самим Богом ответ дать должен». Такая очередность должна была гарантировать независимость суждений младших коллег, которые не могли еще знать, что думают о деле их старшие товарищи. При разработке ГР Петр I дополнял этот текст оборотом «не впадая один другому в речь», чем, в смягченной форме, повторил знаменитое выражение указа от 1718 г. о сенаторах, которые перебивают друг друга, как бабы-торговки. Никто из участников обсуждения не должен был «при мнении своем с умыслу, упрямства, гордости или другова какова вида остатися», т. е. промолчать. Закон не требовал единодушия мнений. Наоборот, исходя из интересов дела, каждый имел право не согласиться с общим решением и приказать нотариусу записать в протокол свое особое мнение.

После того как все члены совета выступили, начиналось голосование, решавшее дело простым большинством голосов («множайшему числу»). Если голоса разделялись поровну, то решающим становился голос президента. Согласные с общим решением подписывали протокол, в него включалось и особое мнение несогласных с принятым решением. При рассмотрении особо важных дел протоколы отвозились канцеляристами для подписи на дом отсутствующим по болезни членам совета. Несмотря на все процедурные тонкости, единственной гарантией быстроты, справедливости, правильности решения по делу, а следовательно – и эффективности работы коллегий оставались в конечном счете моральные понятия: долг, совесть, боязнь согрешить перед Богом, обмануть доверие царя. И хотя было немало чиновников, для которых эти понятия были пустым звуком, все же для многих они оставались благими, неисполнимыми никогда пожеланиями. Жизнь чиновников была такова, что давала возможность постоянно нарушать установления, требовавшие от них честности, инициативы, принципиальности, и при этом не бояться ни начальника, ни царя, ни Бога, не вступать в противоречие со своей совестью, христианской моралью и даже не изменять долгу подданного.

Среди рассмотренных мною протоколов различных коллегий фактически нет таких, в которых фиксировались бы серьезные споры, разногласия, мало и записей особых мнений. Объясняется всеобщее единодушие коллежских советов довольно просто. Во-первых, большинство дел, проходивших через совет коллегии, решалось согласно действующему законодательству, выписки из которого заранее к заседанию готовили в канцелярии. Рассмотрение таких «бесспорных» дел и составляло суть работы коллегий – исполнительных органов власти. Решения таких дел шли по принятым издавна бюрократическим шаблонам и не вызывали споров и разногласий, если, конечно, при этом не были замешаны чьи-то особые интересы. Но, как правило, такие интересы проявлялись и влияли на решение дела на менее открытых этапах его прохождения через коллегию.

Во-вторых, необходимо представлять себе, что равенство членов коллегии было формальным. Известно, как надеялся Петр, что статус коллегиального совета сделает президента первым среди равных. «Президент подлежати имать суду своея братии, сие есть той же Коллегии, аще бы в чем знатно погрешил, того ради определяем и голос оному иметь един с прочими равный» – так писал в Духовном регламенте о пользе коллегиальности Феофан Прокопович (ПСЗ, 6, 3718). Но в жизни все выглядело не так гладко, как на бумаге. Например, в совет Военной коллегии входил асессор, полковник Караулов. Он мог, конечно, возразить на совете самому президенту генерал-фельдмаршалу и светлейшему князю Меншикову – формально они были равны перед законом. Но это было вряд ли возможно: Караулов не мог не помнить, чем кончилась борьба против злоупотреблений светлейшего для полковника А. А. Мякинина, который был назначен государем генерал-фискалом. Узнав об обвинениях Мякинина, Меншиков организовал авторитетную комиссию из генералов и добился «объективного» рассмотрения его дела. Комиссия не только полностью оправдала своего начальника, но и приговорила Мякинина к расстрелу, замененному впоследствии бессрочной ссылкой бывшего генерал-фискала в Сибирь (Анисимов (1982), с. 92–93). После такого случая член коллегии должен был долго думать, прежде чем возразить президенту. В подобном же положении находились советники и асессоры других коллегий, во главе которых стояли канцлер Головкин, генерал-фельдцейхмейстер Брюс, генерал-адмирал Апраксин, князь Я. Ф. Долгорукий и другие петровские принципалы. Не приходится сомневаться, что они решали дела, как старые судьи, по собственной воле, при единогласном одобрении членов совета. По этому поводу Ф. В. Берхгольц в своем дневнике 1722 г. сделал любопытную запись, объяснявшую, почему, по его мнению, президентов коллегий Петр вывел из состава Сената: «Так как сенаторы – вельможи, то сидящие с ними в коллегиях не осмеливаются противоречить им и пляшут под их дудку, а отсюда рождается много интриг и несправедливостей» (Берхгольц, 2, с. 48; Платонов, с. 518).

Петр I хорошо знал все это. Не случайно в записной книжке 1719 г. он написал для памяти: «Чтоб президентом однем не потписывать, но всей Колегии» (ЗА, 64). Не исключено, что следствием этой пометки стал указ Сената от 9 мая 1719 г. В нем подтверждалась норма Генерального регламента о пунктуальном следовании принципу коллегиальности при решении дел и о том, чтобы «президенты никаких дел, ни указов одни не делали и не подписывали, но все в Колегии будучи, разве кого за болезнью не будет, то делат<ь> и без того, кто болен. А в важных делах для подписки посылат<ь> к ним на дворы» (ЗА, 276). Такие указы Петра обычно были результатом его анализа административной практики.

Разумеется, мы не можем полностью отрицать и возможность осуществления в административной практике коллегиального принципа. Не всегда и везде президенты коллегий были столь могущественны, как Меншиков или Апраксин. Борьба за власть и влияние была многогранна, и коллегиальность могла быть весьма действенным способом такой борьбы и тем самым реальным фактом. Наконец, Петр I не был фантазером, оторванным от жизни прожектером. Он-то прекрасно представлял, что такое, по его словам, «московский тотчас», равно как и приказная волокита, мздоимство, злоупотребление властью. Поэтому требования морального порядка он сочетал с суровыми нормами репрессивного законодательства. Выше показано, как он скрупулезно перерабатывал шведские регламенты, чтобы не дать русским чиновникам никакой лазейки для злоупотреблений и нарушений указов. Царь верил, что чиновник будет работать хорошо, если над ним будет постоянно висеть дамоклов меч сурового наказания: «низвержение из чина», огромный штраф, галерное весло, а то и казнь.

Действенность коллегиального принципа подкреплялась и поощрением доносов членов коллегии друг на друга, и работой контрольных органов: прокуроров и фискалов, приписанных к каждой коллегии. Не раз по доношению генерал-прокурора Сенат выносил такие решения: «В доношениях Юстиц-коллегии прокурора А. Ржевского… он доносит о неприезде в колегию президента и колежских членов и в слабом в делех отправлении… послать в ту колегию при указе копию, против которой президенту и членом… ответствовать о всем письменно» (РГАДА, 248, 31, 1924, л. 117; РГАДА, 248, 31, 1928, л. 35). «Преступление Е. в. указов» в исполнении должности позволяло прокурору или фискалу сместить чиновника, о чем есть свидетельства документов (РГАДА, 248, 31, 1923, л. 113). В разумном сочетании четкой организации, поощрения, контроля, угроз и доносов Петр I видел воплощение своих идей о реальном введении коллегиального принципа в России.

Входящие документы коллегий были четырех типов-формуляров: 1. «Указ» от вышестоящих учреждений или царя; 2. «Промемория» от равнозначного данной коллегии учреждения; 3. «Доношение» от нижестоящего органа и, наконец, 4. «Челобитная» от частного лица. Генеральный регламент устанавливал, что входящий документ принимает секретарь коллегии, который делает на нем помету – «запись». От начального периода истории коллегий сохранилось несколько видов помет, но основными были такие: «Августа 3 день 1724 году, записав в книгу, снесть с промемориями и росписать», или: «Подана 23‑го января. Записано в книгу. Выписать» (РГАДА, 279, 1, 62, л. 313–314, 68). Смысл помет раскрывается просто: входящий документ получен такого-то числа, внесен в книгу учета поступлений входящих бумаг определенного типа и, согласно проставленному на нем номеру, «запущен» в делопроизводство. Помета «Выписать» означала приказ секретаря одному из подьячих начать составлять выписку из необходимых документов для подготовки дела к докладу в совете. Она часто представляла собой копию (или, как тогда говорили, «список слово в слово») входящего документа, к которой прилагались копии или краткие выжимки собранных по данному делу документов (ответы на запросы из других учреждений, справки по материалам архива коллегии, копии или выписки из законодательства). Готовую выписку на заседании совета зачитывал вместе с входящим документом секретарь в соответствии с описанной выше процедурой.

В ходе обсуждения дела на заседании коллегии составлялся протокол – важный, если не сказать – самый важный, документ коллежского делопроизводства. Генеральный регламент подробно оговаривал содержание протокола. Он должен был начинаться с даты обсуждения, иметь список присутствующих и включать в себя следующие обязательные разделы: 1. Список рассматриваемых на заседании дел; 2. Запись-протокол высказанных мнений («разговоров о важных делех») с пометкой в тех случаях, когда «о каком деле большаго изъяснения требует и оное до другова времени отстрочить»; 3. Запись результатов голосования с отметкой «когда члены в голосах не согласны». Если же решение принимается единогласно, то окончательное мнение каждого в протокол не записывать (ГР, глава 30). Протокол заканчивался подписями членов коллегии и секретаря.

Начало формуляра приговора практически во всех коллегиях было одинаково: «По указу Е. и. в. Штатс-контор-коллегиум, слушав вышеописанной… промемории и выписки, приговорили…» (РГАДА, 279, 1, 36, л. 1724). Сходны были и резолютивные части такого же «бесспорного» протокола: «1725‑го генваря в 7 день. По указу Е. и. в. Государственная Военная коллегия показали: по доношению генерала и кавалера князя Голицына сего генваря 5 дня, по присланным к нему от бригадира Штока рапортам, о умерших в транжементе (далее излагается суть дела по рапортам Штока. – Е.А.) в Правительствующий Сенат для известия подать рапорт же». Ниже – подписи членов коллегии и секретаря (РГВИА, 20, 2, 26, л. 1). Во многих случаях, при единстве мнений по делу, в протокол вносилась и такая запись: «По указу Е. и.в. … коллегия, слушав сего доношения, согласно приказала записать в книгу» (РГАДА, 278, 1, 4, л. 58).

Протокол, несмотря на попытки его введения в 1714 г., оставался новым видом бюрократической бумаги для центральных учреждений, и составление его считалось делом ответственным. 29 января 1723 г. Петр I потребовал от обер-прокурора Сената И. И. Бибикова, чтобы «протокол на всякой день потписывать всем в Сенате, колегиях, судах и во всех судебных местах тех дел, которые вершены или что определено». Кроме того, Петр считал необходимым иметь два протокола: один – «что вошло дело или какие приказы, другой – которые вершены, и чинить сие в тот жде день, хотя и дела отставлять слушаньем, ежели времени для слушанья и потписания протоколоф не будет» (АСПбФИРИ, 270, 1, 103, л. 119; см. также: ПСЗ, 7, 4142, 4424). Так Петр стремился добиться оперативности работы учреждения, в котором должны были составлять протокол не только при рассмотрении дел (вне зависимости от характера решения), но и при получении дела в учреждении. По материалам Сената и коллегий можно сделать заключение, что все-таки прижилась только одна форма протокола, а именно – протокол решения совета.

Протокол важен был потому, что являлся основой для создания исходящих документов коллегии. Сам протокол оставался в совете, но из него делалась выписка по данному делу – «Ведение с протоколу канцеляристу…» примерно такой формы: «Сего августа 3‑го дня 1724‑го году, в бытность в Штатс-контор-коллегии, господа штатс-комиссары Принценстерн и Мякинин по премории ис Камор-коллегии юиля 20‑го числа и по выписке приказали (далее следует решение коллегии. – Е.А.) и о посылке о том в Акцизную камору указа, а для ведома в Камор-коллегию промемории сочинить приговор» (РГАДА, 279, 1, 62, л. 76–77). На основании выписки – «ведения» и появлялся исходящий документ – «приговор», который был снабжен, как и протокол, подписями членов коллегии, но, в отличие от протокола, имел и печать коллегии. Формуляр приговора был установлен Сенатом в 1721 г. (РГАДА, 12, 660, л. 661 об.). По сути, «приговор» – это название исходящего документа коллегии для внутреннего пользования, а для других учреждений он имел уже другое название и измененный, в соответствии с этим, формуляр: 1. «Указ» – в адрес подчиненной инстанции, 2. «Репорт» или «Доношение» – в вышестоящие учреждения и, наконец, 3. «Промемория» (иногда – по-старинному «память») – в адрес равных с ним по статусу учреждений. В делах коллегий сохранилось огромное количество входящих и почти нет «репортов», «указов» и «доношений», которые, естественно, не сохранились потому, что рассылались по адресам. Зато в большом количестве сохранились так называемые «отпуски» исходящих документов – черновики (реже копии), снабженные пометами: «У подлинного (т. е. посланного в другие учреждения документа. – Е.А.) написано так (следует перечень подписавших. – Е.А.). Таковы подлинной указ и промеморию посланы солдатом… сего августа 8 дня 1724 года» (РГВИА, 279, 1, 62, л. 78 об.).

Таким образом, типичное «дело» коллегии состояло из следующих документов: 1. Входящий документ с отметками о получении и отправлении его в делопроизводство коллегии; 2. Ведение из протокола; 3. Приговор (указ, репорт, доношение); 4. Отпуск с пометой об отправлении подлинного приговора. При составлении исходящих наиболее внимательно подходили к доношениям, шедшим царю или в Сенат. Указы требовали, чтобы доношения готовились по всем правилам, т. е. коллегии были обязаны «все основания и обстоятельства написать и мнение свое о том деле напоследи приложить, без чего в Сенате секретарю не принимать и докладывать не дерзать». Запрещалось подавать доношения в Сенат, если на данное дело уже существовали «точные указы», по которым нужно было его решить без обращения в Сенат. И только «на что указу иметь не будут и затем решения учинить не можно, то о том доносить со мнением в Сенат» (ПСЗ, 7, 4577). 23 октября 1723 г. Сенат также сделал и предупреждение о дублировании: «О всяком деле докладывать, прежде объявя прежние указы, чтоб указ на указ не зделать или б означить, затем прежний отменить» (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 290 об.).

Движение «дела», проходящего через бюрократическую машину коллегии и обраставшую все новыми и новыми бумагами, было лишь одной из частей делопроизводства как процесса. Кроме этого, были и другие части: разнообразный учет движения бумаг в их хранение. Различные формы учета в Генеральном регламенте назывались общим термином «регистратура», переводимым на старый приказной язык как «записка». Термин «регистратура» применялся и к регистрационной книге («юрналу»), в которой фиксировались различные документы (РГАДА, 248, 12, 660, л. 18).

При создании коллегий процедуре регистрации было уделено особое внимание, так как в этом видели надежное средство борьбы против главной бюрократической болезни – волокиты. В январе 1720 г. Петр I добавил в Генеральный регламент главу 4 «О исполнении указов», которую написал целиком собственноручно. В ней предписывалось иметь в коллегиях два вида регистрационных документов: книгу, в которую следовало записывать о делах, «которые вершены и действом исполнены», т. е. прошли весь круг делопроизводства, а также специальную роспись, которую нужно было «держать на столе» или прибитой к стене, «дабы непрестанно в памяти было – те дела, которые не вершены или и вершены, а действом не исполнены» (ЗА, 400).

Детально оговаривалось и ведение «юрнала» – повседневной записки, дневника, который учитывал все производимые в коллегии дела. Надлежало «по алфавиту, числу и месяцу вкратце выписать» содержание каждого дела «и имя к тому принадлежащих особ и место, к кому и куда дело послано», чтобы «по юрналу легко мочно найти в регистратуре» нужную информацию (глава 32 ГР). Записи в «юрнале» были однотипны – дата, порядковый номер, краткое содержание дела: «В 24 день. 112. Ноября в 8 день 723‑го году промемория из Юстиц-коллегии о даче вахмистру Андеряну Игнатьеву жалованья. Выписка и приговор за закрепою секретаря Андрея Торопова на 14 листах» (Юрнал Штатс-конторы – РГАДА, 279, 1, 69, л. 84). «Юрналы» состояли из нескольких частей-разделов. «Юрнал генваря месяца 1724 года» Военной коллегии имел такие разделы: «Полученные в коллегию указы, промемории, доношении и челобитные», «Учиненные в коллегии приговоры», «Отпущенные ис коллегии доношении, репорты, промемории, указы», «Присланные репорты о получении указов» (РГВИА, 2, 11, 1, л. 1). Регистрационные книги имели пагинацию и «реестры» – оглавления.

Генеральный регламент не очень четко говорит об особенностях регистратуры и типах регистрационных документов. Бюрократическая практика выработала как минимум 8 типов книг, общих для всех коллегий: 1. Регистрация рапортов и доношений в вышестоящие учреждения; 2. Регистрация указов в нижестоящие учреждения; 3. Учет присланных промеморий; 4. Учет присланных от царя, Сената и Вышнего суда указов; 5. Регистрация входящих промеморий; 6. Запись присланных челобитен; 7. «Предложения прокурорские»; 8. Протокольные записи (РГАДА, 248, 13, 687, л. 73 об. – 74 об.). Во многих коллегиях существовали регистрационные книги учета документов по отраслям ведомства данной коллегии, раздельно велась и регистрация секретной и несекретной корреспонденции.

Кроме регистрационных книг разного типа, существовали сборные книги, которые сшивались из бумаг, поступивших в коллегию или возникших в ходе бюрократической работы. Их было чрезвычайно много, и их типы закон не регламентировал, хотя из Генерального регламента следует, что обязательно требовалось иметь в коллегиях книги-сборники, состоящие из подлинных указов царя, Сената, других учреждений, действующего законодательства, завершенных дел, к которым приплетались отпуски и приложенные дополнительные документы по данному делу.

Рассмотрим некоторые сводные данные о делопроизводстве коллегий. Согласно указу от 2 октября 1724 г., «коллежская корреспонденция большею частию состоит из доношений Е. и. в. и в Сенат, також и пересылки между собою, и с губернаторами, и воеводами» (ПСЗ, 7, 4577). Данные конкретной коллегии (Коммерц-коллегии) позволяют уточнить эту информацию и представить себе масштабы делопроизводства. В нашем распоряжении находятся данные о делопроизводстве Коммерц-коллегии за год – с мая 1722 по май 1723 г. (РГАДА, 276, 1, 7, л. 15–77). Входящими были: именные указы, указы из Кабинета, указы Сената и Синода, «именные Е. и. в. записи», промемории из коллегий и других учреждений, доношения и отписки из местных учреждений, письма и рапорты из Московской конторы коллегии, а также присяги, сказки, челобитные, поручные записи, «обязательные» и «партикулярные» письма и т. д., общим числом 1684 документа. Кроме того, в канцелярию коллегии – тоже на правах входящих – поступило 1041 приговоров и выписок, «состоявшихся в Коммерц-коллегии», т. е. пришедших из коллегиального совета, что составляло 38,5% от общего числа входящих бумаг (2725). Кроме приговоров и выписок, 1079 документов (39,6%) составили доношения и отписки местных учреждений и Московской конторы коллегии. Указов Сената и других вышестоящих учреждений было 4,8% от общего числа входящих (130 документов).

Исходящих учтено 1702 документа. Львиная доля пришлась на указы коллегии в подчиненные ведомства (1132, или 66,5%), промемории в другие коллегии составляли 21%, или 355 единиц, доношений в вышестоящие учреждения было 131, или 7,3%, причем большая часть из них ушла в Сенат (123 документа). Таким образом, основную массу делопроизводственных документов Коммерц-коллегии составляла переписка с подчиненными инстанциями. Из общей массы прошедших через канцелярию входящих и исходящих бумаг (4427) на долю этой переписки приходилось 2111 (1079 входящих и 1132 исходящих), или 47,7%. Если же иметь в виду, что 1041 документ из входящих относится к приговорам и выпискам, перенесенным из присутствия в канцелярию и за пределы коллегии не выходившим, то окажется, что переписка с местными учреждениями составляет 62,3% из тех 3386 документов, которые были получены по почте и через курьеров.

Документы сношений с высшими инстанциями составляют 261 единицу, важнейшей была переписка с Сенатом, который отправил в коллегию 115 указов, а получил 123 доношения, итого 238 единиц. Промеморий в другие учреждения и таких же полученных в Коммерц-коллегии из равных ей учреждений учтено 625 единиц, или 18,5% от общего числа документов.

Итак, перед нами – типичное центральное учреждение, которое поддерживало обширную переписку с местными и другими подчиненными учреждениями, рапортовало в Сенат и получало из него основную массу указов, приводящих в действие весь механизм центрального управления. Обращает на себя внимание то колоссальное количество бумаг, которое прошло через канцелярию коллегии. За год их было почти 4,5 тысячи единиц. Численность служащих Коммерц-коллегии в 1723 г. была относительно невелика – 131 человек. В Военной коллегии числилось 353 человека, в Адмиралтейской – 233, а в Камер-коллегии – 228 человек. Если предположим, что между численностью служащих и объемом канцелярской работы существовала прямая связь, а соотношение бумаг и служащих Коммерц-коллегии признаем репрезентативным, то окажется, что 1,5 тысячи служащих всех коллегий обрабатывали как минимум 207 тысяч бумаг. Соответственно, за первые пять лет работы коллегий число входящих и исходящих должно было перевалить за 1 миллион! Если учесть, что в стране было около 10 миллионов жителей, то цифра эта кажется впечатляющей.

Довольно скоро в коллегиях встала проблема хранения многочисленных бумаг и книг. В Генеральном регламенте архиву уделена целая глава (44‑я). Было сделано не менее шести редакций главы – такой важной она казалась Петру I. Устанавливалось, что все документы, кроме законодательных и справочных, имеют трехлетний срок хранения, после чего они переносятся в архив, где передаются под расписку архивариусу. Г. Фик предлагал, по шведскому обучаю, создать два архива: Государственный, который, являясь частью Канцелярии-коллегии, хранил бы все материалы по государственному управлению, и Камер-архив – хранилище финансовой документации. В пятой редакции главы, над которой 8 января 1719 г. много работал Петр I, идея двух архивов сохранилась, но царь решил, что Госархиву следует «быть под надсмотрением Иностранных дел коллегии», а финансовые бумаги хранить Ревизион-коллегии. В таком виде и появилась в Генеральном регламенте глава об архивах как структурном элементе управления.

Коллегии отличались от приказов и канцелярий тем, что имели коллегиальный совет. Реформатор справедливо видел в нем суть новой системы, без которой утрачивался смысл преобразования центрального аппарата. Поэтому составлению и укомплектованию штатов именно совета уделялось так много внимания. Центральной фигурой коллегиального совета и коллегии вообще был признан президент. Согласно Генеральному регламенту (ГР, главы 25 и 26), он (а в его отсутствие вице-президент) – «вышние главы суть и в лице Е. ц. в. сидят ради управления всех дел в коллегии», т. е. президент или вице-президент управлял делами коллегии от имени царя. Другой задачей главы коллегии было надзирать «каждого верность, прилежность и поступку», а также «смотрить, чтоб служители при коллегиях, канцеляриях до последняго должность свою знали». После издания Адмиралтейского регламента, где в 1‑й главе (артикул 4. «О особливой должности президента») уточнялись обязанности президента по существу компетенций данной коллегии, такие же разделы были внесены в регламенты других коллегий.

Особое положение президента в коллегии подчеркивалось тем, что члены коллегии были обязаны ему «достойное почтение и респект, и послушание чинить и по указам в делах, которые Е. в. высокой службы и интересов касаютца, поступать», вставать при его появлении. Как уже сказано выше, при равенстве голосов членов коллегии голос президента имел решающее значение. Президент имел собственный кабинет, секретаря, обладал исключительным правом сношения с Сенатом, а также, как показала практика, и с самим царем. Он единственный, кто мог распечатывать конверты с именными или сенатскими указами.

И все же совокупность законодательных норм о президенте говорит о том, что реформатор сделал все, чтобы президент ничем не напоминал единовластного судью приказа или начальника канцелярии. Президент коллегии – лишь первый среди равных членов коллежского совета, и не случайно он назывался «правителем». Генеральный регламент ввел упомянутое выше правило взаимозаменяемости, когда при отсутствии президента его последовательно заменяли вице-президент и старший советник (глава 7 ГР). Петр I – редактор Генерального регламента и регламентов главных коллегий – был очень щепетилен в определении власти президента. Он уже в первых набросках о коллегиальном строе писал о недопустимости такой обширной власти, какой располагали «старые судьи». Из первоначального проекта Генерального регламента удалялись или существенно перерабатывались все те разделы, в которых речь шла о каких-либо особых преимуществах президента, и, наоборот, усиливались положения, трактующие компетенции президента в достаточно ограниченном виде. В определении должности президента не случайно подчеркивалось, что члены коллегии обязаны быть послушны в делах, «которые Е. в. высокой службы и интересу касаютца». Далее следует предписание, что «не надлежит президентам данную им от Е. ц. в. власть презирать и членов того коллегия ничем не отягощать, чего они против чину и должности своей исполнять не должны; толь наименьшее – жестокими и чувственными словами укорять… Но все дела коллегиальным членам по благоизобретению всего коллегия давать и каждого по состоянию особы его погрешения наказывать» (глава 26 ГР). Выражая «комплименты» президенту, члены коллегии не имели права оказывать ему особые знаки внимания – провожать его, заседать в его доме, приходить туда (кроме экстренных случаев) с делами, да и то в присутствии других членов коллегии. Все конверты с донесениями в коллегию надписывались «на коллегию, а не на имя президентов или членов» – так следовало поступать по букве главы 1 Регламента Адмиралтейской коллегии, ставшего образцом для других коллегий.

Президент и вице-президент были обязаны наблюдать за служащими, чтобы каждый «свое дело знал и верно и прилежно исправлял», да еще «каждого к добродетели и достохвальному любочестию побужда<ть>» (глава 25 ГР). Но и сам президент находился под постоянным контролем своих подчиненных. Когда он что-либо по службе забывал, то члены коллегии были обязаны ему «с надлежащим почтением» «припамятовать и изъяснять». Кроме того, за нарушение некоторых положений регламента президент рисковал попасть под штраф и даже арест (глава 21 ГР; ПСЗ, 6, 3934). Особое наказание в виде лишения должности («извержение яко коварника; а не правителя») следовало при попытке президента утаить поданные ему доношения или челобитные. Общий смысл всех этих и других норм законодательства сводился к тому, чтобы переломить старую практику господства в учреждении его руководителя, который вел себя в нем как в удельном владении. Теперь, по мысли Петра, глава коллегии должен быть чиновником-профессионалом, права и обязанности которого были четко регламентированы и поставлены под контроль закона и подчиненных. В указе от 29 января 1724 г., предназначенном «во всенародное известие», провозглашалось, что всем государственным служащим, «где какие дела отправляются, быть в послушании у своих командиров». И далее следовало типичное для Петра уточнение: «…во всем, что не противно указу. А ежели что противно, то отнюдь не делать под наказанием, яко преступнику указу». Чтобы не подрывать авторитет начальника, подчиненный был обязан известить его о нарушении тайно, а если начальник упрямился, то подчиненный мог и должен «протестовать и доносить вышнему над теми командиром». Так, борясь за правду, можно было добраться и до самого царя, помня при этом, «чтоб была самая истина» и, «ежели явится неправда, за то наказан будет сам, яко бы он то сделал» (ПСЗ, 7, 4423).

Должность вице-президента была определена кратко: «Вице-президент есть товарищ президенту, а в небытность его должен все то исправлять, что надлежит президенту». Это был артикул 5 главы 1 Регламента Адмиралтейской коллегии. Без изменений его включили в регламенты других коллегий. В шведских коллегиях такая должность была только в трех коллегиях, а в России же она была признана обязательной для всех коллегий. Отчасти это было связано не только с большим объемом работы русских коллегий, но и с тем, что первые вице-президенты русских коллегий почти сплошь были иностранными специалистами. По идее реформатора, они предназначались на роль квалифицированных помощников русских президентов в тонком деле коллежского управления.

Если президенты и вице-президенты назначались царем или по его указу Сенатом, то члены коллегии, советники и асессоры, подбирались президентами и утверждались Сенатом. Законодательство не позволяет с уверенностью утверждать, чем «советники» отличались от «асессоров», но из делопроизводства видно, что при равенстве в голосовании старшинство признавалось за советниками, да и по Табели о рангах советник пребывал в 6‑м классе, а асессор – в 8‑м.

В Генеральном регламенте не сказано о числе советников и асессоров, но в указе от 1717 г., как отмечено выше, Петр I предполагал, что в новых учреждениях будет по 4 советника и 4 асессора (ЗА, 263). Регламент Адмиралтейской коллегии упоминает, что членов коллегии должно быть 5–7 человек. О реальном числе их будет сказано в другом месте книги. По делопроизводству коллегий видно, что члены гражданских коллегий отличались от членов военных коллегий. В Адмиралтейской коллегии поначалу даже не было деления на советников и асессоров. Они в совокупности назывались «членами» и состояли из находящихся в строю адмиралов, шаутбенахтов и капитан-командоров (ведомость 1723 г. – РГАДА, 286, 3, 2, л. 433). Все эти флотоводцы не учитывались в общем списке служащих коллегии, т. е. не входили в бюрократию и получали жалованье не как члены коллегиального совета, а как флаг-офицеры – высшие военно-морские начальники. Президент и вице-президент в списках же служащих учитывались. Примерно так же было и в Военной коллегии. Генералы и бригадиры, входившие в совет, хотя и разделились на «военных советников» и «асессоров», жалованье получали из другой кассы: «Получают по рангам своим из положенных сумм на армию». Рангами, как известно, называлось то, что ныне называют воинскими званиями (РГАДА, 248, 31, 1930, л. 194; РГАДА, 289, 3, 2, л. 338).

Важной особенностью работы коллегиального совета было разделение сфер деятельности между членами совета. В главе 8 Генерального регламента сказано: «Дела междо советниками и асессорами тако разделяются, что каждому как из происходящих в Коллегии дел определенная часть, так и над канцеляриею, и конторами, и над делами, и трудами оных особливое надзирание дается» (ЗА, 400). Тем самым дела, которые готовились и обсуждались на совете, имели своего куратора, отвечавшего за прохождение дела на всех его этапах. Это должно было, по мысли законодателя, ускорить делопроизводство. В этом коллегия отличалась от приказов, где судьи и дьяки никогда не делили отрасли управления между собой. Но именно этот важный, с точки зрения реформатора, принцип приживался в коллегии с трудом.

Для наблюдения за законностью работы коллегии весной 1720 г. была учреждена должность прокурора, независимого от президента и подчиненного непосредственно генерал-прокурору Сената. Кандидатуры на должность прокуроров коллегий были рассмотрены и утверждены Петром I 17 апреля 1722 г. (ЗА, 301, 306). Обязанности коллежского прокурора были сходны с теми, которые исполнял сенатский обер-прокурор. В Должности прокурора Главного магистрата от 4 октября 1720 г. отмечалось, что он обязан «сидеть… и смотреть накрепко, дабы оной магистрат должность хранил и в звании своем во всех делах истинно и ревностно без потеряния времени все дела порядочно отправлял по регламенту и указом». Конкретно он должен был «смотреть накрепко, чтоб… не на столе токмо дела вершились, но чтоб по оным самыя действа по указом, как скоро возможно, исполнены были». Для этого он мог в любой момент потребовать у чиновников отчет в исполнении их обязанностей, ведении записи в особом журнале о подготовленных указах и быстроте, а также точности их исполнения. Права прокурора были весьма велики. Он мог остановить производство любого дела и жаловаться в Сенат. Прокурор получал доносы фискалов, оглашал их на заседании совета, требовал разбора этих жалоб по существу. Беспрекословно подчинялись его требованиям и все служащие канцелярии коллегии. По аналогии с тем, что генерал-прокурор – око государево в Сенате, авторы Должности писали о прокуроре коллегии: «Единым словом, сей чин – око генерал-прокурора в сем Магистрате» (АСПбФИРИ, 270, 1, 94, л. 393–394). По такому же образцу были написаны инструкции и других коллегий, хотя в основе их лежала близкая Должности прокурора Главного магистрата Должность прокурора Адмиралтейской коллегии, которая после тщательного редактирования Петром I была в апреле 1722 г. разослана по всем коллегиям (ЗА, 342).

Это была самая многочисленная группа служащих коллегии. Естественно, напрашивается аналогия: «коллежские служители» (или «канцелярские служители») – «приказные люди». Такая аналогия допустима, но требует уточнений. Как известно, приказными людьми назывались дьяки и три вида подьячих. Группа коллежских служителей была более сложна по структуре. В шведских, а потом и в русских коллегиях коллежские служители состояли из двух групп. К первой относились различные начальники и директора (в ряде случаев последний термин также переводился на русский язык как «управитель» или «правитель») подчиненных данной коллегии контор и канцелярий. В одних коллегиях они назывались «обер-комиссарами» (Подрядная контора Адмиралтейской коллегии. Купеческая палата Берг-коллегии), «обер-директорами» (Акцизная камора Камер-коллегии), «обер-провиантмейстерами», «казначеями» и т. д. Часть руководителей канцелярий и контор именовалась «советниками», что было особенно типично для московских отделений коллегий. Их помощники назывались «асессорами». Но все они – как советники, так и асессоры – не являлись членами коллегиального совета основной коллегии в Петербурге и на заседания коллегии приглашались лишь по какому-либо конкретному делу, о котором они, стоя, рапортовали совету. Все эти руководители отделений в штатных расписаниях числились среди «канцелярских служителей». Подробно рассматривать обязанности служащих этой «директорской» подгруппы не имеет смысла – они целиком вытекали из функций возглавляемых ими контор. Обычно контора комплектовалась из советника-директора, нескольких его помощников – асессоров, специалистов (комиссаров, бухгалтеров и др.), а также канцелярских делопроизводителей.

Вторую подгруппу коллежских служителей составляли квалифицированные служащие – специалисты, список которых в конце 1717 г. привел Петр I. Без них немыслимо представить себе работу коллегий. К этой подгруппе относятся: нотариус или протоколист, актуариус, регистратор, президентский секретарь, архивариус (для некоторых коллегий) и секретарь – фигура необычайно важная в любом учреждении. В чиновной иерархии секретарь коллегии стоит выше комиссаров, камериров и директоров контор – отделений коллегий. Это и понятно – ведь конторы подчинялись канцелярии коллегии, а ее руководителем был как раз секретарь.

Обязанности секретаря четко определялись законом, и их можно свести к двум основным группам дел, что и запечатлено в 29‑й главе ГР «О секретарском управлении»: «Над протоколом и канцеляриею имеет он, под вышнею дирекциею Коллегии, надзирания». Работа по руководству канцелярией была основной и заключалась, во-первых, в приеме и оформлении входящей корреспонденции, что было обязанностью только секретаря, и никого иного. Во-вторых, секретарь готовил дела к докладу на коллежском совете и, наконец, в-третьих, наблюдал за изготовлением и отправкой исходящих из коллегии документов. Роль секретаря в делопроизводстве коллегии была огромна. От него зависел весь стиль работы учреждения, он распределял между служащими дела, смотря «по должности каждого», сам сочинял наиболее важные бумаги, хранил печать коллегии. Весьма ответственным делом секретаря было составление (точнее – руководство составлением) протокола заседания коллегии. Согласно указу Петра I от 1723 г., секретарь был обязан подготовить выписки из указов, нужные «к тому делу, которое вершить хотят», подписывать все приговоры, а также мог протестовать против неправого решения коллегии (АСПбФИРИ, 270, 1, 103, л. 123–124).

Несмотря на новую терминологию и ряд новых, принципиально важных деталей, круг деятельности секретаря коллегии был весьма схож с кругом деятельности дьяка приказа или канцелярии. Почти все, что делал, согласно нормам Генерального регламента, новый секретарь, раньше делал дьяк – подлинный руководитель приказного делопроизводства. Не случайно, что в ходе реформы на должность секретарей коллегий стали сразу же назначать дьяков, подобно тому как раньше дьяки стали секретарями в Канцелярии Правительствующего Сената. При этом не следует думать, что было некое безразличие в употреблении терминов «дьяк» и «секретарь», – это были разные должности. Для переименования дьяка в секретаря требовался особый указ. Так, в декабре 1720 г. из Канцелярии генерала князя П. Голицына в Сенат сообщили, что к делам Канцелярии прислан с сенатским указом дьяк А. Докудовский и ему «по прежнему ль писатца или секретарем, того в оном указе не объявлено». Сенат распорядился: «Писатца секретарем» (РГАДА, 248, 12, 660, л. 395). В другом указе отмечалось: «Дьяк… указан секретарем» (РГАДА, 270, 1, 36, л. 1617). Но это было не всегда. По «Реестру штату» 1720 г. в коллегиях числилось 12 секретарей и 37 дьяков (РГАДА, 248, 11, 606, л. 194–202). И хотя прослеживается закономерность: на место умершего или уволенного дьяка в коллегии и канцелярии назначается уже секретарь (РГАДА, 248, 31, 1928, л. 104), утверждать, что категория дьяков стала в годы реформы достоянием истории, нельзя. Известны случаи назначения старых подьячих не секретарями, а дьяками уже в ходе реформы. Так, по указу от 24 февраля 1719 г. Сенат пожаловал из подьячих Юстиц-коллегии двоих «во дьяки», а одного – «в секретари» той же коллегии (РГАДА, 248, 30, 1882, л. 61). Первые направлялись в подчиненный коллегии филиал – Вотчинную контору, а второй – непосредственно в канцелярию самой коллегии. Так, в новые учреждения назначаются секретари, а в старые или подчиненные новым учреждениям – дьяки. Не случайно, что, по данным 1720 г., большинство дьяков (21 из 37) были сосредоточены в неколлегиальных, старых учреждениях (РГАДА, 248, 11, 606, л. 194–202). Вероятно, с точки зрения организации бюрократической работы различий между дьяком и секретарем не было, но в социальном смысле различия эти были огромны. При составлении Табели о рангах секретарь был включен в новую иерархию чинов, а дьяк даже не упоминался. Возможно, что этим и объясняются проводимые в документах того времени различия между дьяком и секретарем. Уже после издания Генерального Регламента в трех важнейших коллегиях, подобно тому как это было в Сенате и Синоде, появилась новая должность обер-секретаря, вставшего над всеми секретарями и руководившего работой канцелярии коллегии. В прочих же коллегиях такой должности не было, о чем шла речь в особом указе Петра I от 8 ноября 1723 г. (АСПбФИРИ, 270, 1, 104, л. 284).

По шведскому примеру в штате русских коллегий появились и три другие, тесно связанные между собой должности: нотариус, актуариус и регистратор. Нотариус, или протоколист, согласно 30‑й главе ГР, «при собрании коллегии протокол держал», сшивал все протоколы в особую книгу, оформление которой осуществлялось по строгой форме. Он же вел и роспись завершенных и незавершенных дел. Обязанности нотариуса напоминали обязанности «дневального подьячего» Поместного приказа, следившего за правильностью записей в книгу приговоров судьи приказа (Ардашев (1890), с. 339–350), однако в приказе не было ни специальной должности чиновника у протокола, ни самого протокола.

Нотариус был фигурой новой в русских учреждениях, как и актуариус – специальный чиновник, обязанный «получаемые в коллегии письма прилежно собирать, оным реестр чинить, листы перемечивать (т. е. пронумеровывать. – Е.А.) и о том квитанцную (или роспискам) книгу иметь». В его обязанности входило ведение четырех разновидностей книг записи полученных и отправленных бумаг. Актуариус заботился о бумаге, перьях, чернилах, песке для присыпки написанного, хлопотал он и о дровах для коллегии. При неполной нагрузке разрешалось передавать актуариусу «некоторую часть канцелярских дел». В части коллегий актуариус выполнял обязанности и нотариуса, и наоборот. Архивариус ведал архивом коллегии, вел систематизацию и учет поступавших к нему законченных дел (ЗА, 400).

Кроме взятых из шведских коллегий должностей, в русских коллегиях были введены и новые, ранее не встречавшиеся. Появление должности переводчика коллегии было связано с тем, что во всех коллегиях начали работать иностранные специалисты и немецкий язык, в сущности, стал вторым языком центральных учреждений. О потребности ввести должность переводчика было сказано в «Мнении» Юстиц-коллегии 1718 г.: «Иноземцы многия по-руски не знают и без переводу никакова дела разсмотревать, и судить оне не могут, и те дела долженствует быть разсмотрены с ними для общаго согласия вместе, и без того окончатца им нельзя» (РГАДА, 248, 2, 42, л. 285). Особняком от служащих коллегий стоял фискал, подчинявшийся генерал-фискалу и генерал-прокурору. Делал фискал в коллегии то, что и всегда делали фискалы, – собирал информацию, подслушивал, подглядывал, писал доносы. Он должен был тайно наблюдать, «чтоб все порядочно по данным регламентом и указом было правдою и доброю ревностию». О замеченных отступлениях от закона фискал сообщал в совет коллегии. Если же должностное преступление совершал президент, коллежский фискал доносил своему начальнику – генерал-фискалу (глава 45 ГР). Позже, при уточнении компетенций прокурора коллегии, фискал был обязан доносить вначале ему (ЗА, 342).

Секретари, нотариусы, актуариусы, архивариусы, переводчики, фискалы были своеобразной «белой костью» канцелярии. Они выделялись из общей массы рядовых делопроизводителей своим положением и жалованьем. Но их было во много раз меньше, чем рядовых канцелярских служителей. С началом реформы государственного управления было неясно, как соотносятся должности русских и шведских приказных. Ведь по русской приказной традиции существовало три категории приказных: старые подьячие, средней статьи (руки) и молодые подьячие. У шведов были: канцеляристы, копиисты и шрейберы («писцы» – перевод в русских документах). При переводе проекта штатов коллегий Г. Фика переводчик в одних случаях калькирует шведские канцелярские должности («канцелярист», «копиист»), а в других переводит их, называя «старыми» или «молодыми подьячими». В проекте штата Берг-коллегии шведские копиисты названы «молодыми подьячими», а канцеляристы – «средней руки подьячими» (РГАДА, 248, 2, 42, л. 293). В упомянутом «Реестре штату» 1720 г. сохраняется путаница в переводе проекта Фика, но все же заметна и унификация: шведские канцеляристы почти везде приравнены к «старым подьячим», а копиисты – к «молодым подьячим». Здесь же можно заметить важное нововведение: для русских подьячих средней руки придуман русско-шведский гибрид – «подканцелярист». Из списков должностей большинства коллегий исчез «шрейбер», уступив место «копиисту». Правда, шрейбер остается в штатах Военной, Адмиралтейской и Камер-коллегий как низший делопроизводитель, стоящий ниже копииста.

Обязанности канцеляриста определялись 34‑й главой ГР так: «Изготовлять… все то, что по реестру из отправляемых дел от секретаря повелено будет», передавая написанное на просмотр секретарю. Проще всего были сформулированы обязанности копииста: «Копиистом надлежит все, что отправляетца в канцелярии, набело писать» (38‑я глава ГР). Обязанности канцеляристов, подканцеляристов и копиистов были идентичны обязанностям приказных подьячих. Поэтому переучивать подьячих при зачислении их в коллегии властям не приходилось.

К середине 1720‑х гг. сложилась устойчивая структура низших должностей коллежских служителей: канцелярист соответствовал старому подьячему, подканцелярист – подьячему средней руки, а копиист и отчасти шрейбер-писарь – молодому подьячему. В мемориале Г. Фика от 9 мая 1718 г. по проблемам реформ аппарата есть упоминание о том, что он подготовил специальный проект «о нетрудном обучении и воспитании росийских младых детей, чтоб оных в малое время в такое совершенство поставить, дабы Вашего величества все гражданские и воинские чины в коллегиях, губерниях, судех, канцеляриах, магистратах и прочая своими природными подданными наполнить». На полях мемориала Фика мы читаем резолюцию Петра I: «Зделать Академию, а ныне приискать из руских, хто учен и к тому склонность имеет» (ЗА, 269). Идея создания Академии как учебного учреждения для подготовки государственных служащих была реализована указом от 10 ноября 1721 г., когда Петр I распорядился: «Учинить школу, где учить подьячих их делу, а именно: цыфири и как держать книги ко всякому делу пристойныя. И кто тому не выучится, к делам не употреблять». В школы разрешалось принимать не только детей приказных, но и дворян, а также и «со стороны, хто похочет быть приказным» (ЗА, 290). В материалах Сената за 1721 г. сохранились документы, позволяющие утверждать, что подобную школу пытались создать, однако следов ее работы обнаружить не удалось (РГАДА, 248, 12, 660, л. 109–112 об.).

Идея образования Академии не противоречила, по мысли Петра I, и намерению готовить служащих в самих коллегиях. Об этом сказано в Генеральном регламенте, и история редактуры соответствующей главы ГР (40‑й) кажется примечательной. В проекте Фика глава имела заголовок «О воспитальщиках при канцеляриях» и содержала рекомендации к обучению молодежи в канцеляриях посредством «прилежного списывания дел в письме и в арифметике». Во вторую редакцию ГР было внесено больше ясности: уточнили заголовок главы 40 («О молодых людях – для обучения при канцелярии»), в конце же главы было приписано – «к чему позволяетца как из шляхетства, так и из других чинов допущать» (ЗА, 400, 441). Потом Петр I переработал главу, внеся в нее существенные поправки, которыми законодательно закрепил идею о гражданской службе русского дворянства как одной из важнейших форм исполнения им обязанностей перед государством и государем. Молодые дворяне поступили в ведение секретаря, обучались всему необходимому, с тем чтобы в будущем «могли происходить в вышние чины по градусам». Заранее отвечая отцам, недовольным судьбой своих отпрысков, попавших в канцелярию и обязанных начинать с самого низа бюрократической лестницы, Петр писал: «Того ради сего фамилиям знатным и шляхетским в укоризну не ставить и дабы всяк ведал, что кроме сего, никто произведен быть в вышней градус и до министерского чина не может». Предусматривал законодатель и равномерное распределение дворянских детей между гражданской и военной службой (ЗА, 400, 549). Уже после утверждения ГР появляется номенклатурное название новой должности – «камер-юнкор». К 13 апреля 1722 г. относится указ Петра I: «О коллегии юнкоров – внести в должность коллегий всех статских», а также в сжатые сроки пополнить состав коллегий камер-юнкерами (Бычков, с. 465–466). Так, с 1722 г. камер-юнкеры стали одной из групп служащих коллегий, что было, в общем, продолжением традиций приказной системы. В приказах всегда находились молодые люди, которые обучались канцелярскому труду. В одном из донесений Канцелярии рекрутного щета о таких малолетних «неокладных» (т. е. внештатных) подьячих говорилось, что «в Канцелярии сидят они только для обучения письма у приказного дела потому, что в приказной чин, не обучася из малолетства, отнюдь вступить невозможно, ибо оной чин весьма многотруден, а малолетние чрез обучение и страх принуждены бывают к приказному делу рачение иметь, и ежели из оных кто чрез многой свой прилежной труд покажет себя по оному делу достойна, то таковых, по усмотрению судейскому, в окладные молодые подьячие пишут» (РГАДА, 286, 3, 2, л. 213 об.). Те же требования предъявлялись и к коллежским камер-юнкерам, причем институт камер-юнкерства был поставлен на «регулярное» основание и отчетливо ориентирован на решение важной социальной задачи – приучить дворянство к канцелярскому труду и добиться, чтобы весь государственный аппарат снизу доверху состоял из дворян.

В том же направлении действовал и указ от 31 января 1724 г., который запрещал определять в секретари недворян, чтобы они не могли «в асессоры, советники и выше происходить». Только для наиболее способных подьячих, которые «какое знатное дело покажет или заслужит», делалось исключение: после освидетельствования в Сенате их могли назначать в секретари и производить в дворянство. Так пытались поднять престиж гражданской службы в глазах дворянства, хотя молодым людям, ставшим камер-юнкерами, легкой жизни не обещали. В 36‑й главе ГР отмечалось: «Сего смотреть в коллегиях накрепко, дабы в том манны не было и под видом учения гулянья, за что будут члены коллежские жестоко наказаны» (ПСЗ, 7, 4448). 5 февраля 1724 г. было приказано в каждую коллегию выбрать из дворянских детей, учеников Морской академии, 100 человек и разослать их по коллегиям. Указ этот был реализован: летом 1724 г. 79 учеников после смотра в Сенате были направлены в коллегии «по плепорции и чтоб оные в обучении приказных порядков поступали» (РГАДА, 248, 31, 1924, л. 23; ПСЗ, 7, 4457; РГАДА, 248, 31, 1934, л. 39).

Как показало время, мечты Петра I сделать бюрократический аппарат сплошь дворянским за счет постоянного пополнения его дворянскими отпрысками не осуществились. В марте 1726 г. в своем докладе Верховному тайному совету Сенат отмечал: «Ис колегей и канцелярей доносят, что определенные юнкоры приказных дел еще не обучились и достойных к секретарскому чину никого нет». В то же время в докладе говорилось, что производству в секретари из приказных препятствует упомянутый выше указ от 31 января 1724 г., который требует от них «показания знатных дел и служеб». В итоге «в секретарях ко отправлению дел обстоит немалая нужда». Чтобы не останавливать делопроизводство, Верховный тайный совет 1 апреля 1726 г. разрешил, «покамест определенныя из шляхетства юнкоры приказным делам обучатца», производить в секретари из приказных (РИО, 55, 181, 194). Так отказались от петровской идеи вовлечения дворянства в канцелярскую службу. Этому отказу верховников от предначертаний Петра I способствовали как традиции пренебрежительного отношения дворян к работе «крапивного семени» – подьячих, так и скрытое сопротивление «королей канцелярии», вероятно не очень-то стремившихся обучать секретам своего мастерства дворянских отпрысков, которые могли оказаться серьезными конкурентами для детей приказных. Между тем жизнь детей подьячих и дьяков, как правило, была тесно связана с канцелярией, и отцы-приказные, в традициях прошлого, видели в детях продолжателей своего бессмертного дела. В списках служащих государственных учреждений 1720‑х гг. наряду с камер-юнкерами упоминаются и «пищики для обучения письма» или «пищики для науки письма, без определения». В основном это молодые люди 15–20 лет от роду (РГАДА, 248, 13, 721, л. 271 об., 279). По-видимому, в «пищиках без определения» продолжал жить старинный институт подготовки молодых подьячих в самих учреждениях, что всегда было единственным и достаточно эффективным способом пополнения канцелярий людьми.

Наконец, на самом низу служебной лестницы находились «нижние служители» коллегий. У шведов это были вахмистры и сторожа. При переводе проекта Фика о штатах они называются по-разному: то «приказные ходоки», то просто «ходоки», то «приказные служители» и т. д. В проекте же штата Штатс-контор-коллегии мы читаем: «Вахмистер – по-русски сторож» (РГАДА, 248, 2, 42, л. 295). В «Реестре штату» 1720 г. закрепляются два основных названия должностей для категории низших служителей коллегий – «вахмистры» и «сторожа». Обязанности незатейливы, но хлопотливы, как и у старых приказных сторожей и рассыльщиков: круглосуточное дежурство в учреждении, уборка помещений, топка печей и разнообразные курьерские обязанности в пределах города (глава 46 ГР).

К началу коллежской реформы состав Сената резко сократился. Смерть в 1718 г. Т. Н. Стрешнева, а еще раньше – Н. П. Мельницкого и Г. А. Племянникова, назначение рижским губернатором князя П. А. Голицына, опала князей Г. И. Волконского и В. А. Апухтина, отстранение от должности князей М. В. Долгорукого и П. М. Апраксина – все это привело к тому, что в конце 1718 г. в Сенате оставались только И. А. Мусин-Пушкин, князь Я. Ф. Долгорукий и М. М. Самарин. После утверждения Должности 1718 г. Сенат сразу же пополнился девятью членами. Ими стали светлейший князь А. Д. Меншиков, А. А. Вейде, граф Ф. А. Апраксин, граф А. А. Матвеев, граф П. А. Толстой, князь Д. М. Голицын, граф Я. В. Брюс, граф Г. И. Головкин и барон П. П. Шафиров. Все они, кроме вице-канцлера Шафирова, были президентами. Если учесть, что старые члены Сената Мусин-Пушкин и Долгорукий были тоже президентами (соответственно – Штатс-контор- и Ревизион-коллегии), а Самарин в протоколах 1719 г. более не упоминается, то можно считать, что Сенат как коллегия президентов был полностью сформирован.

Впоследствии Сенат продолжал пополняться новыми членами. По указу от 20 февраля 1721 г. князю Д. К. Кантемиру был объявлен чин тайного советника и он был назначен сенатором (ЗА, 286). Бывший молдавский господарь активно работал в Сенате в 1721 г. и в первой половине 1722 г., но затем по болезни (о чем он подал челобитную) фактически выбыл из числа действующих сенаторов (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 167, 191).

9 января 1723 г. был объявлен указ Петра I о том, что в связи с расследованием публичной ссоры между Шафировым и обер-прокурором Сената Г. Г. Скорняковым-Писаревым, унизившими тем самым достоинство высшего правительственного учреждения, «им, покамест по делу указ будет, [в Сенате] не присутствовать» (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 8 об.). Для сенатора Шафирова «покамест» вскоре превратилось в лишение сенаторского чина и ссылку. 15 февраля по тому же делу были «объявлены вины» князьям Г. Ф. Долгорукому и Д. М. Голицыну. Они, обвиненные в попустительстве безобразной сцены в Сенате, были оштрафованы, лишены всех чинов и посажены под домашний арест. Через четыре дня секретарь Петра А. В. Макаров сообщил им, что император прощает их прегрешения и жалует «прежними чинами». Для Долгорукого это приключение оказалось роковым – в начале августа он умер (История Сената, 1, с. 129). Указом от 10 августа 1723 г. в Сенат был назначен известный дипломат князь В. Л. Долгорукий, который, как сообщает сенатский журнал, «по тому [указу] он в Сенате и засел» (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 242 об.).

Два года работы Сената – коллегии президентов (1718–1719 гг.) – показали несбыточность надежд Петра создать эффективную коллегию коллегий. Во-первых, президенты, занятые организацией работы своих собственных коллегий, оказались перегружены работой и сенаторскими обязанностями занимались во вторую очередь. Между тем, по словам Петра, «правление сего государства, яко нерасположенного пред сим, непрестанных трудов в Сенате требует» (ЗА, 294). Во-вторых, неэффективной оказалась сама идея совмещения сенаторских и президентских обязанностей. Реальность была такова, что в указе от 12 января 1722 г. Петр признал неудачу своей затеи и по этому поводу заключил: необходимо, чтобы «сенацкие члены партикулярных дел не имели», а занимались бы только государственной реформой и правосудием и «смотрели б над коллегиями, яко свободные от них, а ныне сами, будучи во оных, как могут, сами себя судить?». Новый план был таков: все сенаторы-президенты, за исключением президентов Военной, Адмиралтейской, Иностранных дел, а также Берг-коллегии, освобождались от президентства и оставались только сенаторами. На их место в коллегиях назначались другие люди (ЗА, 294, 298).

Освободившись от коллегий, сенаторы были обязаны чаще, чем прежде, приходить на заседания Сената. Исключение делалось только для Меншикова, Головкина, Шафирова, Апраксина и Брюса, которые были обязаны являться в Сенат, как писал Петр, для решений о публикации новых указов, «когда суд генеральной», когда «какое новое дело, решения требующее» и, наконец, «когда я присутствую» (ЗА, 294). Правда, уже в мае 1722 г. Петр указал, что освобожденные президенты из‑за недостатка людей в Сенате должны там пока заседать регулярно (ЗА, 309).

Изменения, внесенные указом 1722 г., отразились и на Должности Сената, которая была к этому времени уже завершена. Теперь, из последней ее редакции, следовало, что «Сенату надлежит состоять ис тайных действительных и тайных советников, кому от нас ныне повелено и впредь повелено будет, и сидеть по рангам» (ЗА, 334, 295). Эта формулировка Должности, подписанной императором 27 апреля 1722 г., появилась в связи с изданием 30 января 1722 г. Табели о рангах, которая оформила новую лестницу чинов. Примечательно, что среди новых чинов нет чина «сенатор». В своем мнении о проекте Табели о рангах от 20 сентября 1721 г. сенаторы коснулись проблемы своего статуса. Они считали, что если в Швеции канцлер – «из сенаторов старшей королевской советник», то логично, чтобы в России сенаторы – тайные действительные советники – были в одном ранге с полными генералами, что и есть во Франции, не говоря уже о Дании, где они даже выше полных генералов (Евреинов, с. 75). Петр согласился с замечаниями сенаторов, что отразила Должность Сената 1722 г. Однако так и осталось неясно, почему должность сенатора (в отличие, например, от должности президента коллегий) не была введена в Табель о рангах. Лишь отмечая этот факт, новейший исследователь Табели о рангах С. М. Троицкий оставляет вопрос открытым для новых поколений исследователей (Троицкий (1974), с. 85).

В последние годы жизни Петр ввел в Сенат двух генералов, с тем чтобы они переменялись погодно. Это были генералы А. Ушаков и Г. Юсупов (РГАДА, 248, 31, 1939, л. 2–19). Еще раньше, с 23 октября 1724 г., сенатские протоколы стал подписывать генерал князь А. И. Репнин, ставший с 20 января 1724 г. взамен А. Вейде вице-президентом (точнее – вторым президентом) Военной коллегии (РГАДА, 248, 31, 1932, л. 52; ЗА, 321).

Теперь остановимся на таком важном аспекте деятельности Сената, как режим его работы. Должность Сената уделяет распорядку деятельности высшего правительственного учреждения немало места. В принципе на Сенат в полной мере распространялись нормы Генерального регламента, но Петр, учитывая его особое положение, счел возможным особо остановиться на режиме работы Сената. Выше уже отмечалось, что регламентация работы – явное свидетельство усилившейся бюрократизации государственного аппарата. Эта тенденция прослеживается еще в истории Консилии министров, а потом Сената и резко нарастает во времена реформы коллегий.

Согласно Должности 1722 г., принципы коллегиальности в решении дел остаются по-прежнему основополагающими для Сената: после зачтения обер-секретарем материалов дела и справок присутствующие члены сенатского совета высказывали свои мнения, а затем голосовали, секретарь записывал результаты голосования, а сенаторы подписывали протокол (ЗА, 334). Но не только в подтверждении известных по Генеральному регламенту принципов состояла цель Должности Сената. Она, в особенности в редакции 1722 г., написана автором под сильным впечатлением многолетней работы Сената, со знанием той обстановки, которая там сложилась. Многие пункты Должности регламентируют процедуру обсуждения дел и поведение сенаторов. Если отталкиваться от запретительных предписаний Должности, то нетрудно воссоздать совсем неакадемическую обстановку заседаний Сената, члены которого мало заботились об уважении друг друга, не думали о соблюдении дисциплины, поддержании высокого предназначения Сената как высшего правительственного учреждения. В указе 2 октября 1718 г. Петр предупреждал сенаторов, чтобы на заседаниях «лишних слоф и болтанья не было, но то время ни о чем ином, только о настоящем говорить», и далее следовало уже цитированное выше место указа о перебивающих друг друга и галдящих, как торговки на базаре, государственных мужах. В Должности Сената 1722 г. император вновь возвращается к этой теме: «Когда какое дело будет слушать, тогда между собою не говорить», как и вообще запрещал в Сенате «разговоры иметь о посторонних делах, которые не касаются к службе нашей, меньше ж кому дерзновение иметь бездельными разговорами или шутками являтися». Предусматривались в Должности перерывы для обсуждения спорных вопросов, на время которых генерал-прокурор пускал песочные часы и «как то время пройдет, тогда сесть всем по своим местам и по вышеписанному голосы свои давать снизу один по другому (т. е. от младшего к старшему. – Е.А.). И, дав голосы, решать, а больши показанному времени в решении продолжения не чинить». Генерал-прокурор был обязан напоминать сенаторам об их высокой ответственности, обязанности «о монаршевской и государственной пользе неусыпное попечение и доброе простирать и все, что вредно может быть всемерно отвращать» (ЗА, 334). Все эти цитаты важны для понимания не только конкретных обстоятельств, связанных с реорганизацией Сената, но и для уяснения замысла Петра, стремившегося разработать кодекс новой морали государственного служащего – деятеля активного, ответственного, серьезного, воспитанного, проникнутого духом бестрепетного и самоотверженного служения монарху, государству, правде и справедливости. Нарушение утвержденных законом норм поведения сенатора Петр рассматривал как серьезное государственное преступление. События начала 1723 г. показали, что такой вывод не является преувеличением.

Речь идет о деле Шафирова–Скорнякова. Суть происшедшего состояла в нарушении двумя сановниками Должности Сената и других законов, определявших процедуру обсуждения дел на заседании Сената, и кодекса поведения должностных лиц. Сенатор Шафиров обвинялся в неподчинении обер-прокурору, который требовал, чтобы Шафиров, руководивший внешнеполитическим ведомством, покинул зал заседаний на то время, пока будет обсуждаться дело, присланное из Коллегии иностранных дел. Согласно обвинительному заключению, Шафиров «не только не послушал, но и с жестокостию отказал, что он его (обер-прокурора Скорнякова-Писарева. – Е.А.) не слушает и вон нейдет, и в том явился велением и волею явный преступник указу». Кроме того, в ходе следствия выяснилось, что Шафиров приказал секретарю Кирееву подготовить сенатский приговор о выдаче брату вице-президента Коллегии иностранных дел М. П. Шафирову жалованья за месяцы, в течение которых последний нигде не работал. Оказалось, что этот приговор «о даче лишнего жалованья» М. П. Шафирову не соответствовал смыслу выписки по внесенному в Сенат делу и появился как результат давления вице-канцлера на сенатского секретаря. Преступление Шафирова было очевидно, ибо он, минуя обер-секретаря и обер-прокурора, попросил подписать приговор князей Г. Ф. Долгорукого и Д. М. Голицына, что те и сделали. В итоге, как отмечалось в приговоре суда, «барон Шафиров в таком малом деле, забыв свою присягу, не яко сенатор противно указу и должности поступил, но яко хищник или тать учинил, чего не только ему – такой поверенной персоне, но и нижним канцелярским служителям весьма чинить было не довелось». Обер-прокурор же Григорий Скорняков-Писарев обвинялся в менее тяжком преступлении: «При объявлении указа (о выходе Шафирова. – Е.А.) с ним, бароном Шафировым, бранился и учинил в Сенате великий крик и шум, что было им в таком освященном месте чинить отнюдь не довелось», а, напротив, обер-прокурору надлежало прервать заседание, подать Сенату письменную «протестацию» и доношение императору и затем «выттить вон в знак того, что в Сенате не по указу делают». Вышний суд, учрежденный из непричастных к делу сенаторов и военных, вынес суровые приговоры: Шафирова – казнить, а Скорнякова – записать в солдаты, при одновременном лишении обоих всех их чинов, наград и имущества. Петр утвердил приговор в части, относящейся к Скорнякову, а о Шафирове написал: «Учинить все по сему, кроме действительной смерти и сослать на Лену» (Иванов (1859), с. 47–51). 15 февраля 1723 г. журнал Сената отмечал: «На площади пред Сенатским крыльцом (казнь происходила в Москве. – Е.А.) учинена экзекуция. А именно барон Петр Шафиров возложен был на учиненный вновь рундук и по объявлении его вины, кладен был на плаху и над шеею ево палач держал топор. А после того ему объявлено, что Е. в., памятуя его прежняя службы, пожаловал ево животом и указал сослать в ссылку» (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 68–68 об.). Столь суровыми мерами Петр стремился показать сенаторам, что утвержденные им законы обязательны для всех и никто в случае их нарушения не избежит кары.

До нашего времени дошел журнал заседаний Сената за 1723 г. Он позволяет рассмотреть, как в течение целого года работало высшее правительственное учреждение Петровской эпохи. Данные обобщены в приведенных ниже таблицах и представляются репрезентативными, так как 1723 г. был годом стабильной деятельности Сената в новых условиях, когда штаты, распорядок его работы к этому времени окончательно сложились. Всего за 1723 г. состоялось 165 заседаний сенатского совета, т. е. в среднем по три заседания в неделю. Такой частоты заседаний требовал в своем указе от 5 февраля 1723 г. и Петр: «Сидеть в Сенате неотложно по три дня в недели, а ежели нужда будет, то и более» (ЗА, 300). Чаще всего в месяц было 14–15 заседаний, кроме марта, когда Сенат и другие учреждения перебирались из Москвы в Петербург, после долгого пребывания в старой столице в связи с Персидским походом Петра I.

Всего на заседаниях присутствовало 13 членов Сената. Таблица 1 показывает степень участия каждого из сенаторов в работе Сената. Из упомянутых в списке 13 человек почти сразу же выбыли двое (Шафиров и Скорняков-Писарев). Лишь два раза приезжал в Сенат Яков Брюс. Крайне редко (в отличие от прежних лет) посещал Сенат И. А. Мусин-Пушкин, лишь в первой декаде бывал на заседаниях князь Д. М. Голицын, оставленный в Москве руководить Московской конторой Сената. В августе 1723 г., как уже отмечалось, умер князь Г. Ф. Долгорукий, лишь с октября стал чаще появляться в Сенате Меншиков. Его деловая активность явно зависела от присутствия в Сенате самого государя. С 1 октября до конца декабря 1723 г. Меншиков посетил 24 заседания Сената, и на 12 из них присутствовал сам Петр. Таким образом, данные сенатского журнала позволяют отметить, что тяжесть текущей работы в течение 1723 г. лежала в основном на трех сенаторах – Головкине, Апраксине и Толстом, которые были постоянными участниками заседаний. Естественно, что постоянно присутствовали либо генерал-прокурор Павел Ягужинский (не учтенный в сенатском журнале), либо обер-прокурор, которым с 10 января стал Иван Бибиков. Почти на 100 заседаниях сенатского совета из 165 (60,6%) присутствовало 3–4 сенатора, т. е., как правило, Головкин, Апраксин, Толстой и еще кто-нибудь. Этот кворум допускался законом от 4 марта 1723 г., в котором было сказано: «Меньше трех сенаторов не слушать» (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 112 об.).

Таблица 1. Участие сенаторов и обер-секретарей в работе Сената в 1723 г.

Источник: РГАДА, 248, 31, 1992, л. 2–348 об.

На долю многолюдных заседаний Сената, когда места за столом занимали 5–8 сенаторов, приходилось 12,7% заседаний (21), причем на 17 из них бывал Петр. Наиболее представительным стало заседание 19 февраля 1723 г. в Москве, когда в присутствии Меншикова, Апраксина, Головкина, Брюса, Толстого, Матвеева было публично объявлено помилование сенаторам князьям Долгорукому и Голицыну. Если бы на это заседание приехали Мусин-Пушкин и Кантемир, то 19 февраля Сенат собрался бы в полном составе, т. е. в количестве 10 человек.

Отсутствующие члены Сената были обязаны извещать учреждение заранее в письменной форме, указав при этом причину своей неявки, как это сделал 22 ноября 1723 г. Меншиков, сославшись на свою болезнь (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 321). Но этот случай нужно признать исключительным – во всех остальных 128 заседаниях (столько заседаний светлейший пропустил) о причинах своего отсутствия Меншиков объяснений не давал, впрочем, как и многие его коллеги по Сенату. При этом, надо полагать, лень была сильнее страха – все прекрасно знали высокую требовательность Петра, который, даже молясь Богу, строго оглядывал паству в церкви и 8 мая 1723 г. приказал канцлеру Головкину объявить в Сенате, что император «вчерашняго дня во время всенощной изволил ему говорить, что во время дней праздничных в присутствии Е. в. в Троицкой церкви министры и колежские президенты, и члены многие не бывают» (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 172 об.). Становится понятной причина необыкновенного многолюдства сенаторов на тех 27 заседаниях Сената, когда в них участвовал государь.

Обсуждение каждого доклада не вело сразу к вынесению резолюции Сената. Часть доношений отправлялась в Сенатскую канцелярию для подготовки к докладу («Разсуждено оное доношение и письма принять и из указу выписать, что к тому принадлежит, и предложить немедленно» или «Справитца, а по справке доложить» – РГАДА, 248, 31, 1922, л. 2 об., 20). Некоторые решения требовали большой дополнительной работы с привлечением справок и чиновников из других учреждений. Так, заслушав 9 января 1723 г. доклад Главного магистрата о продаже привозных товаров, сенаторы постановили: «А о том разсуждено по оному делу о всем изследовать и кого надлежит допросить, и о складке откупов, и о чем Камер-колегии ответствовать надлежит, о том и спрашивать в Ревизион-конторе, и по изследовании то дело привесть ко окончанию и, выписав принадлежащие указы и подписав мнение, внесть в Сенат» (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 8). Таких примеров много – из 420 решений Сената, вынесенных за 1723 г., на долю постановлений типа «Сделать выписки», «Взять к делу», «Отложить», «Справиться», «Выписать и внесть» приходится почти пятая часть (82 постановления).

В особо трудных случаях Сенат не решался вынести определенное суждение и постановлял: «Выписав, доложить Е. в.», «Разсуждено доложить о том Е. и. в.», «Справитца, а по справке доложить о том Е. и. в.». Подобных резолюций в течение года было вынесено 32, или 7,6% от общего количества принятых решений. Такая практика обращений к царю все же не была постоянной, Сенат являлся в общем учреждением дееспособным и успешно решал многочисленные сложные вопросы государственного управления.

Решение по каждому делу заносилось секретарем в журнал в виде одной из нескольких принятых тогда резолютивных фраз: «По многим разговорам разсуждено…», «При том имели разговор и разсуждение…», «Разсуждено…», что в принципе равнозначно современному «Слушали и постановили…». На основе журнальной записки составлялся основной документ бюрократического цикла – протокол. К его созданию подходили с особым тщанием, порядок его оформления не раз становился предметом особого рассмотрения Сената. Так, 30 января 1723 г. было единодушно постановлено, что приписки-дополнения на полях протокола делать непозволительно, а необходимо переписывать весь протокол. Позже было решено, что в спорных делах «чинить приговоры с изъяснением» (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 23 об., 40, 194 об., 196). Лишь после соблюдения этих и многих других формальностей следовало слушание протокола, и если все члены Сената были единодушны («объявили свое мнение к протоколу согласно»), то протокол всеми подписывался (РГАДА, 248, 31, 1882, л. 177, 201 и мн. др.). Если же дело вызывало разногласия, то решение его зависело от голосования, результаты которого фиксировались в особой «сентенции», или в протоколе голосования. Так, 13 июля 1719 г. сенаторы приказали записать по поводу решения 8 июля 1719 г. о даче подорожных: «Быть по помянутой сентенции июля 8‑го дня для того, что в оной сентенции голосов более, а именно четыре, а протестовали два» (РГАДА, 248, 31, 1882, л. 134 об.). Но, как и в делах коллегий, особых разногласий журналы Сената не отмечают.

Впрочем, с процедурой подписания протокола не всегда все обстояло гладко, особенно тогда, когда подьячие начинали собирать по домам подписи отсутствовавших на заседании. Журнал 1723 г. за 10 января отметил инцидент: подьячий Яковлев, посланный к Меншикову с протоколами, вернулся в Сенат и сообщил, что «тех приговоров светлейший князь не подписал для того, что он при разсуждении о том деле при закрепе и в Сенате не был». В другой раз Меншиков заявил, что «того приговору он не закрепит, а пришлет на то [свое] мнение» (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 12, 25–25 об.). Не исключено, что Меншиков просто-напросто капризничал, требовал к своей персоне особого почтения, ибо, когда ему доставили на дом протокол, никем до него не подписанный, с объявлением: «Буде он тому согласует, чтобы подписал, а они (т. е. другие сенаторы. – Е.А.) после подпишут», то светлейший, без долгих разговоров, сразу же поставил свою подпись под протоколом (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 51).

Особенно острым был конфликт Меншикова с генерал-прокурором Ягужинским. Истоки этого конфликта уходили своими корнями в прошлое, были связаны с отчаянной борьбой за власть, за влияние на Петра. Капризы Меншикова затрудняли работу Сената, и 4 марта 1723 г. Ягужинский предложил новый порядок, при котором протокол, подписанный тремя-четырьмя сенаторами, т. е. кворумом присутствия, всеми остальными, отсутствовавшими в тот день на заседании, подписывается автоматически, без представления самого дела, «на веру». Сенаторы, облегчая себе жизнь, одобрили инициативу Ягужинского (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 112–112 об.).

Если просматривать сплошь, один за другим, протоколы Сената нескольких лет, то можно усмотреть определенную закономерность в порядке подписания важнейшего делопроизводственного документа при формальном равенстве членов коллегиального совета. Сохранились протоколы с лакунами в столбцах подписей под текстом протокола. Эти лакуны явно предназначались для подписи отсутствовавшего в данный момент сановника, стоящего в неформальной иерархии выше уже поставивших свои имена сенаторов. Провести статистический анализ протоколов за 1720‑е гг. XVIII в. не представляется возможным, но протокольная книга за октябрь–ноябрь 1723 г. позволяет проиллюстрировать вышесказанное. По иерархии подписей на протоколах Сената оказалось возможным составить таблицу 2, в которой учтена своеобразная «сумма мест» каждого из подписавших протокол, а значит, отражается степень его влияния, весомости в Сенате и государстве.

Таблица 2. Место подписей сенаторов на протоколах Сената за октябрь–ноябрь 1723 г.

Источник: РГАДА, 248, 316, 1920, л. 1–76.

Из таблицы 2 следует, что первая тройка сенаторов (Меншиков, Головкин и Апраксин) – бесспорные лидеры, ставившие подписи под протоколами Сената первыми. Менее влиятельна вторая группа сенаторов – Толстой, Матвеев, Долгорукий и Мусин-Пушкин, причем из всех сенаторов последний был старейшим и формально мог быть первоприсутствующим, как некогда был князь Я. Ф. Долгорукий. П. А. Толстой подписал первым всего два из 39 протоколов, но в обоих случаях – тогда, когда не было упомянутой тройки сенаторов.

Меншиков был, конечно, «самым равным из равных» – в 9 протоколах из 10 он ставил свою подпись первым. Анализ протоколов, подписанных одновременно Меншиковым, Головкиным и Апраксиным (а их было 7), показывает, что преимущество Меншикова в ведущем трио бесспорно: в 6 случаях из 7 он ставил свое имя на первой строке, сразу же после текста протокола. Возле его знаменитого автографа, написанного огромными, неуклюжими «печатными» буквами (что лишний раз свидетельствует о неграмотности этого почетного члена Британского королевского общества, выучившего только свою подпись), пять раз пристраивал на той же первой строке свою подпись Федор Апраксин и трижды – Гавриил Головкин. И в других случаях подпись Апраксина была часто выше подписи канцлера, особенно когда Меншиков не подписывал документ. Протоколов, подписанных Апраксиным и Головкиным и не подписанных Меншиковым, сохранилось 27. На большинстве из них подпись Апраксина размещается выше подписи канцлера Головкина. Все это позволяет предполагать, что, несмотря на формальное равенство членов сенатской коллегии, значение каждого члена в деятельности Сената было различным, лидерство одних и подчиненное положение других определялось сочетанием многих причин и обстоятельств, не имевших прямого отношения к собственно Сенату. Конечно, и в его стенах шла упорная борьба за власть и влияние. Протоколы 1719–1720 гг. убеждают исследователя, что Апраксин в это время явно уступал пальму первенства и Меншикову, и Головкину, и даже Мусину-Пушкину, а иногда и другим членам Сената. В 1723 г. мы наблюдаем иное положение – подпись Апраксина в протоколах прочно утвердилась на втором, после Меншикова, месте. В случайность этого поверить весьма трудно.

В деятельности Сената как государственного учреждения можно выделить два основных аспекта: управление и судопроизводство. Уже большинство дореволюционных историков-юристов отрицали наличие законодательных функций Сената. Критикуя точку зрения С. А. Петровского, допускавшего существование такой функции у Сената, Н. М. Коркунов писал в рецензии на монографию Петровского: «О законодательстве тут не может быть и речи. Постановление, издаваемое под условием последующего одобрения со стороны высшей власти и под страхом ответственности перед ней, никак нельзя подвести под понятие закона как выражения воли власти верховной, ни перед кем не ответственной… Сенат во все время царствования Петра имел не законодательную, а распорядительную власть» (Коркунов (1875), с. 289). А. Н. Филиппов, разделяя точку зрения Коркунова (а еще раньше ее высказал А. Д. Градовский (Градовский (1876), с. 259)), прибавлял: «Закон с формальной точки зрения есть норма, исходящая исключительно от верховной власти, а таковая власть принадлежала, конечно, только Петру» (История Сената, с. 296). Филиппов также считал, что Сенат не законодательствовал, а выполнял различные задания Петра по сбору законодательного материала, готовил, обсуждал, корректировал, разъяснял законы, находясь при этом под постоянным контролем царя. Такая точка зрения полностью подтверждается источниками и кажется мне не требующей новых доказательств.

Правительственная функция Сената была главной в его деятельности. С конца 1717 г. Сенат стал центром проведения коллежской реформы (сбор информации, обсуждение и утверждение штатов, регламентов коллегий, выбор кандидатур в президенты и члены коллегий и др.), а затем уже руководил работой новых центральных учреждений. Согласно Должности Сената 1722 г., отношения коллегий и Сената строились следующим образом: сенаторы рассматривали лишь те дела, которые «в той коллегии решить невозможно» (ЗА, 334). Эта основополагающая норма Должности, необходимая, чтобы способствовать выделению из обильного потока обычных, «неспорных» дел (т. е. имеющих законодательную основу для решения) только тех, которые такой основы не имели, утверждалась указом от 1 августа 1723 г. В сентябре 1724 г. Сенат, столкнувшись с тем, что ему по-прежнему докладывают дела, имеющие точные к исполнению законы, вынужден был особо подчеркнуть, что «дела, которые точные указы имеют, таких отнюдь в Сенат не приносить и доношений не подавать». Тогда же уточнялся и порядок документации при обсуждении коллежского доклада и оповещения о принятом постановлении. Коллегия, получившая резолюцию Сената на свой доклад, была обязана разослать ее по всем другим коллегиям в качестве обязательного указа (РГАДА, 248, 31, 1932, л. 4–6 об.). Несколько раньше Сенат запретил обращаться к нему с делами коллегий, которые «касаются до другого колегия», без предварительного «сношения з другими колегиями и канцеляриями» (РГАДА, 248, 31, 1932, л. 87 об.; РГАДА, 248, 31, 1916, л. 87–88). Да и сами спорные дела, требовавшие «рассуждения» сенаторов, можно было приносить в Сенат в строго определенные дни, а получить решение по делу имели право только президенты или члены коллегии (РГАДА, 248, 31, 1932, л. 4–6). Однако, как и в других сферах своей деятельности, Сенат не смог достичь точного исполнения продиктованных им законов.

Таблица 3. Источники постановлений Сената за 1723 г.

Источник: РГАДА, 248, 31, 1922, л. 2–348 об.

Обобщая, можно утверждать, что Сенат стал для коллегий главным начальствующим органом. Он координировал деятельность коллегий, регулярно заслушивал доклады из коллегий, утверждал или отменял их постановления, разрешал споры между ними, проводил совместные с коллегиями (иногда с двумя-тремя) заседания (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 61, 277). Журналы Сената за 1723 г. позволяют рассмотреть некоторые количественные данные по деятельности Сената как высшего правительственного учреждения. За 1723 г. Сенат рассмотрел не менее 438 дел, в основе которых лежал какой-то определенный документ – указ, доклад, рапорт, доношение и т. д. В таблице 3 данные об этом обобщены.

Итак, более трети (точнее – 35,6%) входящих в Сенат бумаг 1723 г. – это доклады, рапорты, доношения центральных учреждений, бо́льшая часть из которых, как мы видели раньше, являлась коллегиями. Как следует из журналов Сената, наиболее часто по своим делам в Сенат обращались Военная и Камер-коллегии, что кажется естественным – финансовые и военные дела всегда были в центре внимания тогдашней власти. Значительная доля входящих документов – это указы Петра и составленные на основе устных распоряжений императора письма кабинет-секретаря Макарова (64, или 14,6%).

Рассматривая исходящие бумаги Сената за 1723 г. (таблица 4), выделим несколько важнейших адресатов постановлений и запросов Сената. И опять же, как в случае с таблицей 3, мы сразу отмечаем тот факт, что Сенат был прежде всего органом управления центральными учреждениями – коллегиями. Если исключить из формального числа адресатов Сената структурные подразделения самого Сената (Канцелярию и конторы), то место коллегий – адресатов Сената возрастает до 78,9% (235 из 298), причем 101 исходящий документ предназначался Камер-, Штатс-контор- и Военной коллегиям.

Таблица 4. Адресаты постановлений и запросов Сената за 1723 г.

Источник тот же, что и таблицы 3.

Таблица 5. Распределение дел, рассмотренных Сенатом в 1723 г.

Источник тот же, что и таблиц 3, 4.

Таблица 5 позволяет взглянуть на деятельность Сената в ином аспекте – с точки зрения разновидностей дел и их распределения по отраслям управления.

Вопросы финансирования и обеспечения армии всем необходимым, как и раньше, больше всего занимали сенаторов. Таких дел почти 33% (118). Государственные преобразования привели к существенной перестройке аппарата управления, перемещению служащих из одного учреждения в другое. Все это отразилось на рубрике «Кадровые вопросы», число дел в которой учтено в объеме 26,4% от общего числа их. Через Сенат осуществлялись практически все назначения специалистов и членов коллегий в новые учреждения, строго пресекалась самодеятельность коллегий (История Сената, с. 324).

Законом, по которому проводились выборы, стал утвержденный Петром 18 февраля 1720 г. «Образ балатирования» (ЗА, 280). Петр – истинный автор закона – стремился предусмотреть все мельчайшие детали процесса баллотирования. Это связано с тем, что сама процедура тайного голосования была явлением необычным для России, но еще с тем, что Петр, хорошо зная своих жуликоватых сподвижников, стремился обставить всю процедуру голосования такими условиями, при которых было бы невозможно всякое давление на участников голосования, как и фальсификация выборов. Петр всегда упорно держался за идею устройства, согласно которой детальная и жесткая регламентация всех проявлений жизни государства может обеспечить законность, предохранить от злоупотреблений. Поэтому, согласно «Образу балатирования», стулья выборщиков расставлялись друг от друга на таком расстоянии, «чтоб рукою одному до другова достать было нельзя». Ящик, в один из двух отделений которого опускались шары – «балы», перед началом голосования проверялся всеми присутствующими. Затем выборщики произносили специальную присягу о честном голосовании и подписывали присяжный лист. Из подносимой служащим открытой чаши с черными и белыми шарами из мягкой материи (для того, чтобы соседям не был слышен стук при опускании шара) каждый брал шар и, начиная с президента, клал шар в ящик «по своей совести и присяги с прикрытием епанчи, дабы другой или кто держит ящик не видал, куда рука погнетца». Затем следовал подсчет голосов и составление протокола по результатам голосования (ЗА, 280).

Выборы проходили в Сенате, но выборщиков было всегда больше, чем сенаторов, ибо в их число входили президенты и члены всех коллегий. Новым членом коллегии становился тот, на кого «более белых шаров пало» (РГАДА, 248, 31, 1934, л. 101). Результаты голосования утверждались императором.

Все другие проблемы занимали несравненно меньшее внимание Сената. Так, из таблицы 5 видно, что внешнеполитические проблемы проходили мимо Сената, являвшегося сугубо внутриполитическим органом власти. Судебные функции Сената не нашли отражения в его журнале, хотя в системе правосудия Сенат занимал весьма важное место. Но он был апелляционной инстанцией для тех судебных решений, которые по закону могли вносить Юстиц-коллегия и некоторые не лишенные судебных функций учреждения. В редких случаях Сенат выступал в роли высшего суда первой инстанции. Так было с делом губернатора-вора М. П. Гагарина весной 1721 г. Упомянутое выше дело Шафирова – Скорнякова Петр не решился передать в руки их коллег и приятелей. Для этого дела царь 9 января 1723 г. назначил особый Вышний суд, в который из Сената включил только Брюса, Матвеева, Мусина-Пушкина, а также еще трех генералов и нескольких гвардейских офицеров. Вышний суд и приговорил Шафирова к смертной казни (ЗА, 337; Иванов (1859), с. 46). Основная же масса апелляционных дел шла не непосредственно в Сенат, а к генерал-рекетмейстеру, о работе которого будет сказано ниже.

Для понимания сущности реформы Сената интересно сопоставить данные, приведенные выше, с данными о деятельности Сената на начальном этапе его работы в 1711–1713 гг. Сопоставление показывает изменение функций Сената. Если в 1711–1713 гг. на долю местных учреждений приходилось более половины адресатов сенатских постановлений (50,4%), то в 1723 г. местные учреждения – адресаты Сената составляли лишь 7,4%. Вместе с тем заметна и другая тенденция, параллельная первой: в 1711–1713 гг. доля адресатов – центральных учреждений составляла 29,4%, а в 1723 г. – уже 56,1%. Это свидетельствует не только о переориентации Сената как учреждения, но и о глубинной сути петровской государственной реформы 1718–1724 гг. – резком усилении центральных органов власти, и прежде всего коллегий.

Должность Сената 1718 г. внесла существенные изменения в делопроизводство Канцелярии Сената, и они были непосредственно увязаны с начавшейся коллежской реформой. 19 января 1719 г. появился указ: «Быть в Сенате нижним чинам против колегей». Этим указом в Канцелярии Сената вводились новые должности, часть из которых, правда, уже существовала ранее: секретари, нотариус, актуариус, регистратор, канцеляристы и др. Была изменена и внутренняя структура Канцелярии Сената: дела всех созданных коллегий и губерний были разделены так, чтобы в каждом повытье было по две коллегии и по две губернии. Во главе повытий стояли канцеляристы, назначенные «из сенацких же старых подьячих» (ЗА, 273). Кроме обер-секретаря А. Щукина, в Канцелярию Сената были определены два секретаря – бывшие дьяки С. Иванов и И. Поздняков, которым поручалось управлять делами, «розывытя по коллегиям». Старый подьячий А. Никитин был назначен актуариусом, П. Елесов – регистратором, а С. Волков – нотариусом. Весной 1720 г. регистратором стал и упоминавшийся выше Иван Кирилов, а архивариусом – подьячий средней руки И. Михайлов. Тогда же был определен штат сенатских подьячих, курьеров, а также сенатской роты (ЗА, 273; РГАДА, 248, 11, 605, л. 246–238 об.). Указом от 17 января 1722 г. была создана новая должность экзекутора, наблюдавшего за исполнение указов Сената, о чем Петр давно хлопотал, «чтоб зделат чин при Сенате для эксекуции по указам» (из заметок начала 1722 г. – ЗА, 99, 137, 296).

Нет смысла останавливаться на том, что нового было внесено в само делопроизводство Сената. Оно претерпело существенные перемены, сводившиеся к тому, что в Канцелярии Сената была введена коллежская система делопроизводства, о которой подробно сказано выше. Центральной фигурой канцелярии Сената являлся обер-секретарь, должность которого не имела прямых аналогов в приказной системе. Он руководил всем делопроизводством, получая в два раза больше, чем секретари – бывшие, как и он ранее, дьяками. Обер-секретарем до конца 1720 г. был А. Щукин, а его сменил И. Поздняков (ЗА, 279). Был ли обер-секретарь начальником Канцелярии Сената? Ответить на этот вопрос трудно. Должность Сената об этом умалчивает. С изданием Генерального регламента обязанности обер-секретаря были уточнены и расширены, они явно выходили за рамки Канцелярии Сената. Обер-секретарь, которому поручалось наблюдать, чтобы «все делано порядочно и суетных разговоров, крику и протчаго не было» (ЗА, 279), становился похожим в чем-то на генерал-прокурора. К такому выводу приходишь, когда знакомишься с другими обязанностями обер-секретаря: наблюдать, чтобы дела зачитывались в Сенате по реестру, а «не выбором»; он же устанавливал песочные часы для обсуждения проблем. Вместе с тем в его обязанности входили такие действия, которые генерал-прокурор производить не мог: по истечении времени он должен был подносить сенаторам «бумагу и чернила, дабы всякой свое мнение написал, или спрашивать каждого и записывать каждое мнение». При отказе сенаторов это делать обер-секретарь мог донести о нарушении закона царю. С созданием в 1722 г. должности генерал-прокурора, ставшего официально руководителем Канцелярии Сената, роль обер-секретаря Сената резко изменилась: он мог заведовать только процессом делопроизводства Канцелярии и следить за правильным движением бумаг. В условиях усиления бюрократизма, регламентации и это было важным делом. Обер-секретарь был особой, влиятельной в Сенате, от него многое зависело в Канцелярии. Впрочем, и ответственность его была высока. Обер-секретарь Поздняков лишился в 1723 г. своей должности по делу Шафирова потому, что не проследил за составлением злосчастного для Шафирова протокола о получении денег его братом. В приговоре Вышнего суда было сказано: Поздняков наказан за то, что закрепил подписанный Шафировым и по его просьбе двумя сенаторами протокол, не посмотрев, «право ль оной и по указом ли сочинен и соглас<[но>] ли [протокол] с выпискою написан, а не освидетельствовав того подлинно, закреплять и в том на секретаря надеяться [ему] не надлежало, понеже за секретарями и прочими канцелярскими служителями должность смотреть его, обер-секретарская» (цит. по: Иванов (1859), с. 47).

Сохранившиеся источники позволяют проследить за изменениями структуры и численности служащих Сената и его филиалов. По сводной ведомости 1718 г. в Сенатской канцелярии было 103 служащих. Если к ним прибавить 48 служащих Расправной палаты, то общая численность подьячих составит 151 человек. (РГАДА, 248, 2, 42, л. 276). Данные за 1719 г. свидетельствуют об уменьшении числа приказных в Канцелярии Сената – их осталось всего 47 человек. Это связано с формированием коллегий, кадры канцелярий которых брались из числа опытных сенатских приказных (РГАДА, 248, 11, 605, л. 236–238 об.). Уже в 1720 г. число сенатских приказных возросло до 72 человек (РГАДА, 248, 11, 606, л. 195–196). В дальнейшем, в особенности с появлением сенатских контор, численность служащих непрерывно возрастала. За 1723 г. полных сведений о числе приказных в системе Сената найти не удалось, но только в трех конторах (Герольдмейстерской, Рекетмейстерской и Ревизион-конторе) было 94 человека, т. е. почти столько же, сколько было в Канцелярии Сената в 1718 г. (РГАДА, 286, 3, 2, л. 387–390).

На следующем этапе, как показано выше, началось сокращение штатов всех учреждений. Сокращение коснулось и Сенатской канцелярии. Это видно при сравнении состава упомянутых контор. В них осталось только 38 служащих (Кирилов, с. 37). Но это не означало, что общее число служащих Сената сократилось (сами сенаторы не учитываются). По данным табели Кирилова, в 1726 г. в Сенате было 108 служащих, в Московской конторе – 29, а в Фискальской канцелярии – 18, всего 163 человека (Кирилов, с. 36–37, 45, 111), т. е. в 2,3 раза больше, чем в 1720 г. Соответственно, возросли и расходы на жалованье. Если в 1718 г. они составляли около 11,5 тысячи рублей, в 1720 г. – не менее 14 тысяч, то в конце 1724 г. Петр утвердил мнение Сената, просившего на жалованье своим служащим как минимум 25,8 тысячи рублей, т. е. в 2,2 раза больше, чем в 1718 г. (РГАДА, 248, 11, 606, л. 195–196; РГАДА, 248, 2, 42, л. 276; РГАДА, 248, 31, 1939, л. 192–193).

Изменением делопроизводства, учреждением новых должностей реформа Сената не закончилась. Она продолжилась в создании нескольких отделений Сената – контор, тесно связанных с основными направлениями работы Сената как правительственного и судебного органа. Конечно, некоторые новые конторы чем-то напоминали Расправную палату, или Контору генерал-плепонциармейстера, но отличались от них новым уровнем систематизации, регламентации и специализации работы.

Принципиальное значение для судьбы реформы Сената имел указ Петра от 12 января 1722 г. В нем царь обобщил опыт начального этапа реформы и наметил план дальнейшей реорганизации. Указ является свидетельством незаурядных способностей царя-реформатора, который умел реагировать на изменяющиеся условия действительности и корректировать свои планы. Именно в этом указе Петр констатировал свою неудачу создать Сенат из президентов коллегий и обосновал свой отказ от этой затеи. Новый план реорганизации Сената заключался в создании при нем нескольких новых институтов и служб. Речь шла о генерал-прокуроре, рекетмейстере и герольдмейстере.

Вскоре после издания указа от 12 января 1722 г. Петр распорядился назначить на новые должности генерал-прокурора и обер-прокурора, соответственно П. И. Ягужинского и Г. Г. Скорнякова-Писарева, а 27 января он закончил работу над четвертой редакцией Должности генерал-прокурора и предписал использовать ее как основной документ для нового высшего чиновника. Петр явно спешил. Должность была еще не закончена, Петр потом возвращался к ней дважды, пока 27 апреля 1722 г. не утвердил ее в окончательной редакции (ЗА, 335). Но в январе 1722 г. у царя, собиравшегося в Персидский поход, не было времени добиваться от документа совершенства – нужно было срочно устанавливать государственный контроль.

Мысль о системе контроля над высшими и центральными учреждениями занимала Петра давно. Четыре года работы Сената убедили царя заняться этим вплотную. В 1715 г. Петр назначил «генеральным ревизором или надзирателем указоф» В. Н. Зотова, в компетенцию которого входило и наблюдение за работой Сената (ЗА, 256). Однако пределы власти и компетенции генерального ревизора определялись расплывчато, и Зотову не удалось поставить под свой контроль работу сенаторов, которые, как видно из его писем царю, попросту игнорировали запросы генерал-ревизора и не предоставляли ему необходимых документов (Филиппов (1911), с. 163–166). Возможно, что неудача работы генерального ревизора зависела отчасти и от личности самого Зотова – военного исполнительного, дисциплинированного, но недостаточно жесткого и влиятельного в придворной среде.

Тем не менее опыт работы Зотова помог Петру нащупать круг обязанностей будущего генерал-прокурора. В 1718 г., когда Зотов, с началом подушной переписи в 1718 г., был переведен на должность руководителя Канцелярии переписных дел, идея учреждения должности генерал-прокурора еще не была реализована. В январе 1721 г. при Сенате было установлено дежурство гвардейских штаб-офицеров, которые наблюдали за исполнением принятых в Сенате указов. Офицеры должны были напоминать сенаторам об исполнении ими долга и, при необходимости, имели право арестовывать тех сенаторов, «кто станет бранитца или невежливо поступать», и даже сажать высокопоставленных нарушителей указов в крепость (ЗА, 284). Хотя реально представить картину, как некий бравый гвардейский майор ведет из Сената, расположенного на Троицкой площади, в Петропавловскую крепость арестованного за брань фельдмаршала Меншикова или канцлера Головкина, мы не можем, но все же появление такой угрозы в инструкции штаб-офицерам характерно для поиска Петром какого-то рычага контроля за деятельностью Сената. В данном случае Петр шел по вполне апробированному пути – он часто использовал гвардейцев для контроля за исполнением указов в государственных учреждениях.

Наконец, как было сказано, в начале 1722 г. появилась должность генерал-прокурора. Большую роль в истории создания института генерал-прокуратуры сыграли французский административный опыт и его знаток брат генерального ревизора Конон Зотов (о его поездке во Францию и важной роли в разработке военно-морского законодательства уже сказано выше). Именно Конон Зотов в 1721 г. представил Петру «Копию с письма к брату моему о генерал-ревизоре, что ныне во Франции называется генерал-прокурор, с отметками и примерами нынешнего состояния в Великороссии». Это письмо датировано 1716 г., и поводом к его написанию явились жалобы Василия Зотова по поводу его «безвластия» как генерального ревизора при Сенате. По мнению Н. П. Павлова-Сильванского, письмо К. Зотова о генерал-прокуроре является одним из прямых источников знаменитого указа Петра – о Должности генерал-прокурора (Павлов-Сильванский (1897), с. 73, 75; Приложение, с. 68–71). Это мнение разделяет и детально аргументирует и В. И. Веретенников в своей книге о генерал-прокуроре (Веретенников (1915), с. 27–50).

Оснований для подобных суждений достаточно много, в том числе несомненное участие самого К. Зотова в составлении первой редакции Должности генерал-прокурора в конце 1721 – начале 1722 г. Об этом свидетельствует сходство многих положений «Копии письма» и Должности. Известно, что Петру всегда нравилась лапидарность и точность афоризмов. Зотов писал, что генерал-прокурор – «правое око и правая рука царева и сердце всего государства». В первой редакции Должности этот образ, благодаря редактуре Петра, стал более емким и точным: «Одним словом, оной чин есть око и сердце всего государства» (Павлов-Сильванский (1897), Приложение, с. 71; ЗА, 335).

Первая редакция Должности генерал-прокурора стала лишь основой для нескольких других редакций. Смысл правок, которые Петр вносил в них, заключался в том, чтобы придать генерал-прокуратуре большие, но строго регламентированные властные полномочия. Важнейшей чертой генерал-прокуратуры, согласно последней, шестой, редакции от 27 апреля 1722 г., стала ее независимость от Сената: «Генерал- и обор-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего». Кроме того, генерал-прокурор стоял на вершине пирамиды прокуратуры, распространившей свою власть на все центральные и многие местные учреждения. Прокуроры в этих учреждениях были независимы от руководителей, обязаны подавать генерал-прокурору доношения о нарушениях закона в своем учреждении, а тот был обязан требовать восстановления законности через Сенат (ЗА, 335). Контроль за законностью через систему прокуратуры казался Петру очень важным. Приехав в Москву 20 мая 1724 г., он писал Ягужинскому, что необходимо уделить особое внимание работе прокуратуры в коллегиях и на местах, «понеже за глазами, чаю, много диковинок есть» (История Сената, с. 220). «Диковинками» царь называл злоупотребления чиновников, для предупреждения чего, собственно, и создавался институт генерал-прокуратуры.

Среди многих обязанностей генерал-прокурора первейшая состояла в том, чтобы «сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах… истинно, ревностно и порядочно, бес потеряния времени, по регламентам и указам отправлял» и «в своем звании праведно и нелицемерно поступал». При нарушениях сенаторами уставов и указов генерал-прокурор мог опротестовать решения сенаторов, приостановить разбор или производство дела. В его руках был мощный рычаг – Канцелярия Сената, которая подчинялась только генерал-прокурору, а экзекутор становился чиновником для исполнения решений генерал-прокурора. Важной привилегией генерал-прокурора были доклады царю, который рассматривал его как «стряпчего от государя и от государства» (ЗА, 335). Все вышесказанное делало должность генерал-прокурора ключевой в системе Сената и вообще в системе государственной власти.

Успех петровского начинания во многом зависел от выбора человека на должность генерал-прокурора. Для Петра было большой удачей, что первым генерал-прокурором стал Павел Иванович Ягужинский. Он имел большой опыт работы, обладал способностями толкового государственного деятеля и одновременно ловкого царедворца, хорошо понявшего то, что от него хотел на этом посту Петр. У Ягужинского как «стряпчего государя» были и другие несомненные достоинства: пунктуальность при передаче и исполнении воли монарха, самостоятельность и активность в ведении дел, которые требовали настойчивости и инициативы. Это позволило Ягужинскому, не будучи формальным руководителем Сената, в сущности, возглавить его, четко организовать работу как Присутствия, так и Канцелярии Сената, начиная с контроля за подготовкой дел к слушанию и кончая контролем, через систему прокуратуры, исполнения решений Сената на уровне уезда. Ягужинский объявлял волю государя, определял место и время заседаний, вел их, «предлагая по реестру» дела. Сидя за отдельным столом в зале заседанийя Сената, он строго следил за законностью и порядком в этом высшем правительственном учреждении. Его положение в Сенате нельзя назвать комфортным. Распри петровских сподвижников были заурядным явлением. Не избежал их и Ягужинский. Он и Меншиков были заклятыми, непримиримыми врагами, между ними постоянно происходили стычки. Несмотря на всю свою огромную власть, Меншиков не мог победить Ягужинского. Во-первых, Ягужинский был другим человеком по сравнению с В. Н. Зотовым. Его, пользовавшегося доверием Петра и имевшего большую власть, было невозможно игнорировать. К тому же Ягужинский был из тех редких чиновников времен Петра, которые не воровали, что резко повышало его престиж в глазах царя и других сановников. Во-вторых, новый генерал-прокурор обладал взрывным темпераментом, был прямодушен (или играл роль прямодушного разоблачителя недостатков и пороков), громогласен и, казалось, никого не боялся. Если бы при этом он не был подвержен распространенному тогда пороку, который назывался «дружбой с Ивашкой Хмельницким», цены Ягужинскому как государственному деятелю, вероятно, не было бы.

Ягужинский стремился к полному господству в Сенате, но даже поддержание порядка там давалось ему с большим трудом. 16 октября 1722 г. он писал царю, что может только «с превеликою трудностью при таких страстях дела в порядке держать». Позже он поделился с царем своей заветной «служебной мечтой»: «Я бы желал, чтоб Сенат из таких средних людей был сочинен, чтоб сильных особ споров и брани меньше было» (Гоздаво-Голомбиевский (1901), с. 79). Нам неизвестно, что по этому поводу думал Петр, но, полагаю, царю было важнее иметь в Сенате личности яркие. Стычки же сенаторов с генерал-прокурором оказывались весьма выгодны Петру: благодаря им он мог контролировать ситуацию в Сенате. При всем доверии царя к своему «оку государеву» Петр стремился поставить под контроль и самого Ягужинского. 30 января 1723 г. он внес дополнение к Должности генерал-прокурора, обязав его помощника – обер-прокурора – следить за законностью действий начальника и при необходимости доносить царю. Важность этого дополнения состояла и в том, что обер-секретари коллегий получали ту же, что и обер-прокурор, возможность контроля за своими прокурорами (ЗА, 338). Так был реализован план Петра, записанный им 29 января 1723 г.: «О пополнении в прокурорскую должность, что и нижним на верхних доносить» (АСПбФИРИ, 270, 1, 103, л. 119 об.). Как известно, создание эффективной системы доносов на всех уровнях власти и во всем обществе было давней мечтой царя, и не включить в эту систему прокуратуру он, конечно, не мог.

Для исправного функционирования генерал-прокуратуры была создана особая канцелярия генерал-прокурора при Сенате. Первых двух подьячих для своих дел получил еще в 1716 г. В. Зотов (ДПС, 6–1, 572), Ягужинский же имел «правильную» канцелярию из 1 канцеляриста и 6 копиистов (РГАДА, 248, 12, 661, л. 114). Это свидетельствовало о большом значении генерал-прокурора в государстве, ибо власть без канцелярии, как известно, невозможна.

С образованием генерал-прокуратуры в России возник необходимый орган контроля за деятельностью практически всех важнейших органов управления и суда. Последнему Петр придавал особое значение, ибо, по убеждению царя, судопроизводство в стране было «ниже вида». В злоупотреблениях суда Петр видел главную причину многочисленных жалоб в государственные учреждения и к нему, государю, лично. В первой редакции указа от 19 декабря 1718 г. «Каким образом з будущаго 1719 года челобитчиком поступать» Петр отмечал, что практика обращения к нему толп челобитчиков более невыносима. Признавая за подданными право жаловаться на несправедливость, ибо «всякому своя обида горька есть и несносна», он писал, что челобитчики его «непрестанно… докучают о своих обидах везде, во всяких местах, не для покою» и он должен заниматься только разбором жалоб – на другое ему не хватает ни времени, ни сил (ЗА, 381).

В 1710‑х гг. XVIII в. Петр многое сделал по преобразованию системы правосудия и установлению надежного контроля за судебными решениями и апелляциями. После образования губерний была регламентирована такая последовательность в восхождении челобитных наверх: комендант – губернатор – Сенат – государь (ЗА, 372). После введения института ландратов по указу от 28 января 1715 г. цепочка удлинилась: комиссар – ландрат – губернатор – Сенат – царь (ЗА, 376). Одновременно было сказано, при каких обстоятельствах возможно обращение челобитчиков непосредственно к царю. Указ от 25 января 1715 г. называл темы таких челобитных: государственная измена, бунт и «похищение казны» (ЗА, 374). Все остальные челобитные должны были подаваться в заведенном раз и навсегда порядке, суть которого – в обязательности прохождения жалоб по всем инстанциям, не пропуская ни одного судебного звена.

Качество судопроизводства повышалось, по мысли Петра, еще и тем, что сюда, как и в государственное управление, вводился главный принцип – коллегиальность, который царь считал универсальным и особенно важным при судопроизводстве, ибо так сводилась к минимуму возможность злоупотреблений со стороны прежних единоличных судей приказов и воевод. Залогом успешной работы суда было также достаточно четкое отделение суда от управления, достигаемое созданием, по шведскому образцу, провинциальных (нижних) и губернских (вышних) судов, жаловаться на которые можно было только в специальную судебную коллегию – Юстиц-коллегию, которая, как писал Петр, «особливо только для расправы учинена». Указ предусматривал и ту ситуацию, при которой Юстиц-коллегия «правосудного решения» учинить не сможет. В этом случае челобитчик обращался к сенатскому обер-секретарю, а тот представлял дело государю. С резолюцией царя челобитная возвращалась в Сенат, где сенаторы выносили решение по спорному делу (ЗА, 381).

Как и в других случаях, мы видим здесь последовательно проводимый Петром принцип централизации власти, ибо Сенат являлся, как известно, высшей апелляционной инстанцией. Однако вскоре стало ясно: сенатский обер-секретарь, загруженный работой по Канцелярии Сената, – не самый подходящий для подобных дел чиновник. Вот тогда и возникла идея создать особую должность при Сенате для сбора жалоб на действия судов и администрации. Сохранилось доношение неизвестного нам автора, предложившего, чтобы «челобитныя и доношения отдавать одному, учрежденному на то дело, особому человеку, который бы мог их разсматривать и по приказам отсылать» (ЗА, 356). 9 февраля 1720 г. появился царский указ о намерении «определить особого человека, персону знатную, а с ним быть секретарю Ивану Молчанову и те челобитные принимать им и, разсматривая, помечать, чтоб по тем челобитным в коллегиях и в канцеляриях дела решали» (ЗА, 358). Указ определял круг обязанностей секретаря, разбиравшего и сортировавшего челобитные. Тем же указом создавался и штат служащих новой конторы и выделялось помещение (ЗА, 358; РГАДА, 248, 12, 660, л. 76–77 об.). 18 января 1722 г. был назначен и руководитель новой Конторы – рекетмейстер (в некоторых документах – генерал-рекетмейстер).

Им стал В. К. Павлов, получивший 5 февраля Инструкцию, как «ведать управление дел челобитчиковых» (ЗА, 366). Павлову надлежало принимать только челобитные с жалобами на действия коллегий «во многовременных волокитах». С этими челобитными генерал-рекетмейстер обращался непосредственно в учреждения, повинные в волоките. Примечательно, что Петр требовал от Павлова не плодить переписку, а самому наносить визиты руководителям учреждений и на месте решать вопросы, затронутые в челобитной. Дневник рекетмейстера за 1723–1724 гг. показывает, что требования Инструкции исполнялись (по крайней мере, при жизни Петра I). Так, 3 сентября 1723 г. «генерал-рекетмейстер ходил в Юстиц-коллегию и предложил чилобитную с именным указом Ее и. в. государыни императрицы и в тож время той коллегии говорил, что многое время по именному Е. в. указу… решения не учинено, чтобы решение немедленно учинили» (История Сената, с. 241–245).

Другим типом дел были челобитные «в неправом вершении», т. е. о нарушении законов. Такие дела докладывались рекетмейстером Сенату как высшей апелляционной инстанции. При этом челобитчики неоднократно предупреждались, чтобы они «мимо определенных им судов, и колегей, и канцелярий Е. и. в. нигде прошеней своих подавать и тем Е. в. утруждать не делали» (ЗА, 362). Инструкция рекетмейстеру не упоминает государя как высшую апелляционную инстанцию ни для первого, ни для второго типа челобитных. Реально же царь таковой инстанцией был – довольно много челобитных, рассматриваемых Сенатом, уже имели его резолюцию. Это происходило вследствие приема челобитных самим царем и его окружением. Петру было подчас невозможно избавиться от челобитчиков, находивших к нему дорогу. Поэтому сложилась практика, когда в Сенат приходил кабинет-секретарь Макаров или денщик Петра и передавал на рассмотрение сенаторов чью-то слезную жалобу. Другим путем движения челобитных была подача докладов-реестров челобитных самим рекетмейстером, и на них ставилась резолюция царя с требованием рассмотреть и решить возникшую проблему («Учинить решением в Сенате» или «Решить в Сенате» – ЗА, 364). Роль рекетмейстера была значительна. Его должность была помещена в 5‑й класс Табели о рангах, и Павлов вел себя как вполне самостоятельная административная фигура, требуя особого внимания со стороны Сената и генерал-прокурора, с которым у него происходили серьезные стычки (см., например: История Сената, с. 242–243; Иванов (1859), с. 16). В журнале Сената за 13 сентября 1723 г. сохранилась любопытная запись – свидетельство тех отношений, которые сложились у Павлова с сенаторами и Ягужинским: в присутствии сенаторов «генерал-рекетмейстер, вшед собою (т. е. без разрешения. – Е.А.) и приступя к столу, подавал господам сенаторам выписку, о которой говорил: „Извольте ту выписку прослушать и разсмотреть, которую он зделал из дела…, что вершено в Комерц-коллегии и подписал свое мнение“. И канцлер Головкин говорил, что то дело ненужное, у нас, де, много других государственных нужд, то, де, надлежит перво отправлять… И рекетмейстер говорил: „Я, де, и в Вышней суд мнение подавал и там, де, у меня принято“ и, минув мало, говорил: „Извольте то у него принять и прослушать, а буде не примут, то к государю пойду, у меня и там двери незатворены“. На которые его слова генерал-прокурор ему сказал, что так ему господам Сенату говорить не надлежит и чтоб он к государю и шел. И он, обратясь, выступил вон» (РГАДА, 248, 11, 1922, л. 253 об. – 254). Конфликт, столь характерный для петровской правительственной элиты, продолжался и в 1724 г., когда Ф. М. Апраксин, подобно Головкину, ставил Павлова на место, справедливо обращая внимание на то, что рекетмейстер не может принимать челобитные, не прошедшие низшие инстанции, а также «в разсуждения по делам вступать обще с сенатскими, яко бы сущему сенатскому члену, не надлежит, ибо по Должности ево надлежит только что им, Правительствующему Сенату, предлагать, а не ровной с ними голос иметь» (ЗА, 365. Подробнее об институте рекетмейстера см.: Померанцев). Но позиция Петра в этих спорах была однозначна: институт рекетмейстера нужен, и пусть Павлов работает как умеет.

Как известно, в XVII в. учетом и службой дворян и вообще московских служилых людей занимался в основном Разряд, Разрядный приказ. С 1711 г. Разрядный приказ превратился в один из столов Канцелярии Сената. В нем велись списки служилых (как царедворцев, так и приказных), проводились смотры, определение на службу, отставки, борьба с нетчиками. Вся работа разрядного стола копировала процедуры, характерные для смотров XVII в. Из Сената объявлялись указы о явке служилых людей, которые, придя в Сенат, «записывали свои приезды» у назначенного для этого уполномоченного. В 1721–1723 гг. был объявлен общий смотр служилых, под которыми в то время понимались царедворцы, офицеры и недоросли. После включения в подушную перепись служилых южных окраин – однодворцев – смотр на них уже не распространялся. В октябрьском указе 1721 г. последним сроком явки на смотр было объявлено 31 января 1722 г., приезды записывались у стольника С. А. Колычева, у которого были на руках все именные списки служилых (РГАДА, 276, 1, 2942, л. 112; Филиппов (1911), с. 211; Иванов (1859), с. 64).

В сущности, назначение Колычева руководителем смотра стало предвестником учреждения новой должности герольдмейстера. Петр I давно думал об «особливом человеке, который бы выбирал и представливал Сенату людей, годных в земское служение» (ЗА, 64). Так это было занесено в записную книжку № 2, датируемую примерно 1718–1719 гг. К 1720 г. относится еще одна запись: «О дворянах – кому ведать» (ЗА, 99). 16 января 1721 г. для Петра вопрос уже был решен. В список предполагаемых им преобразований он внес пункт: «Герольд. О человеке, кому ведать дворянство» (АСПбФИРИ, 270, 1, 97, л. 49), а еще через два дня царь учредил должность герольдмейстера.

29 января 1722 г. появился новый указ, давший ход преобразованию системы учета служилых людей: предписывалось выбрать, «кому ведать царедворцев», с помощью голосования в Сенате. С. А. Колычев упоминался в числе семи возможных кандидатов (ЗА, 282, 298). Не дожидаясь выборов, 5 февраля Петр подписал на его имя инструкцию – Должность герольдмейстера, которая обсуждалась на заседаниях Сената начиная с января 1722 г. (ЗА, 368).

В обязанности нового должностного лица, возглавившего особую Герольдмейстерскую контору при Сенате, входило «ведение Е. в. всего государства дворянство высших и низших, прежних и нынешних военных гражданских и придворных чинов и их детей генеральные списки». Кроме списков Разрядного стола, были затребованы списки служилых из Военной и Адмиралтейской коллегий (РГАДА, 248, 31, 1889, л. 703; Иванов (1859б), с. 64). Но высылка списков, требовавших приведения их в порядок, затянулась. Основная масса архивных данных Разряда осталась в Москве в ведении Московской конторы Сената, они находились в распоряжении назначенного тогда же «товарища геральдмейстера» со штатом в 9 приказных (Гоздаво-Голомбиевский (1888), с. 34–38, 42).

Конечно, герольдмейстер должен был следить прежде всего за исполнением дворянами и приказными службы. Он смотрел за тем, чтобы служилые не укрывались от службы и при освобождении от порученных им дел спешили не в свои деревни, а в Герольдию для определения на новую службу или в отставку (ЗА, 368). Новая Контора стала бюрократическим специализированным учреждением, которое выполняло довольно жесткие установки Петра об обязательной, поголовной, непрерывной службе дворянства на благо Отечества и государя. Кроме того, Герольдмейстерская контора стала органом, которому была поручена реализация норм принятой в 1722 г. Табели о рангах. Речь шла не только об учете чинов по классам, но и о ревизии их состава – кого следует признать дворянином, а кого нет. Именно при слушании Должности герольдмейстера 19 января 1722 г. в Сенате зашла речь о «причтении шляхетства ото ста лет», т. е. с родословием столетней давности (ЗА, 368). Та же мысль изложена и в тексте, которым сопровождалась публикация Табели о рангах: чины получают только те дворяне, которые в состоянии доказать принадлежность своего рода к дворянству в течение 100 лет (ПСЗ, 6, 3890).

Герольдмейстеру было поручено это сложнейшее дело, как и реализация нормы Табели о рангах относительно включения в дворянство дослужившихся до обер-офицерского чина. В этом случае он наблюдал за тем, чтобы в дворяне попадали дети, «которые родятца в обер-офицерстве», т. е. после получения их отцом дворянства, но никак не ранее. В «товарищи» к герольдмейстеру указом 1722 г. был назначен граф Ф. Санти – специалист по геральдике, и с этого момента дворянские роды начали получать свои гербы.

Однако, по мысли Петра, герольдмейстерство не ограничивалось учетом и контролем за чистотой корпуса русского дворянства. Он предполагал, что при содействии Герольдмейстерской конторы пойдет дело с образованием дворян, создадут школу для обучения дворян «экономии и гражданству». Это положение указа так и не было реализовано, но зато были проведены в жизнь другие важные меры, которые в конечном счете способствовали складыванию русского дворянства Нового времени, оформлению дворянского сословного сознания. Важны были и принятые тогда же меры «социальной гигиены», отделявшие дворян – «шляхетство», по терминологии тех лет, – от прочих служилых, которым было отказано числиться в дворянстве. Наконец, придание учету дворян и их службе систематичности, бюрократической четкости наряду с другими мерами вводило дворянство в структуру регулярного государства, которое строил Петр I. Смотры в Сенате становились систематичными, более квалифицированными, с участием врачей для освидетельствования дворян. Требования к здоровью были предельно занижены, и нужно было быть умирающим стариком, чтобы получить полную отставку и не отправиться на воеводство в какой-нибудь дальний, забытый богом город. Если послать фактического инвалида было нельзя, то в Герольдии часто писали: «Велено написать к делам и отпустить до указу в деревню», в надежде, что через пару лет отставного воина можно будет назначить на какую-нибудь должность (Сенатский архив, 7, с. 636–811).

Реорганизация учета службы дворян в ходе реформы Сената привела к тому, что дворянство, как никогда раньше, оказалось под довольно жестким и назойливым контролем и при выборе службы. Отныне, согласно Должности герольдмейстера, дворянам предписывалось, «чтоб ни в какой уряд без указа из Сената нихто из дворян выбран не был». В итоге к концу царствования Петра I фактически ни одно назначение дворянина на службу не обходилось без участия герольдмейстерского ведомства, к которому стали обращаться руководители различных учреждений, нуждавшиеся в служащих или прикомандированных «для дел» (РГАДА, 286, 1, 86, л. 586, 589 и др.). Такой же порядок распространился и на чиновничество. Указом от 5 февраля 1722 г. вводилась практика публичного объявления о назначении дворян на службу, а чиновников в ведомства. Это делалось для того, чтобы «каждой знаем был, где кто и у каких дел» (ЗА, 369). Именно это и было высшей целью существования Герольдмейстерской конторы Сената, состоявшей, помимо герольдмейстера и его помощников, из секретаря, переводчика, 2 канцеляристов и 3 копиистов (РГАДА, 248, 13, 707, л. 161).

Кроме названных в этой главе контор, в структуре Сената было немало и других подразделений, явившихся следствием реформы, сутью которой была унификация и специализация управления на основе камерализма и «регулярства». Выше уже рассматривалась история образования фискальских органов при Сенате. Образование коллегий, изменение работы многих органов власти – все это внесло новое и в институт фискальства. В 1720 г. Петр I дал распоряжение Сенату: «Указы и должности фискальские, что есть в Сенате», а также выписки из Воинского устава, где шла речь о фискалах, прислать в Кабинет (ЗА, 86). Как правило, такие запросы являлись несомненным свидетельством того, что царь сидит над очередным важным законом. Петр работал над законом о фискалитете.

С образованием коллегий, упорядочением старых и приданием новых функций Сенату роль фискалов оставалась некоторое время неясной. Гвардейские офицеры, которые сидели в Сенате, как будто заменили собой генерал-ревизора В. Зотова. Они поначалу должны были выполнять функции не только явного, но и тайного надзора. В указе от 28 января 1721 г. их назначение обосновывалось таким образом: «Понеже государственного фискала вскоре еще выбрать не можем, того ради, пока оной учинен будет, определяем по одному из штап-офицеров от гвардии быть при Сенате» (ЗА, 283). С созданием института прокуратуры явный надзор полностью перешел к ведомству Ягужинского. Следующим шагом должно было стать урегулирование проблемы фискалитета.

А в феврале 1723 г. Петр распорядился назначить полковника А. А. Мякинина генерал-фискалом и вступить ему в должность после окончания важного поручения – свидетельства душ мужского пола в Азовской губернии (ЗА, 313). Этим уже указом от 22 февраля в армии и государственном аппарате с помощью тайного голосования предписывалось выбрать будущих подчиненных Мякинина – фискалов. Петр стремился поднять престиж генерал-фискала и 19 мая 1724 г. внес поправку в Табель о рангах, определив генерал-фискала в класс генерал-майора (РГАДА, 248, 31, 1927, л. 33).

Однако разработка основных положений об обязанностях генерал-фискала затянулась, и только весной 1725 г. была опубликована Инструкция генерал- и обер-фискалам. Тогда же была создана Фискальская канцелярия при Сенате, возглавлявшая целую систему фискальской службы: фискалы центральных учреждений, фискалы надворных судов, провинциал-фискалы, городовые фискалы (ПСЗ, 7, 4698). Институт фискальства получил развитие, стал четко иерархичным, разветвленным, охватил не только, как раньше, ведомства функционального, но и территориального профиля. Генерал-фискал подчинялся Сенату и, по-видимому, был непосредственно связан с генерал-прокурором, хотя ясности в документах на сей счет нет (Стешенко (1966а), с. 55–57). Надо полагать, что новый институт не начал работу, а Мякинин так и не вступил в новую должность. Он, как отмечалось выше, стал жертвой преследований Меншикова, проявив обидную для светлейшего принципиальность при ревизии населения Азовской губернии. Мякинин обнаружил целую вотчину Меншикова, крестьяне которой с 1703 г. не платили государственных налогов и отсутствовали во всех налоговых документах. Сама же Фискальская канцелярия, штаты которой были утверждены 22 октября 1725 г., просуществовала до 1730 г. (ПСЗ, 7, 4794).

В главах о коллегиях уже сказано, что Ревизион-коллегия была преобразована в Ревизион-контору Сената, что объяснялось необходимостью устранить дублирование контрольных функций и усилить роль Сената как высшего органа управления коллегиями, подконтрольными ему во всех отношениях, в том числе и в финансах. Произошло ли это усиление в действительности – неизвестно. Известно лишь, что после смерти Петра Ревизион-контора была вновь превращена в коллегию. В 1722 г. Петр решил также усилить контрольную функцию Сената ежегодными ревизиями губернских и провинциальных учреждений. Ревизии поручались специальным комиссиям во главе с сенатором и представителями коллегий (ЗА, 123). Вероятно, идея эта не особенно понравилась сенаторам, да и у Петра до организации таких ревизий не дошли руки. Известна лишь одна ревизия 1725 г., осуществленная сенатором А. А. Матвеевым.

Особое место в системе сенатских учреждений занимает Контора Сената в Москве, созданная по указу 19 января 1722 г. Во главе ее был поставлен один из сенаторов, а главная функция Конторы состояла в исполнении указов, приходивших из Петербурга, а также в руководстве отделениями коллегий – конторами в Москве (ЗА, 299). Кроме того, Сенатская контора была передаточным звеном между центром и губернским руководством и имела судебные функции, повторявшие функции собственно Сената, но только в отношении апелляций на решения коллежских контор и Московского надворного суда (АСПбФИРИ, 270, 1, 100, л. 346–348 об.). Впрочем, судебные возможности Сенатской конторы были ограниченны, и на ее действия можно было апеллировать в Петербург (Филиппов (1911), с. 127–128). Компетенции Сенатской конторы были сформулированы в «Инструкции сенатскому члену, в Москве будущему». Сенатор-уполномоченный в Москве (а им стал князь Д. М. Голицын) стоял во главе штата из 2 асессоров, прокурора, экзекутора и служащих канцелярии.

Таким образом, к 1724 – началу 1725 г. структура Сената сложилась окончательно. Кроме Присутствия и Канцелярии, в системе Сената были Прокурорская контора (или «У прокурорских и экзекуторских дел»), Герольдмейстерская, Рекетмейстерская, Ревизион-контора, а также Фискальская канцелярия. В первой половине 1720‑х гг. к системе Сената отошла и Печатная контора (бывший Печатный двор). Под наблюдением обер-секретаря Сената в Сенатской типографии («друкарне сенатской») печатались именной и сенатские указы, рассылавшиеся по всей стране. Известно также и о другой конторе – Раскольничьей, подчиненной Московской конторе Сената, а также о создании в 1724 г. Конторы розыскных дел (Иванов (1859), с. 67).